王圣道

(山東省委黨校省直分校 山東濟(jì)南 250014）

制度視野下的“用權(quán)利制約權(quán)力”

王圣道

(山東省委黨校省直分校 山東濟(jì)南 250014）

新時(shí)期的腐敗手法越來(lái)越隱蔽、越來(lái)越復(fù)雜，腐敗形式也不斷變換，出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。因此，要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，既要堅(jiān)持“以權(quán)力制約權(quán)力”，更要重視“用權(quán)利制約權(quán)力”，以形成全方位的“立體監(jiān)督”的民主政治環(huán)境，使權(quán)力無(wú)處不在監(jiān)督之中，使擁有權(quán)力者不得不對(duì)權(quán)利克制、審慎和謙恭，惟如此，反腐倡廉建設(shè)才是可以預(yù)期的。

制度；權(quán)利；制約；權(quán)力

黨的十七屆四中全會(huì)對(duì)新時(shí)期的反腐倡廉工作提出了新的更高的要求，強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，為加強(qiáng)新形勢(shì)下反腐倡廉建設(shè)指明了方向。新時(shí)期的腐敗犯罪手法也越來(lái)越隱蔽、越來(lái)越復(fù)雜，腐敗形式也不斷變換，出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。因此，要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，既要堅(jiān)持“以權(quán)力制約權(quán)力”，更要重視“用權(quán)利制約權(quán)力”，以形成全方位的“立體監(jiān)督”的民主政治環(huán)境，使權(quán)力無(wú)處不在監(jiān)督之中，無(wú)處不在壓力之下，使擁有權(quán)力者不得不對(duì)權(quán)利克制、審慎和謙恭，惟如此，反腐倡廉建設(shè)才是可以預(yù)期的。

任何權(quán)力的濫用都必然對(duì)公民的利益和權(quán)利造成損害?，F(xiàn)代社會(huì)應(yīng)是一個(gè)權(quán)力與權(quán)利良性互動(dòng)的社會(huì)，也就是以國(guó)家權(quán)力維護(hù)公民各項(xiàng)憲法權(quán)利與法定自由得以充分實(shí)現(xiàn)，使人民真正當(dāng)家作主，實(shí)質(zhì)上維護(hù)社會(huì)個(gè)體利益與公共利益的和諧，這種和諧的實(shí)現(xiàn)意味著創(chuàng)造出了構(gòu)建和諧社會(huì)良好憲政條件，這是法治社會(huì)的根本。但由于國(guó)家權(quán)力作為一種社會(huì)工具，具有強(qiáng)制性、利益性、擴(kuò)張性，因而具有腐蝕性。權(quán)力的腐蝕性往往使權(quán)利與權(quán)力失衡，產(chǎn)生權(quán)力腐敗，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧。因此，就必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡。在現(xiàn)代國(guó)家里，對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督方式主要有兩種，一是“以權(quán)力制約權(quán)力”，二是“用權(quán)利制約權(quán)力”。

但在現(xiàn)實(shí)中，人們只是把“以權(quán)力制約權(quán)力”作為政治制度中的一項(xiàng)重要原則，而對(duì)“用權(quán)利制約權(quán)力”的原則卻認(rèn)識(shí)不足。其實(shí)，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中，后者比前者更有意義。在西方，資產(chǎn)階級(jí)思想家早就指出了權(quán)力的腐蝕作用，任何權(quán)力對(duì)于任何使用者都具有腐蝕作用，腐敗來(lái)自于權(quán)力。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！倍乐褂袡?quán)力的人濫用權(quán)力，則必須實(shí)行權(quán)力分立，實(shí)行“以權(quán)力制約權(quán)力”。否則，權(quán)力集于一個(gè)人或一個(gè)機(jī)關(guān)之手，“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”[1]但在現(xiàn)代民主國(guó)家里，代議民主制取代了直接民主制，人民通常并不直接行使權(quán)力，而是通過(guò)民主選舉等方式，完成權(quán)力的讓渡過(guò)程，將權(quán)力授給政府來(lái)代為行使。政府被授權(quán)后，然后再進(jìn)行“橫向”分權(quán)，即實(shí)現(xiàn)“以權(quán)力制約權(quán)力”。但在實(shí)踐中，這種權(quán)力運(yùn)行模式并不能完全防止權(quán)力被濫用。因而資產(chǎn)階級(jí)思想家又提出了“用權(quán)利制約權(quán)力”的思想，特別注意政府與主權(quán)者之間的力量對(duì)比關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的限度。但在以后的理論和實(shí)踐中，人們往往更崇拜“以權(quán)力制約權(quán)力”的原則，卻在不同程度上忽視了“用權(quán)利制約權(quán)力”這一重要原則。

