農(nóng)村留守老人的政府支持研究

李春艷 賀聰志

農(nóng)村留守老人的政府支持研究

李春艷 賀聰志

農(nóng)村留守老人是伴隨我國城市化和工業(yè)化的發(fā)展而出現(xiàn)的一類弱勢群體。子女的外出務(wù)工弱化了家庭對他們的養(yǎng)老功能,同時(shí),社區(qū)資源的匱乏并未緩解留守老人所處的困境。為了更全面地了解政府作為社會正式支持主體對留守老人的支持狀況,本研究對我國5個(gè)勞動力輸出大省的400名農(nóng)村留守老人以及其他相關(guān)群體進(jìn)行了問卷調(diào)查與訪談。研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)村留守老人可以獲得的政府支持非常有限,政府的角色仍然處于缺位狀態(tài),迄今為止并沒有調(diào)整社會政策來填補(bǔ)家庭功能的缺失,留守老人的福利保障處于被邊緣化的地位。

留守老人;社會正式支持;政府

社會支持主要是伴隨弱勢群體出現(xiàn)的社會行為,是在特殊的關(guān)系中支持主體向受體提供相應(yīng)的資源以滿足他們的各種需求。有的學(xué)者按照提供服務(wù)的主體不同將社會支持劃分為政府支持、社區(qū)支持、組織支持和家庭支持,也有的學(xué)者將社會支持劃分為非正式支持和正式支持。社會非正式支持是指在血緣、地緣基礎(chǔ)上形成的,包括家庭成員、親友、近鄰和志愿者提供的支持;社會正式支持是指由政府、社區(qū)、中介組織等具有組織化和專業(yè)化特點(diǎn)的機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員提供的專業(yè)服務(wù)[1]。

社會支持對個(gè)體的成長與生活具有積極的影響,不僅能滿足個(gè)體最基本的需求,而且對其心理健康同樣具有重要的作用[2-4]。老年人作為社會的弱勢群體,隨著身體功能與生活自理能力的下降,他們對社會支持系統(tǒng)的依賴程度、對他人支持的需求程度也會不斷增加。與此同時(shí),我國城市化過程中出現(xiàn)農(nóng)村勞動力的大量外出,子女角色的缺位動搖了農(nóng)村的家庭養(yǎng)老功能,留守老人面臨著更多的照料缺失、精神慰藉匱乏、勞動負(fù)擔(dān)沉重等困難[5-8]。因此,農(nóng)村留守老人對社會正式支持的潛在需求程度相對更高。那么,當(dāng)前我國農(nóng)村留守老人獲得的社會支持究竟處于怎樣的狀況?存在哪些問題與困難?政府作為社會正式支持的主體,在當(dāng)前農(nóng)村留守老人的社會支持方面發(fā)揮了什么樣的作用呢?

從2006年至2008年,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院組成了“中國農(nóng)村留守人口研究”課題組,歷時(shí)近兩年時(shí)間,選取了包括安徽、河南、湖南、江西、四川在內(nèi)的5個(gè)農(nóng)村勞動力輸出大省的10個(gè)村以及主要輸入城市之一——北京作為調(diào)查地點(diǎn),對400名留守老人、156名非留守老人和105名北京外來務(wù)工人員開展了問卷調(diào)查,同時(shí)還以半結(jié)構(gòu)訪談、小組訪談等方法調(diào)查了留守老人的未外出子女以及縣、村干部等其他相關(guān)群體。本文以課題組此次調(diào)查資料為基礎(chǔ),試圖在考察社會非正式支持現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)分析“國家政府”這一支持主體目前在農(nóng)村留守老人的社會支持方面發(fā)揮的作用及存在的相關(guān)問題。

一、留守老人的社會非正式支持狀況

家庭支持和社區(qū)支持是農(nóng)村留守老人非正式社會支持的兩大主體。其中,家庭支持主要指家庭的其他成員,即親屬為老人提供的幫助[9],是家庭的重要功能之一,也是老年人(尤其是在傳統(tǒng)社會里)社會支持的主要來源。社區(qū)支持,主要指包括來自鄰里、朋友等社區(qū)成員的幫助以及社區(qū)內(nèi)各種正式(如村委會)和非正式組織(如老年協(xié)會、宗教組織等)提供的幫助,它是老年人社會支持的另一個(gè)重要來源。本研究發(fā)現(xiàn),工業(yè)化與城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的大量農(nóng)村青壯年勞動力向城市流動,造成了家庭作為留守老人最主要的非正式支持主體無論在其經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料還是勞動幫扶、情感慰藉等方面的功能都有不同程度的弱化;與此同時(shí),在集體經(jīng)濟(jì)薄弱的條件下,社區(qū)提供的支持程度也非常有限,村委會在解決留守老人問題上的角色出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象。

