潘 敏 夏文佳

（同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院,上海 200092）

加拿大原住民主要有三個(gè)部分組成,即印第安人（the First Nation）、因紐特人（Inuit）、梅蒂斯人”（Métis）。本文主要研究加拿大北極原住民,因紐特人是本文的主角。因紐特人是北極原住民的一支,總?cè)丝诖蠹s有16萬人,主要生活在格陵蘭島、俄羅斯北極地區(qū)、加拿大北極地區(qū)。2006年加拿大因紐特人大約有 5萬人,主要分布在努納武特（Nunavunt）、西北準(zhǔn)省 （NW T）、育空（Yukon）、努納維克（Nunavik）、Nunatsiavut等地區(qū)。20世紀(jì)70年代以來,加拿大因紐特人開始了爭取本民族自治運(yùn)動(dòng)的歷程,經(jīng)過近30年的不懈努力,1999年4月1日努納武特行政區(qū)宣告成立,這標(biāo)志北極原住民自治運(yùn)動(dòng)取得了重大的成果?！霸∶褡灾巍边@一概念是指原住民“以自己的方式來掌握自己的事務(wù)”,具體而言,就是原住民有權(quán)利治理自己,有權(quán)利決定自己的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化事務(wù),以達(dá)到自主的境界。①Cassidy將原住民自治的事項(xiàng)分為原住民社區(qū)與其自治政府、治理的成分以及政策環(huán)境三大層面（Cassidy,Frank.1990.“Aboriginal Governments in Canada:An Emerging Field Study.”Canadian Journal of Political Science,Vol.23,No.1,pp.73-99.本文以加拿大因紐特人為例,從加拿大北極原住民概況,原住民自治運(yùn)動(dòng)的歷程,自治模式以及自治實(shí)踐四個(gè)方面來探討北極原住民的自治運(yùn)動(dòng)。

一、加拿大北極原住民概況

加拿大國民和聯(lián)邦政府習(xí)慣上將北緯60度以北地區(qū)稱為加拿大北極地區(qū),包括育空地區(qū)、西北地區(qū)、努納武特?。槐睒O地區(qū)還根據(jù)溫度和樹木生長線來定義,因此沿著哈德遜海灣向南延伸,將魁北克省、紐芬蘭和拉布拉多（New foundland and Labrador）、安大略湖以及馬尼托巴湖省的北部一些地區(qū)也包括在內(nèi)。本文的北極地區(qū)包括這三個(gè)省以及魁北克北部的努納維克、紐芬蘭和拉布拉多北部的Nunatsiavut。加拿大北極地區(qū)從東到西跨度大約5000英里,三省兩地區(qū)的總面積近440多萬平方公里,大約占加拿大國土總面積的45％。

加拿大北極地區(qū)最初是因紐特人的故鄉(xiāng),他們在這塊土地上生活了幾千年。兩三百年前,一些冒險(xiǎn)家開始進(jìn)入這些地區(qū),但他們并沒有改變原住民的社會(huì)文化,因紐特民族仍保留了自己的風(fēng)俗、習(xí)慣、語言以及對土地的那份深深眷念之情,并且依靠本地資源來獲得身體上和精神的需求和愉悅。然而,近一百多年來,因紐特社會(huì)經(jīng)歷了社會(huì)分化、資產(chǎn)流失、聯(lián)邦政府重新劃分行政區(qū)域等一系列事件；最近,他們又卷入到資源過度開發(fā)而帶來的困境中以及氣候變暖所導(dǎo)致的厄運(yùn)。原住民地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)因此發(fā)生了較大的變化。

北極原住民人口為64 655人,其中因紐特人所占比例最高,達(dá)63.1％,印第安人次之,占29.5％,梅蒂斯人最少,占7.1％,其它原住民僅占0.3％。4萬多的因紐特人,60.％生活在努納武特省,23.5％在努納維克地區(qū),10％在西北地區(qū),5.3％在Nunatsiavut；19 065名印第安人,主要分布在西北（66％）和育空（33％）兩?。? 565名梅蒂斯人主要在育空地區(qū)（79％）。[1]