我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家。我國(guó)憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。但人民并不直接行使權(quán)力，而是通過(guò)自己選出的代表組成全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，行使管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，同時(shí)在基層實(shí)行群眾自治等形式的直接民主。毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)的人民民主制度具有無(wú)比的優(yōu)越性。但是，在社會(huì)主義的中國(guó)，人民的權(quán)力主要是由公職人員代行的。這種授權(quán)關(guān)系并不會(huì)由于社會(huì)主義制度的優(yōu)越性而自動(dòng)免除了被代行者對(duì)權(quán)力的濫用。在缺乏有效的制約機(jī)制下，這種權(quán)力完全有可能被濫用，成為部分公職人員假公濟(jì)私的工具。如在部門利益的驅(qū)動(dòng)下，將公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益?zhèn)€人化；為了追求所謂“政績(jī)”，在“舊城改造”的名義下發(fā)生的強(qiáng)制拆遷，偏面追求GDP引發(fā)日益惡化的社會(huì)矛盾；在“公共利益”幌子下違法征用土地產(chǎn)生大量失地的農(nóng)民，以及不公正的教育醫(yī)療、住房、社會(huì)保障體制等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，與之相伴隨的是政府官員嚴(yán)重的腐敗，影響了社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。在實(shí)踐中，我國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)一直在進(jìn)行，并且反腐敗力度不斷加大，但是腐敗的蔓延之勢(shì)并沒(méi)有得到根本遏制，人民群眾還是不滿意的。其主要原因就是監(jiān)督制度還不是很管用、有效，過(guò)分地強(qiáng)調(diào)“以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力”，著重采取自上而下的監(jiān)督，而民主權(quán)利中的人民監(jiān)督被虛無(wú)化。因而，并不能從根本上解決權(quán)力濫用的問(wèn)題。既然授權(quán)關(guān)系是必須的，那么為防止權(quán)力的濫用，就應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)力的代行者從制度上實(shí)行有力的約束和監(jiān)督。但我國(guó)現(xiàn)行政治體制中權(quán)力配置上還存在一些弊端，其主要表現(xiàn)在：首先，權(quán)力過(guò)于集中。過(guò)分集權(quán)的體制為其提供了排除障礙的力量，直至違法行為不可收拾，對(duì)國(guó)家和人民造成極大損害后，才受到制止和追究。其次，權(quán)力構(gòu)成中缺乏有力的制約和監(jiān)督。權(quán)力運(yùn)作的規(guī)律表明，權(quán)力越大、越關(guān)鍵，就越是應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范和約束。而現(xiàn)實(shí)權(quán)力體制中的情況卻是相反，權(quán)力地位越高，受到的制約和監(jiān)督越弱。第三、權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)控力不足。在現(xiàn)代國(guó)家的政治生活中，人們的參與手段主要有兩種，公職人員依靠公共權(quán)力，而公民主要運(yùn)用憲法所規(guī)定的權(quán)利。在我國(guó)，這樣的制度尚未健全和完善。權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約缺乏有效的實(shí)現(xiàn)手段，公民權(quán)利行為組織性差，制度保障不夠。在公職人員的選拔任用、考察和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、權(quán)力違法的遏制以及權(quán)力受腐敗行為侵害的救助等方面，尚未建立起嚴(yán)密的權(quán)利參與和保障制度。因此，必須建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。這就要求既要堅(jiān)持“以權(quán)力制約權(quán)力”，也要重視“用權(quán)利制約權(quán)力”，保證權(quán)力的正確行使，實(shí)現(xiàn)“立黨為公，執(zhí)政為民”這一本質(zhì)。

加強(qiáng)以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)的反腐倡廉建設(shè)，必須創(chuàng)新民主監(jiān)督和制約權(quán)力的機(jī)制，以克服權(quán)力過(guò)分集中、官僚主義、形式主義和腐敗等問(wèn)題。一方面，要堅(jiān)持“以權(quán)力制約權(quán)力”的原則，在政府內(nèi)部實(shí)行合理的分工，以加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。另一方面，要堅(jiān)持“用權(quán)利制約權(quán)力”的原則，保證權(quán)力對(duì)人民的服從。權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，是現(xiàn)代政治制度中不可或缺的原則，也是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)中必須堅(jiān)持的原則。但如果我們只強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部的權(quán)力劃分和監(jiān)督制約，而忽視權(quán)利的作用，并不能防止政府濫用權(quán)力。一個(gè)內(nèi)部分權(quán)再好但權(quán)力無(wú)限的“全能政府”，不可避免地會(huì)對(duì)人民的權(quán)利形成心理上或事實(shí)上的威脅，甚至最終危害國(guó)家的根本。從當(dāng)前腐敗的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，任何一個(gè)腐敗案件都不是孤立的，幾乎每個(gè)腐敗分子的身后都有比他權(quán)力更大的權(quán)力后盾作為“靠山”，因而形成了各個(gè)“窩案”、“串案”，甚至產(chǎn)生一條“腐敗鏈”，加大了查處的難度。如果我們僅僅依靠權(quán)力監(jiān)督，那么，在這種狀況下，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？應(yīng)該承認(rèn)，在任何監(jiān)督體系中，加強(qiáng)權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督都是必不可少，也是有效的，但無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上看，單純的權(quán)力監(jiān)督不可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果?，F(xiàn)實(shí)政治生活中，從中央、地方政府以及各個(gè)單位都制定了一系列的制度，但還沒(méi)有真正有效、管用。其主要原因在于，我們的監(jiān)督制度沒(méi)有形成一個(gè)封閉的“監(jiān)督鏈”，重視了“體制內(nèi)監(jiān)督”，而沒(méi)有充分發(fā)揮“體制外監(jiān)督”，即人民群眾監(jiān)督。如現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的所謂“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，下級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太難”等尷尬局面，這樣某些腐敗行為就逃避了監(jiān)督。我們常說(shuō)，“群眾的眼睛是雪亮的”，因而創(chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府是反腐敗的必然選擇。因此，必須加強(qiáng)國(guó)家主人的監(jiān)督，即人民的監(jiān)督，用權(quán)利制約權(quán)力。但人民監(jiān)督?jīng)]有制度、體制的保障，也是空談。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，進(jìn)一步建立完善各項(xiàng)民主監(jiān)督制度，通過(guò)制度化法律化來(lái)保障黨內(nèi)民主和人民民主。