(一)經(jīng)濟(jì)支持

目前我國農(nóng)村留守老人在經(jīng)濟(jì)上主要依靠家庭供養(yǎng)(包括自己的勞動收入以及子女、配偶和其他家庭成員的支持),其中自己和子女是其收入的主要來源。但整體來看,留守老人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)水平仍然較低。本研究發(fā)現(xiàn),目前仍然在通過自己勞動獲得收入的留守老人比例高達(dá)80.9%;同時(shí)半數(shù)左右(46.9%)留守老人每年從子女處獲得的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)總量在1 000元以下,并且還有一部分留守老人(6.3%)并沒有獲得子女的任何經(jīng)濟(jì)支持。

當(dāng)留守老人陷入經(jīng)濟(jì)困境時(shí),少數(shù)以鄰居和同輩群體為主的社區(qū)成員能夠通過資金借助的方式提供幫助,同時(shí)一些社區(qū)內(nèi)的小商店或私人診所也能為留守老人提供類似借款的“記賬式”經(jīng)濟(jì)支持。而村委會作為正式的農(nóng)村組織、管理與服務(wù)機(jī)構(gòu),對留守老人提供的經(jīng)濟(jì)支持基本上是以政府名義、利用公共資源向特困留守老人(占樣本總量的7.5%)提供各種經(jīng)濟(jì)救濟(jì)。在村集體經(jīng)濟(jì)匱乏的情況下,通過集體資源為困難留守老人提供經(jīng)濟(jì)幫助的案例極少。

(二)生活照料

子女外出務(wù)工直接影響到留守老人的生活照料質(zhì)量。本研究發(fā)現(xiàn),目前留守老人主要依靠自己及配偶提供生活照料支持(在婚留守老人中獲得配偶支持的比例為88.7%),未外出子女、其他親屬等親緣關(guān)系網(wǎng)群體只能提供輔助型照料服務(wù)(累積獲得支持的比例為32.8%)。留守老人不能及時(shí)就醫(yī)、生病期間無人看護(hù)或得不到良好看護(hù)的現(xiàn)象較為普遍。其中空巢、喪偶和高齡的留守老人極易陷入生活缺乏照料的困境。不少留守老人容易因此產(chǎn)生消極心理。

從社區(qū)范圍上看,村委會在留守老人的照料供給結(jié)構(gòu)中是一個(gè)缺位性角色。當(dāng)一些生活自理能力缺損的留守老人無法得到子女的照料時(shí),除了偶爾能夠獲得鄰里的幫助外,幾乎不能獲得村委會的有效援助。同時(shí)由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱,村委會很難在社區(qū)建立起專門的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)(如養(yǎng)老院、敬老院)來為留守老年人提供照料和護(hù)理服務(wù)。

(三)勞動幫扶

目前留守老人普遍承受著較重的勞動負(fù)擔(dān)。在本研究樣本中,有80.6%的留守老人仍在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(其中55.2%的耕地面積不低于2畝),同時(shí)還有56.5%的留守老人需要監(jiān)護(hù)孫輩。然而受到可獲得性(例如是否喪偶、是否空巢、是否監(jiān)護(hù)孫輩等)、提供勞動支持的能力、意愿等因素的影響,目前絕大多數(shù)留守老人的勞動負(fù)擔(dān)只能依靠配偶雙方共同承擔(dān),能獲得未外出子女等其他家人支持的比例非常小(其中未外出子女提供家務(wù)勞動幫扶和農(nóng)業(yè)勞動幫扶的比例分別為39.0%和17.1%,其他家庭的支持程度則更低)。目前相當(dāng)一部分留守老人(以低齡為主)因無法獲得家庭成員的勞動支持而只能獨(dú)自承擔(dān)起家庭內(nèi)外的繁重勞動負(fù)擔(dān),其中還有部分留守老人表示勞動負(fù)擔(dān)已經(jīng)難以承受。