加拿大原住民人口的快速增長,導(dǎo)致了人口結(jié)構(gòu)趨向年輕化。而在原住民中,因紐特民族年輕人所占的比例最高,據(jù)2001年統(tǒng)計(jì),因紐特人15歲以下的年輕人占 39％,[2]加拿大全國這一比例為19％；加拿大全國人口年齡中位數(shù)是38.8歲,因紐特人為22歲；在努納維克地區(qū),人口中位數(shù)為20歲,有60％的人在24歲以下,有85.6的人不到45歲；在育空地區(qū)原住民中,20-29歲之間的成年年輕人站40％,西北地區(qū)這一比例為58％,努納武特地區(qū)這一比例最高,占80％；2008年,育空地區(qū)原住民人口達(dá)8 137人,24歲以下占43％,25～44歲占30％；[3]據(jù)有關(guān)部門預(yù)測,在未來的幾年內(nèi),這一比例還將進(jìn)一步增高。[4]

近幾十年來,加拿大北極原住民人口的快速增長和人口結(jié)構(gòu)的年輕化,對這些地區(qū)政府的政策以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面產(chǎn)生了較大的影響?？焖俚娜丝谠鲩L和人口結(jié)構(gòu)年輕化的趨勢,迫使原住民政府在短期內(nèi)設(shè)立較多的學(xué)校,使得這些年輕人能夠接受教育；需要增加更多的就業(yè)崗位,以便讓這些年輕人從學(xué)校轉(zhuǎn)移到社會(huì)；更多的住房被建造以滿足他們的需求。但由于原住民政府在短時(shí)間內(nèi)沒有實(shí)力完成這么多的任務(wù),致使原住民的生活水平與非原住民相比差距拉大,同時(shí)這些地區(qū)還面臨著越來越嚴(yán)重的社會(huì)問題。

二、加拿大北極原住民自治運(yùn)動(dòng)的歷程

努納武特自治省,這個(gè)位于加拿大東北哈德遜與北極地帶、占加拿大國土五分之一的原住民自治政府,是因紐特人通過土地權(quán)利聲明的方式與加拿大聯(lián)邦政府花費(fèi)長達(dá)26年的時(shí)間,經(jīng)歷無數(shù)次談判、協(xié)商,于1999年4月1日成立的。盡管時(shí)間漫長,但手段是協(xié)商。

（一）歷史背景

因紐特人生活在從俄羅斯的楚克其半島（Chukchi Peninsula）向東一直延伸到美國的阿拉斯加、加拿大北部、格陵蘭島東南沿海等地區(qū)。5000年來,這些冰天雪地的地方到處留下了因紐特人的足跡,他們憑借自己的毅力,與惡劣的自然環(huán)境作斗爭,創(chuàng)造了獨(dú)特的因紐特文化和歷史。[5]整個(gè)北極地區(qū)幾乎被冰雪覆蓋,農(nóng)作物根本無法在這一地區(qū)生長,因此,因紐特人的經(jīng)濟(jì)以狩獵為主,捕鯨與動(dòng)物毛皮貿(mào)易是其重要的經(jīng)濟(jì)來源。因紐特社會(huì)屬于游獵型社會(huì),由數(shù)個(gè)獨(dú)立的小型傳統(tǒng)政治組織管理社會(huì)上的一些事務(wù),但是自從與歐洲移民接觸后,因紐特人的傳統(tǒng)生活方式發(fā)生了根本性的變化。這些變化給因紐特社會(huì)帶來了一系列嚴(yán)重的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等問題,正是這些問題的出現(xiàn)才導(dǎo)致20世紀(jì)70年代以來因紐特人的自治要求。

與歐洲殖民接觸后,加拿大因紐特人經(jīng)歷了與美洲大陸原住民相似的命運(yùn)。由于歐洲殖民者的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過因紐特人,后者根本無法與之抗衡,于是沒經(jīng)過因紐特人的同意,殖民政府便強(qiáng)行占領(lǐng)了因紐特人的土地和資源。失去了土地和資源的控制權(quán),因紐特民族傳統(tǒng)社會(huì)的自治也就名存實(shí)亡了。[6]飛機(jī)發(fā)明之前,外來者很難到達(dá)北極東北和中部地區(qū),因此,歐洲人以及后來的歐裔加拿大人接觸努納武特因紐特人相對于其他原住民要晚得多。直到19世紀(jì),努納武特地區(qū)的因紐特人才與歐洲、北美的捕鯨者有了比較密切的互動(dòng),但是這種接觸并沒有從根本上改變因紐特社會(huì)。只有到了20世紀(jì),歐裔加拿大人才開始大規(guī)模進(jìn)入努納武特地區(qū),毛皮販賣商、傳教士以及加拿大皇家騎警隊(duì)（Royal Canadian Mounted Police）穿梭于努納武特地區(qū)；與早期的捕鯨者不同,這些人在北極地區(qū)有個(gè)永久的居住地,[7]因此,他們的到來徹底改變了因紐特社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化。

