蘆智龍

（重慶師范大學(xué)歷史與社會學(xué)院 重慶 400047）

1928年8月，國民黨二屆五中全會宣布軍政結(jié)束，訓(xùn)政開始。訓(xùn)政的主要目的是，國民黨中央試圖通過訓(xùn)政來確立國民黨高于政府的地位，以此來完成國民黨對政府的支配作用，使得這種支配制度化、合法化；單就蔣介石個(gè)人來講，就是希望能加強(qiáng)自己的獨(dú)裁權(quán)力。而在這個(gè)時(shí)期，在“一黨專政”的政治框架下，地方實(shí)行的則是黨政互不統(tǒng)屬、互相監(jiān)督的“黨政分開與合作”的形式。此過程的演變，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國民黨的組織結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)

國民黨具備較為完善的組織結(jié)構(gòu)。根據(jù)《中央委員會組織章程》的規(guī)定：“國民黨的組織結(jié)構(gòu)總的分為中央黨部與地方黨部兩級，細(xì)分為中央、市（包括直轄市）縣、區(qū)黨部三級。”另外，根據(jù)《中華民國國民政府組織法》的規(guī)定：“國民政府組織體系分為三級制：第一級為國民政府，包括國民政府委員會、國民政府主席；第二級為五院：行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院；第三級為五院所屬各部、會?！?/p>

國民黨黨組織具有鮮明的特點(diǎn)。黨的組織原則是黨內(nèi)的高度集權(quán)制；黨內(nèi)干部任命實(shí)質(zhì)上是終身制；黨政體制的運(yùn)作是在黨內(nèi)派系林立的情況下實(shí)行的[1]。

二、國民政府中央“一黨專政”的形成及其地方演變的形式

（一）國民政府中央“一黨專政”的形成

1927年“四一二”反革命政變以后，蔣介石在南京建立國民政府。為了對抗武漢國民政府，鞏固自己的權(quán)力，蔣介石采取了“以退為進(jìn)”的策略，宣布下野。蔣介石的下臺促使南京和武漢方面迅速靠攏，1927年8月，武漢國民政府同意遷往南京，與南京國民政府合并。因南京簡稱“寧”，武漢簡稱“漢”，史稱“寧漢合流”[2]。自此，蔣介石獲得了國民黨最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，成了大地主大資產(chǎn)階級的政治代表。合流后的南京國民政府的成立，標(biāo)志著國民黨“一黨專政”統(tǒng)治的建立。所謂“一黨專政”，具體形式就表現(xiàn)為“以黨治國”或者“以黨統(tǒng)政”。

1928年后，南京國民政府處于訓(xùn)政時(shí)期，其黨政制度強(qiáng)化了“一黨專政”的原則。它在中央政權(quán)形態(tài)上采用了五權(quán)分立的“五院制”形式，這是國民政府黨政制度的特點(diǎn)。

（二）由中央的“一黨專政”演變?yōu)榈胤降摹包h政分開與合作”

國民黨中央“一黨專政”統(tǒng)治建立后，在地方上的實(shí)行出現(xiàn)了困難，其運(yùn)行態(tài)勢不盡滿意。南京國民政府面臨這一困窘局面，不得不尋求別的出路。國民黨訓(xùn)政制度的一手制定者胡漢民認(rèn)為:“黨部不能干預(yù)行政。因?yàn)楦深A(yù)行政，政府黨部就變成了雙重衙門。黨部的責(zé)任只在深入民間，去指示人民、領(lǐng)導(dǎo)人民以輔佐政府之不及！反而言之，政府應(yīng)該深明黨的主義，服從黨的政策，客觀地認(rèn)識中國的需要，遵從上級政府的命令?！?1)這一指導(dǎo)思想對“一黨專政”轉(zhuǎn)向“黨政分開與合作”，作了很好的鋪墊作用。

就在這種大時(shí)代的背景下，國民政府最后決策試行：中央實(shí)行“一黨專政”；在地方則實(shí)行“黨政分開與合作”。所謂“黨政分開與合作”，就是地方黨部和政府分屬于不同的組織系統(tǒng)，有各自的機(jī)構(gòu)、權(quán)限、原則和領(lǐng)導(dǎo)，但是他們都是維護(hù)國民黨統(tǒng)治工具，在一定程度上存在著合作關(guān)系。當(dāng)然，由于利益的驅(qū)使，在地方黨政運(yùn)行過程中不可避免的存在分歧和矛盾。

“一黨專政”是訓(xùn)政時(shí)期政體的思想基礎(chǔ)和核心，其目的是為實(shí)行獨(dú)裁專制統(tǒng)治而服務(wù)的，與孫中山先生在《建國大綱》中所闡述的思想大有不同。而在1928年通過的《各級黨部與同級政府關(guān)系臨時(shí)辦法案》中規(guī)定：“凡各級黨部對于同級政府之舉措有認(rèn)為不合時(shí)，得報(bào)告上級黨部，由上級黨部請政府依法查辦。各級政府對于同級黨部之舉措有認(rèn)為不滿意時(shí)，亦得報(bào)告上級政府，轉(zhuǎn)咨其上級黨部處理”(2)。在此，國民黨第一次將地方黨政關(guān)系確立為一種互相監(jiān)督、互不統(tǒng)屬的關(guān)系。這是南京國民政府在訓(xùn)政時(shí)期地方黨政關(guān)系運(yùn)作的具體形式。在此基礎(chǔ)上，“為了在政治上動員全國，政府試圖同時(shí)加強(qiáng)蔣介石中央集權(quán)的獨(dú)裁權(quán)力，并擴(kuò)大其民眾支持的基礎(chǔ)?！盵3]南京國民政府的這些舉措在當(dāng)時(shí)是起到一定積極作用的。