本研究對10個(gè)研究社區(qū)的調(diào)查結(jié)果表明,目前社區(qū)的村委會除在保證留守老人的農(nóng)田灌溉方面有所舉措外,并沒有為留守老人提供其他形式的勞動支持。絕大多數(shù)留守老人只能依靠自身力量加以應(yīng)付,或者通過與他人換工、雇工等方式減輕勞動負(fù)擔(dān)。

(四)情感慰藉

目前留守老人的情感與精神需求缺乏家庭成員以及社區(qū)的關(guān)注與支持。子女外出期間,配偶不僅是留守老人最主要的陪伴者,同時(shí)也是其情感傾訴的主要對象。外出子女對留守老人的情感支持主要表現(xiàn)在回家探望和電話慰問,然而這些支持程度較為有限。本研究數(shù)據(jù)顯示,64.7%的留守老人子女半年至一年時(shí)間回家一次,還有21.3%的往往幾年才會回家一次;89.0%的留守老人能夠通過電話與外出子女保持聯(lián)系,其中超過一半(54.7%)的老人平均每次與外出子女通電話的時(shí)間在3分鐘以內(nèi),且很少涉及雙方的內(nèi)心煩惱和心事。受到空間距離、勞務(wù)負(fù)擔(dān)以及個(gè)人意愿等因素的影響,未外出子女和其他家人給予留守老人的情感慰藉非常有限,留守老人的心事與情感變化受到忽視。

與此同時(shí),農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)非常落后,公共文化活動匱乏,留守老人的閑暇生活主要以看電視、聊天、散步等活動為主,精神生活十分單調(diào)。留守老人的交往范圍十分狹窄,以親緣和地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的親屬交往和鄰居、同輩群體交往是其社會交往的主要特征。同輩群體是留守老人最主要的交往對象,與同輩群體的交往有助于留守老人獲得一定的精神安慰和生活扶助。由于留守老人在家庭和社區(qū)中都被邊緣化,很難從家庭成員、村干部及其他社區(qū)成員處獲得情感支持。

事實(shí)上除了家庭和社區(qū)支持外,其他社會團(tuán)體、機(jī)構(gòu)和個(gè)人作為社會非正式支持提供主體,也能為個(gè)體提供一定的社會幫助。然而調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于農(nóng)村留守老人問題還沒有引起社會的廣泛關(guān)注與重視、城鄉(xiāng)社會化服務(wù)體系發(fā)展不平衡等原因,與城市老人相比,農(nóng)村留守老人獲得的其他社會支持(如商業(yè)保險(xiǎn)、慈善捐助、民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)等)極為有限,并不能彌補(bǔ)家庭和社區(qū)支持的不足。

二、政府提供的社會支持

國家通過社會政策、福利制度的制定和實(shí)施來保障留守老人最基本的生存條件,防范其生活中的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性,是政府作為社會管理者的責(zé)任。尤其面對當(dāng)前家庭、社區(qū)和其他社會團(tuán)體、機(jī)構(gòu)和個(gè)人等非正式社會支持系統(tǒng)對留守老人社會支持的缺陷性,發(fā)揮國家的制度性支持成為解決留守老人問題的關(guān)鍵點(diǎn)。

目前,我國政府有一系列為滿足“老年人”個(gè)體及其群體的社會安全需要而推行的相關(guān)老年社會福利政策及措施,主要包括老年人的經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療保健、家庭、就業(yè)、再教育、休閑娛樂、交通等方面的宏觀政策和制度,以及與之相配套的資金、人力與物力的投入。對于“農(nóng)村老年人”,則主要集中為一系列經(jīng)濟(jì)保障政策的實(shí)施、農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)、農(nóng)村文化活動的開展以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。由于“農(nóng)村留守老人”是伴隨城市化過程而新出現(xiàn)的社會問題,當(dāng)前除少數(shù)學(xué)者和媒體對此有所關(guān)注和討論外,各級政府尚未將農(nóng)村留守老人納入其政策范圍內(nèi),也少有專門針對留守老人群體的社會支持行動。因此,留守老人能否獲得政府提供的社會資源,衡量標(biāo)準(zhǔn)在于是否符合國家對農(nóng)村“老年人”的支持政策,而非是否“留守”。