首先,經(jīng)濟(jì)上,歐洲殖民者和歐裔加拿大人徹底改變了因紐特人傳統(tǒng)的捕獵習(xí)慣。早期吸引歐洲殖民者和歐裔加拿大人的是因紐特人的皮草,以哈德遜灣公司為代表的歐洲殖民經(jīng)濟(jì)組織提供比較優(yōu)惠的條件（比如一些工業(yè)品、設(shè)備以及其他一些商品）刺激因紐特人捕獵更多能給他們帶來利潤的動(dòng)物,比如白狐等,因紐特人為換取更多的工業(yè)品,便改變了傳統(tǒng)的捕獵習(xí)慣,以滿足這些商人的需求；[8]更為重要的是,隨著時(shí)間的推移,因紐特人越來越依賴殖民者提供的工業(yè)品,在雙方的交易中,如果一方依賴另一方,那么肯定就會(huì)處于被動(dòng)地位。第二次大戰(zhàn)后,白狐皮大幅度降價(jià),因紐特人沒有錢購買那些已經(jīng)習(xí)慣了的工業(yè)品,到20世紀(jì)后半葉,因紐特人在經(jīng)濟(jì)上徹底失去了控制權(quán),完全依附外來者；而且因紐特人原來的生活方式就在這種依賴中慢慢消失了,北極地區(qū)的生態(tài)鏈也因?yàn)橐蚣~特人的捕獵習(xí)慣而遭到極大的破壞。20世紀(jì)70～80年代,因紐特民族的經(jīng)濟(jì)遭到進(jìn)一步的打擊。因?yàn)閺?0世紀(jì)70年代起,環(huán)保運(yùn)動(dòng)開始興起,其中保護(hù)野生動(dòng)物、維護(hù)動(dòng)物的生存權(quán)利是這場運(yùn)動(dòng)的重要議程,美國禁止進(jìn)口皮毛,歐盟也只是有選擇地進(jìn)口部分產(chǎn)品。這些禁令幾乎摧垮了努納武特地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。[9]

其次,在政治上,因紐特人莫名其妙地被現(xiàn)在的加拿大聯(lián)邦政府所控制。如前文所述,努納武特地區(qū)直到20世紀(jì)才被外部世界所關(guān)注,而且,因紐特人從未與英國或加拿大聯(lián)邦簽署什么條約。1867年加拿大聯(lián)邦政府成立,同年制定的憲法中只提到了第一民族印第安人的法律地位,憲法中根本沒有提及因紐特民族,也就是說,聯(lián)邦政府并沒有將因紐特民族納入到其管轄范圍內(nèi)。直到1939年4月,聯(lián)邦政府在“Re Eskimo”中裁定,1867年憲法中“印第安人”一詞,應(yīng)包含愛斯基摩人,即今所稱因紐特人,這項(xiàng)裁定使因紐特人正式列入聯(lián)邦政府的管轄權(quán)內(nèi)。②鄒岱妮：《加拿大原住民自治體制與教育政策研究》,（臺(tái)）國立政治大學(xué)民族研究所2005年碩士論文,第73頁；筆者在另一份材料中看到,關(guān)于因紐特人到底是不是印第安人,根據(jù)“Re Eskim”,因紐特人是印第安人,但根據(jù)加拿大1985年憲法第四章第一款“印第安法”,因紐特人不是印第安人（www.yorku.ca/igreene/nov1805.ppt）。但這并沒有經(jīng)過因紐特人的同意；而且歐洲殖民者或歐裔加拿大人也沒有動(dòng)用武力對因紐特人進(jìn)行軍事征服。因此,沒有戰(zhàn)爭、沒有協(xié)議、沒經(jīng)過因紐特人的同意,加拿大政府就這樣控制了因紐特人的土地、資源。