黨的十七屆四中全會(huì)決定指出，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制。堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力[2]。建立和完善“用權(quán)利制約權(quán)力”的機(jī)制和制度，首先，要強(qiáng)化人民群眾自身的權(quán)利意識(shí)，提高民主監(jiān)督水平，增強(qiáng)民主監(jiān)督效力，在維護(hù)權(quán)利中實(shí)施監(jiān)督，在民主監(jiān)督中維護(hù)權(quán)利，形成以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力、以監(jiān)督提升權(quán)利的良性運(yùn)行機(jī)制。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化人民權(quán)利本位觀念，自覺(jué)地把本來(lái)屬于人民的權(quán)力交給人民，由“為民作主”向“由民作主”轉(zhuǎn)變，使人民真正當(dāng)家作主。最后，要?jiǎng)?chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府。當(dāng)前最重要的是科學(xué)地整合完善我國(guó)已有的并行之有效的民主監(jiān)督制度，繼續(xù)完善“權(quán)力監(jiān)督”制度機(jī)制，如黨的監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督等“體制內(nèi)監(jiān)督”。同時(shí)，加大民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等“體制外監(jiān)督”，并創(chuàng)新民主監(jiān)督方式，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效，充分保證人民行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，特別是要依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以充分體現(xiàn)人民權(quán)利的意志和要求。一是完善政務(wù)公開(kāi)制度。要進(jìn)一步深化政務(wù)公開(kāi)，確實(shí)保障公民的知情權(quán)，這是保障公民參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵。按照“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的要求，各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造性地開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)工作，凡是影響人民群眾切身利益的公共事務(wù)的決策、政策和措施，原則上都應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并接受監(jiān)督；二是完善群眾民主參與制度。要采取多種形式不斷擴(kuò)大公眾、社會(huì)組織和媒體對(duì)公共事務(wù)決策和執(zhí)行過(guò)程的參與，進(jìn)一步健全和完善選舉制度、聽(tīng)證制度、公示制度和公民對(duì)立法的參與制度等公民有序參與的制度體系，形成有效溝通和良性互動(dòng)，增強(qiáng)公共事務(wù)決策和執(zhí)行的公信力和透明度；三是完善利益訴求制度。要建立健全公民訴求表達(dá)渠道和形式，使社會(huì)成員都能夠依靠法律和制度表達(dá)自己的意愿、維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。要健全和完善公民批評(píng)制度、建議制度、申訴制度、控告制度、檢舉制度、信訪制度等公民利益訴求表達(dá)機(jī)制，使政府的決策充分體現(xiàn)人民權(quán)利的意志；四是建立群眾監(jiān)督保障制度。要以法律明確監(jiān)督人的權(quán)利、義務(wù)及應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，明確受理監(jiān)督意見(jiàn)、建議工作中的具體辦法及保密原則、辦理期限，明確對(duì)監(jiān)督人打擊報(bào)復(fù)應(yīng)追究的紀(jì)律和刑事責(zé)任等，保障人民群眾能夠真正進(jìn)行監(jiān)督，加大人民群眾、社會(huì)組織、大眾媒體等社會(huì)監(jiān)督力度，使政府及其工作人員在人民監(jiān)督下更好地行使權(quán)力、履行職責(zé)，真正全心全意地為人民服務(wù)。歸根到底，就是要?jiǎng)?chuàng)造形成“內(nèi)外監(jiān)督”相適應(yīng)、“上下監(jiān)督”相銜接、全方位“立體監(jiān)督”的民主政治環(huán)境，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督實(shí)效，以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約與監(jiān)督。

[1]（法）孟德斯鳩著，張雁深譯：《論法的精神》，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第154—156頁(yè)。

[2]黨的十七屆四中全會(huì)《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)，黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社2009年版，第26頁(yè)。

王圣道，男（1961——）山東省委黨校省直分校，法學(xué)教研部副主任，副教授，主要研究方向法學(xué)、憲法學(xué)。