(一)經(jīng)濟(jì)保障

政府對老年人的經(jīng)濟(jì)支持主要表現(xiàn)為社會養(yǎng)老保障制度的實(shí)施。社會養(yǎng)老保障制度是區(qū)別于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的正式的養(yǎng)老保障制度,包括公共養(yǎng)老金、老年社會救濟(jì)、老年醫(yī)療保障與服務(wù)、老年社會福利制度[9]。由于受到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平的限制,我國政府為農(nóng)村老年人提供的經(jīng)濟(jì)支持力度還十分有限。其社會保障體系的內(nèi)容包括社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置四個(gè)部分。其中,針對農(nóng)村老年人的社會保障則主要是指以最低生活保障、五保供養(yǎng)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等為主的社會救濟(jì)和社會福利。

1.農(nóng)村最低生活保障制度

農(nóng)村最低生活保障,實(shí)質(zhì)就是指農(nóng)村特困戶保護(hù),針對收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)給予差額補(bǔ)貼。在具體實(shí)施過程中,也有的農(nóng)村社區(qū)由于無法測量農(nóng)民的確切收入,因而以定額補(bǔ)助取代差額補(bǔ)貼,保障標(biāo)準(zhǔn)由縣以上各級地方政府自行制定和公布執(zhí)行[10]。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,不同地區(qū)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也存在著差異。例如2007年中西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在600～800元/年之間,東部地區(qū)一般為1 000～2 000元/年[11]。本研究調(diào)查結(jié)果顯示,目前只有1.3%的留守老人獲得了最低生活保障金。從實(shí)地訪談與觀察中發(fā)現(xiàn),由于資助數(shù)量以及農(nóng)村人際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等因素的影響,目前部分生活困難的留守老人未能納入該保障體系中。

2.五保供養(yǎng)制度

五保供養(yǎng)是指在吃、穿、住、醫(yī)、葬五個(gè)方面給予“五保戶”生活照料和物質(zhì)幫助?！拔灞簟北仨毷菬o勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人,或其法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未滿16歲的村民[12]。農(nóng)村接受五保供養(yǎng)的老人一般每年能獲得的補(bǔ)助金額在825～1 800元之間(扣除醫(yī)療費(fèi)用等開支外)。農(nóng)村留守老人尚有子女,不屬于無贍養(yǎng)義務(wù)人的老年人,因此不能享受五保供養(yǎng)。

3.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保障的一個(gè)組成部分,是我國農(nóng)村的非城鎮(zhèn)戶口人員(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工)支付一定的勞動所得,在喪失勞動能力時(shí)從國家和社會取得幫助,享受養(yǎng)老金,以保證衣、食等基本生活需要的一種社會保險(xiǎn)制度。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采用的是個(gè)人賬戶儲蓄積累的保險(xiǎn)模式,具體籌資模式為個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔,加以國家政策扶持。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)在1986年進(jìn)行試點(diǎn)工作,1992年在全國范圍內(nèi)廣泛推廣,但在1998年以后進(jìn)入衰退階段。到目前為止,由于保費(fèi)的籌集、資金的來源、資金的延續(xù)性以及運(yùn)行程序等問題的存在,許多農(nóng)村地區(qū)并沒成功設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)。

本研究樣本中僅有0.8%的留守老人獲得農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持。留守老人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例之所以極低,主要原因在于這些地區(qū)并沒有正式設(shè)立這一制度,同時(shí)留守老人自身也缺乏投保的意識。目前參與保險(xiǎn)的這部分留守老人主要為村干部或家庭資源(包括經(jīng)濟(jì)資源以及人際網(wǎng)絡(luò)資源)較豐富的留守老人通過他人介紹的途徑獲得相關(guān)信息與支持。

4.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

目前留守老人的健康狀況整體較差,患慢性病的比例較高,很多老人處于亞健康狀態(tài)。留守老人樣本中,表示自己身體“不好”或“很不好”的占49.1%。對于城市老年人來說,其醫(yī)療費(fèi)用支出多數(shù)能被納入醫(yī)療保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療等社會保障體系,同時(shí)城市老年人普遍享有的退休金也是其看病就醫(yī)的重要保障。但對于勞動能力下降、收入水平普遍很低的農(nóng)村老年人來說,醫(yī)療費(fèi)用往往只能完全由家庭承擔(dān)。除日常生活開支外,29.3%的留守老人家庭中醫(yī)療費(fèi)用是最主要的支出,排在第一位。

近年來,為解決農(nóng)民“看病難、看病貴”的問題,政府開始在農(nóng)村地區(qū)廣泛推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持,農(nóng)民自愿參加,個(gè)人、集體和政府多方籌資,以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度自2003年在全國部分地區(qū)實(shí)施以來,農(nóng)民參與的數(shù)量在不斷增加。