從中央“一黨專政”的形式演變?yōu)榈胤健包h政分開與合作”的形式的過程中產(chǎn)生了很多的矛盾。為了處理好地方黨政關(guān)系矛盾，國民黨三屆二中全會制定的《訓(xùn)政時(shí)期黨務(wù)進(jìn)行案》肯定了各級黨部與同級政府之間的關(guān)系：凡各級黨部對于同級政府之用人、行政、司法及其他舉措，有認(rèn)為不合時(shí)，應(yīng)報(bào)告上級黨部，由上級黨部轉(zhuǎn)咨其上級政府處理。為此國民黨政治會議決定：“縣黨部對于縣政府有監(jiān)督之權(quán)，及建議之責(zé)任；不得強(qiáng)制縣政府執(zhí)行。如縣黨部不滿縣政府之措施，應(yīng)提出意見于省黨部，由省黨部轉(zhuǎn)咨省政府處理?！盵4]2、凡各級政府對于同級黨部之舉措有認(rèn)為不滿意時(shí)，應(yīng)報(bào)告上級政府轉(zhuǎn)咨其上級黨部處理[5]。隨后的幾次會議也明確規(guī)定了中央黨部不能直接干預(yù)地方行政。這些解決方案從某種程度上反映出地方黨政關(guān)系的矛盾主要?dú)w結(jié)于體制方面的缺陷，而且這種缺陷導(dǎo)致的窘迫局面在短時(shí)間內(nèi)是很難調(diào)和的。

三、黨政關(guān)系演變的現(xiàn)實(shí)意義

南京國民政府訓(xùn)政時(shí)期采取的“黨政分開與合作”的形式，對于地方事務(wù)的綜合管理有著其深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，有效解決了中央和地方黨政關(guān)系的矛盾。自國民黨中央結(jié)束軍政實(shí)行訓(xùn)政以來，黨內(nèi)各種矛盾愈演愈烈。一方面地方政府氣勢囂張，另一方面地方黨部大都軟弱和癱瘓，致使政令不能統(tǒng)一，地方黨政的矛盾和糾紛頻頻發(fā)生。雖然，國民黨中央控制了立法、行政、司法、考試、監(jiān)察、民意、軍事等機(jī)關(guān)，其方針政策卻不能得到有效的實(shí)施和貫徹，對地方政府的操縱也不能采取“一黨專政”的形式。這樣，國民政府與各省政府、黨部與地方政府等之間的關(guān)系就表現(xiàn)出不明確、協(xié)調(diào)不一致。中央和地方的實(shí)際狀況，決定了“一黨專政”的不可行性。要轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政分開與合作”的形式，才可能改善中央和地方的關(guān)系。

第二，加強(qiáng)了中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)和管理。這次制度的順利演變和向前發(fā)展，對隨后國民黨的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、軍事等都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，為國民黨實(shí)現(xiàn)憲政做好了前期準(zhǔn)備。同時(shí)，也在一定程度上加強(qiáng)了中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)和管理。減少了中央對地方管理的阻礙因素，進(jìn)一步加深中央和地方的關(guān)系，使得社會比較順利地向前發(fā)展。

第三，體現(xiàn)了“黨要管黨”的真正涵義。“黨政分開和合作”是政治體制改革的關(guān)鍵。因?yàn)橹挥小包h政分開”才能真正提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和管理質(zhì)量，才能使黨擺脫各種繁雜事務(wù)的干擾，集中精力搞好自身建設(shè)，才能真正做到“黨要管黨”。“黨政不分”或者“一黨專政”使得黨和行政工作同處于一條線，不僅降低和削弱了黨指導(dǎo)工作的實(shí)效性，甚至還會產(chǎn)生矛盾。所以，在當(dāng)時(shí)地方實(shí)行“黨政分開和合作”的形式，讓國民黨黨委能處于全局地位，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，真正履行監(jiān)督的職能。

當(dāng)然，也應(yīng)該看到，在國民黨訓(xùn)政時(shí)期“以黨統(tǒng)政”大的政治架構(gòu)下，從某種程度上也遠(yuǎn)不能解決國民黨內(nèi)部的重重危機(jī)。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)情況下，為了適應(yīng)黨政的“和諧”發(fā)展而采取的“黨政分開與合作”形式，無法達(dá)到國民黨上層領(lǐng)導(dǎo)的理想效果。所以，從另一個(gè)側(cè)面來講地方“黨政分開與合作”的黨政關(guān)系只是當(dāng)時(shí)大背景下的一個(gè)歷史產(chǎn)物。

注釋：

（1）胡漢民:胡漢民自傳[M].臺北:傳記文學(xué)出版社,1987,106.

（2）《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》上冊，第543頁.

[1]田湘波.中國國民黨黨政體制剖析(1927-1937)[M].長沙:湖南人民出版社,2006.

[2]曾景忠.中華民國史研究述略[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1992.

[3]費(fèi)正清.劍橋中華民國史（下卷）第三章[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1994.

[4][5]榮孟源.《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》上冊[M].北京:光明日報(bào)出版社,1985.