在接受調(diào)查的400名留守老人中,參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的老人比例達(dá)89.3%,但其中僅有5.0%的留守老人從中報(bào)銷過醫(yī)療費(fèi)用。由于現(xiàn)階段我國財(cái)政投入水平的限制、相關(guān)法律法規(guī)的不完善以及基層實(shí)施環(huán)節(jié)中人為因素的影響,使得新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度還未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)施后醫(yī)療費(fèi)用的漲價(jià)是留守老人反映最多的問題:“雖然可以報(bào)銷,但是藥價(jià)也提高了,看病花的錢比以前還要多”,“以前只需要5 000元錢就能看好的病,現(xiàn)在提高價(jià)格就要8 000元”。同時(shí),由于合作醫(yī)療按比例報(bào)銷和封頂制度的制約,使得新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度對患大病的老年人的實(shí)質(zhì)幫助非常有限,這項(xiàng)制度對解決農(nóng)村就醫(yī)問題的作用有待進(jìn)一步考察。

5.其他社會救助

除上述經(jīng)濟(jì)支持方式外,各地還有其他一些針對特殊老人群體的經(jīng)濟(jì)救助方式,如:計(jì)劃生育獎勵扶助保障、優(yōu)待撫恤保障、高齡津貼制度、福利養(yǎng)老金制度、農(nóng)村低保對象的醫(yī)療救助制度、老年人醫(yī)療救助專項(xiàng)行動、被征地農(nóng)民的養(yǎng)老金制度,等等。農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎勵扶助制度從2006年起在全國范圍內(nèi)全面推行,針對于農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育夫婦,每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金,直到亡故為止,資金由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)。優(yōu)待撫恤保障,這是一種比較特殊的保障,主要由民政部門負(fù)責(zé)主管,其保障對象為老紅軍、復(fù)員軍人、烈軍屬、傷殘軍人等。高齡津貼制度,按照《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》規(guī)定,有條件的地方可對百歲或高齡老年人發(fā)放生活補(bǔ)貼。福利養(yǎng)老金制度,目前這項(xiàng)制度只限于北京和上海的農(nóng)村老年人。醫(yī)療救助、被征地養(yǎng)老金等也只在部分地區(qū)開展。本研究調(diào)查顯示,400名留守老人中只有2.0%的留守老人獲得了以上救助。

毋庸置疑,上述經(jīng)濟(jì)保障政策的實(shí)施對于緩解農(nóng)村特困老人的經(jīng)濟(jì)困難、保障其基本生活的作用不可忽視。然而,我國農(nóng)村的社會保障體系與城市相比還很不完善,除新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度外,各項(xiàng)保障政策對農(nóng)村老年人的覆蓋面很小,并且保障水平非常低。目前政府還沒有專門針對農(nóng)村留守老人的經(jīng)濟(jì)保障政策,留守老人只有在符合國家對農(nóng)村老年人扶助標(biāo)準(zhǔn)的前提下,才有可能獲得政府提供的經(jīng)濟(jì)支持。總體來看,由于受到各種條件的限制,留守老人在經(jīng)濟(jì)方面獲得政府扶助的比例非常低。而與之相對應(yīng)的現(xiàn)狀是,由于經(jīng)濟(jì)收入得不到保障,目前80.9%的農(nóng)村留守老人仍靠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、副業(yè)等自我勞動來維持生活。

(二)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)

我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要包括社會福利院、敬老院和養(yǎng)老院。社會福利院是民政部門在城鎮(zhèn)設(shè)立的社會福利事業(yè)單位,主要服務(wù)的群體是城鎮(zhèn)喪失勞動能力、無依無靠、無生活來源的孤老、孤兒、棄嬰和殘疾兒童,這些群體在社會福利院的生活費(fèi)用完全由政府承擔(dān)。敬老院主要是面向農(nóng)村“五保戶”而建立的老年人集中供養(yǎng)場所,資金來源以集體供養(yǎng)為主,國家和社會的援助為輔。養(yǎng)老院(有的地方稱之為“老年公寓”)收住的主要是居家養(yǎng)老有困難的老年人,作為一個(gè)集中供養(yǎng)的場所負(fù)責(zé)為這些老人提供生活上的照料。養(yǎng)老院大多是民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),屬于自負(fù)盈虧的商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

目前,面向農(nóng)村老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是政府財(cái)政供給的、救濟(jì)型的敬老院。同時(shí),養(yǎng)老院作為以營利為主的商業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),雖然目前大多數(shù)設(shè)在了縣級及以上城市,但它既面向城鎮(zhèn)居民,也可以對廣大鄉(xiāng)村農(nóng)民提供相應(yīng)的服務(wù)。然而實(shí)地調(diào)查結(jié)果顯示,目前極少有留守老人入住養(yǎng)老院、敬老院以及其他可以提供照料服務(wù)的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這主要受到三方面因素影響:一是制度限制。農(nóng)村敬老院通常規(guī)定入住者只能是“五?！崩先?留守老人不具有入住資格。目前只有少數(shù)地區(qū)的農(nóng)村敬老院允許有子女的老人自費(fèi)入住;二是經(jīng)濟(jì)限制。我國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入水平相對較低,普通的農(nóng)村家庭很難承擔(dān)老人入住養(yǎng)老院的費(fèi)用;三是傳統(tǒng)觀念限制。按照農(nóng)村傳統(tǒng)觀念,入住養(yǎng)老院(包括敬老院)的老人一般是孤寡老人或因“子女不孝”而不愿意承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任,因此很多留守老人即便在子女外出后存在嚴(yán)重的照料缺失問題,但為了顧全子女的面子而不愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。除此之外,農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量、老年人在晚年對親情的需求等也是影響留守老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要因素。

而調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于子女外出,代際之間的空間分離使留守老人難以獲得子女經(jīng)常性的日常生活關(guān)懷,很容易導(dǎo)致老人在病殘等生活自理能力缺損時(shí)生活照料的缺失,因此目前農(nóng)村留守老人對養(yǎng)老院等社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求出現(xiàn)上升趨勢。在接受調(diào)查的400名留守老人中,45.8%的老人表示希望政府能在社區(qū)中提供養(yǎng)老院,少數(shù)留守老人則明確表示自己愿意入住養(yǎng)老院,因?yàn)椤皟鹤映鳇c(diǎn)錢,我動不了就住養(yǎng)老院,這樣兒子可以在外面安心掙錢,我也有人照顧”。

(三)文化與法律支持

公共的文化活動和公共空間可以為留守老人提供與社區(qū)其他成員交流與活動的平臺,獲得與經(jīng)濟(jì)收益不同的滿足感和幸福感,減少子女不在身邊所產(chǎn)生的孤獨(dú)情緒。然而近年來,我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)取得了前所未有的發(fā)展,農(nóng)民生活日趨富足,農(nóng)村傳統(tǒng)的文化活動卻在逐漸沒落。研究社區(qū)普遍缺少可供村民包括老年人消遣的公共設(shè)施和文化活動,留守老人在閑暇時(shí)大多只能以聊天、散步、看電視等活動來打發(fā)時(shí)間。調(diào)查發(fā)現(xiàn),目前農(nóng)村留守老人對公共文化活動的需求十分迫切,77.3%的老人表示希望社區(qū)中建立老年活動室、圖書室等公共設(shè)施,65.7%表示希望能定期組織如打牌下棋、知識培訓(xùn)、唱歌跳舞等文化活動,其中對扭秧歌、看戲、歌唱等文娛活動的需求程度最高。通常只有那些因高齡、殘病等活動能力受限的留守老人沒有對社區(qū)公共文化活動表示出強(qiáng)烈意愿。

此外,農(nóng)村社區(qū)“賭博風(fēng)”、“人情風(fēng)”和迷信等不良風(fēng)氣蔓延。打麻將、買碼等賭博現(xiàn)象的盛行,對農(nóng)村發(fā)展、社會治安、家庭和睦等造成嚴(yán)重威脅,導(dǎo)致很多留守老人產(chǎn)生消極情緒。而目前農(nóng)村的人情支出水漲船高、禮尚往來名目繁多,人情攀比使得留守老人原本就拮據(jù)的家庭經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)。有11.1%的留守老人表示家庭中最主要的支出為人情來往。與此同時(shí),農(nóng)村地區(qū)尊老、敬老、孝順父母等傳統(tǒng)的倫理道德受到了削弱,老年人在社區(qū)中被邊緣化,子女不孝、不養(yǎng)、“重幼輕老”的現(xiàn)象逐漸增多,留守老人權(quán)益也常常受到侵害。政府對鄉(xiāng)村文化的重建,對傳統(tǒng)美德的宣傳和引導(dǎo),以及把對農(nóng)村老年人權(quán)益保護(hù)法制化,是保障留守老人社會參與和生活質(zhì)量的必要途徑。

然而,我國農(nóng)村的文化建設(shè)長期以來一直沒有受到政府的重視,歷屆政府首抓的都是經(jīng)濟(jì)建設(shè)?！拔幕ぷ髡f起來重要,干起來次要,忙起來不要”,這是政府官員對待農(nóng)村文化態(tài)度的寫照。雖然電視、電話等娛樂和通信設(shè)施在農(nóng)村地區(qū)已基本普及,但絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的公共文化設(shè)施建設(shè)非常落后,多數(shù)社區(qū)仍然缺少公共活動場所、圖書室等文化娛樂設(shè)施,也很少開展文化娛樂、技術(shù)培訓(xùn)、老年教育、法制宣傳等活動。近年來,中央提出了新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù),把實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)風(fēng)文明”作為農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn),不少地方政府逐漸在鄉(xiāng)村文化建設(shè)方面有所舉措,如打擊賭博,“送戲下鄉(xiāng)”、“送文化下鄉(xiāng)”等,有些地方的農(nóng)村甚至還重新放起了鄉(xiāng)村電影。但這些往往帶有一定功利色彩的、“蜻蜓點(diǎn)水”似的活動并不能真正凈化農(nóng)村風(fēng)氣和豐富農(nóng)村的文化生活。調(diào)查發(fā)現(xiàn),在政府的推動下,部分社區(qū)曾經(jīng)組織成立過老人協(xié)會,但因缺少經(jīng)費(fèi)支持和有效組織,這些協(xié)會要么只能通過自籌經(jīng)費(fèi)勉強(qiáng)維持,要么成了掛著牌子應(yīng)付檢查的形象工程。

在權(quán)益保障方面,老年人除享有公民普遍享有的權(quán)益,如生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、保障權(quán)、居住權(quán)、參與權(quán)等,作為社會中的特殊群體,還享有按照國家法律法規(guī)規(guī)定的老年人應(yīng)該享有的特殊權(quán)益,如被贍養(yǎng)權(quán)、共享社會發(fā)展權(quán)、閑暇生活權(quán)等[11]。我國許多法律法規(guī)中都有保障老年人權(quán)益的相關(guān)條款,如《憲法》、《婚姻法》、《繼承法》、《刑法》、《民法通則》,重點(diǎn)則是1996年頒布的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》。但當(dāng)前我國老年人權(quán)益保障方面存在很多局限性,比如:關(guān)于老年人權(quán)益保障的法律法規(guī)很多仍然停留在政策性文件規(guī)定的層面,與國際社會相比較已經(jīng)嚴(yán)重滯后;許多法律條款籠統(tǒng)而缺乏可操作性;老年人精神贍養(yǎng)仍是法律的空白;在涉及家庭內(nèi)部糾紛時(shí),老年人往往不會選擇訴諸法律;等等。

三、結(jié)論與建議

綜合來看,我國農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障長期以來一直是以家庭養(yǎng)老、土地保障為基礎(chǔ),政府的福利供給仍然停留于救助性的社會保障層次。正式的制度性資源一般只能覆蓋到農(nóng)村特殊的弱勢群體。與城市相比,農(nóng)村的社會保障體系十分落后。目前,依靠家庭的農(nóng)村養(yǎng)老保障方式正越來越受到經(jīng)濟(jì)全球化、老齡化和城市化帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)村土地經(jīng)營收益、養(yǎng)老保障能力在不斷下降,城市化過程中農(nóng)村青壯年勞動力的外出也動搖和削弱了家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)。農(nóng)村留守老人作為我國社會轉(zhuǎn)型期的一個(gè)特殊群體,在家庭功能削弱和社區(qū)資源匱乏的情況下,不僅和普通老年人一樣面臨著因衰老、疾病等引起的日益增加的養(yǎng)老需求,而且很多留守老人承受著沉重的經(jīng)濟(jì)、勞動和心理的負(fù)擔(dān),在物質(zhì)方面、尤其是生活照料和精神方面的需求也很難得到滿足。

保障包括農(nóng)村留守老人在內(nèi)的社會弱勢群體由于年老、疾病或喪失勞動能力后的基本生存權(quán)利,是政府不可規(guī)避的責(zé)任。我國《憲法》第45條也規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！比欢?由于留守老人是我國社會轉(zhuǎn)型期新出現(xiàn)的社會問題,當(dāng)前除少數(shù)學(xué)者和媒體對此有所關(guān)注和討論外,政府部門還沒有出臺專門針對留守老人群體的公共政策,也很少出現(xiàn)關(guān)愛留守老人群體的社會支持行動。留守老人能否獲得政府提供的社會資源,衡量標(biāo)準(zhǔn)在于其是否符合國家對農(nóng)村“老年人”的支持政策,而并未將“留守”納入政策考慮范圍內(nèi)。在農(nóng)村社會保障體系很不完善的背景下和諸多因素的限制下,政府目前主要把有限的公共資源用于保障特困戶、五保戶等農(nóng)村特殊群體的基本生活需要,無論是經(jīng)濟(jì)保障措施還是社會化服務(wù)措施,對留守老人的覆蓋面都很小。同時(shí)由于農(nóng)村文化建設(shè)滯后,留守老人的精神需求很難通過豐富多彩的公共文化活動來獲得滿足?？傮w來說,農(nóng)村勞動力的大量外流已經(jīng)弱化了家庭的養(yǎng)老功能,但政府的角色卻仍然處于缺位狀態(tài),迄今為止并沒有調(diào)整社會政策來填補(bǔ)家庭功能的缺失,留守老人的福利保障處于被邊緣化的地位。

本研究認(rèn)為,目前農(nóng)村留守老人存在的四方面問題尤其值得關(guān)注:一是留守老人的勞動負(fù)擔(dān)過重;二是留守老人尤其是空巢和喪偶留守老人的生活照料缺乏保障;三是留守老人的精神文化生活缺乏關(guān)注;四是基本物質(zhì)生活的滿足仍是留守老人最急迫的養(yǎng)老需求。鑒于此,本研究針對政府部門提出以下建議:(1)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),改善小城鎮(zhèn)的投資環(huán)境,增加農(nóng)村剩余勞動力在家庭附近就業(yè)的機(jī)會,從而縮短其回家的周期,盡可能減少對留守老人造成的負(fù)面影響。(2)應(yīng)加快完善和健全包括最低生活保障制度、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等在內(nèi)的農(nóng)村社會保障體系,保障貧困留守老人的基本生活,提高農(nóng)村的社會化養(yǎng)老水平。(3)建立門檻較低、收費(fèi)合理、設(shè)施完善的農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),如農(nóng)村養(yǎng)老院、福利院等,提供適當(dāng)補(bǔ)貼,鼓勵存在生活照料問題、精神孤單問題等有需求的留守老人入住。同時(shí)通過財(cái)政扶持和政策支持,完善農(nóng)村道路、飲水、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),減少留守老人的日常生活困難。(4)關(guān)注城市務(wù)工人員權(quán)益保護(hù),通過政策手段保障城市務(wù)工人員有穩(wěn)定的收入、良好的工作環(huán)境,特別是防止出現(xiàn)工資拖欠、克扣現(xiàn)象,使留守老人能從外出子女處獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)支持。(5)重視農(nóng)村文化建設(shè),扶持老人協(xié)會,推動農(nóng)村社區(qū)開展豐富多彩的、健康的文化活動,豐富留守老人的精神生活。同時(shí),開展農(nóng)村普法活動和“孝德”教育宣傳活動,提高留守老人的權(quán)益保護(hù)意識和子女尊老、敬老和孝順父母的意識。

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Research on the Form a l Soc ia l Suppor t for L eft-beh ind E lder ly in Rura lCh ina

L iChunyan He Congzhi

Left-behind elderly is a disadvantaged group during the urbanization and industrialization p rocess in China.Fam ily suppo rt has beenweakened by the absence of young labors.This research has conc luded that the suppo rtwhich leftbehind elderly have

from governm ent isvery lim ited.The ro leof the governm ent isabsent in the social support system for left-behind elderly in ruralChina.

Left-behind elderly;Form al social support;Governm ent

2010-01-08

本研究得到了教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”(NCET-06-0118)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)“985工程”中國農(nóng)村政策研究哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新基地的支持。

李春艷,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生;

賀聰志,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院講師,郵編:100193。

(責(zé)任編輯:連麗霞)