因紐特人被圈進(jìn)保留地比印第安人要晚得多, 1950年至1960年間,由于肺結(jié)核病蔓延于因紐特人生活的地區(qū),再加上因紐特人的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)毛皮貿(mào)易逐漸衰弱等因素,加拿大聯(lián)邦政府遂沿用對印第安人的殖民政策,將因紐特人遷居到新社區(qū),并發(fā)給墾殖地,這形成了后來努納武特地區(qū)26個(gè)社區(qū)的基礎(chǔ)。加拿大政府的這種做法雖然解決了因紐特人的肺結(jié)核病問題,降低了因紐特人的死亡率,但卻帶來了其他問題,比如,因紐特人居住方式、謀生方式的改變,進(jìn)一步造成了社會(huì)適應(yīng)不良與文化斷裂的現(xiàn)象。如一位因紐特人所說：“在過去,我們是小群體,而且?guī)缀鯖]有任何問題。但是現(xiàn)在有太多人在這里……,有太多不同群體一起住在這里?，F(xiàn)在有太多的問題……。在過去,長老們能處理這些問題……,但是現(xiàn)今即使是警察都不能停止這些問題”。[10]

（二）努納武特的誕生

在加拿大,原住民可以通過三種不同的方式尋求自治,一是通過憲政協(xié)商與憲政改革,80年代的原住民運(yùn)動(dòng)就是按此路線為主；二是通過法院訴訟程序進(jìn)行對原住民固有權(quán)利的確認(rèn)與政府履行義務(wù)的保障；三是通過個(gè)別協(xié)商渠道,分別與聯(lián)邦政府、省政府進(jìn)行三邊斡旋,達(dá)成協(xié)議,改變既有政策,在聯(lián)邦政府的架構(gòu)下完成自治的規(guī)劃。努納武特自治政府的成立主要是通過第二種和第三種方式,即個(gè)別協(xié)商的方式,在聯(lián)邦政府與省政府基于伙伴關(guān)系的原則下,和原住民達(dá)成協(xié)議,通過給予有限度地立法權(quán)與行政權(quán)來實(shí)現(xiàn)自治。

1971年因紐特兄弟會(huì)（the Inuit Brotherhood）的成立是其自治運(yùn)動(dòng)的開始,1973年,兄弟會(huì)改組成“加拿大因紐特聯(lián)盟”（Inuit Tapirisat of Canada,簡稱ITC）,該組織以促進(jìn)因紐特民族的利益、保護(hù)因紐特文化和遺產(chǎn)為宗旨,由因紐特社會(huì)精英為領(lǐng)導(dǎo),加拿大因紐特人為成員的組織（1998年后成為全國性組織）。1973年,ITC代表整個(gè)西北地區(qū)因紐特人提出建立獨(dú)立的努納武特行政區(qū)的建議；同時(shí),ITC組織研究因紐特人的土地使用權(quán)和所有權(quán),確立了因紐特人的土地范圍與北極圈內(nèi)因紐特人的土地所有權(quán),這項(xiàng)研究進(jìn)一步論證了努納武特地區(qū)作為以后自治政府的領(lǐng)土基礎(chǔ)。根據(jù)這個(gè)研究結(jié)果,1976年ITC向加拿大聯(lián)邦政府提出建議,在西北地區(qū)東部新設(shè)立一個(gè)由因紐特人組成的自治政府,即努納武特自治政府。為達(dá)成這個(gè)目標(biāo),1977年12月,ITC代表東部和中部是的因紐特人再次提出建立努納武特的建議,他們要求該行政區(qū)具有準(zhǔn)省地位,對司法、教育、住房、土地開發(fā)和野生動(dòng)物保護(hù)等方面有管理權(quán)。同時(shí)ITC與聯(lián)邦政府談判,并達(dá)成了土地所有權(quán)協(xié)議,在ITC1980年10月的例會(huì)中,全體成員一致通過成立努納武特自治政府的決議。[11]

1990年4月,努納武特東加維克聯(lián)盟（Tungavik Federation of Nunavut,簡稱 TFN）成立,取代ITC,成為與聯(lián)邦政府交涉的因紐特民間組織。同年與聯(lián)邦政府、西北地區(qū)政府共同簽署了土地權(quán)協(xié)議,支持西北準(zhǔn)省分離計(jì)劃,并同意用公民投票的方式?jīng)Q定邊界問題。1992年1月,TFN經(jīng)過不懈努力,終于與加拿大聯(lián)邦政府、西北地區(qū)政府達(dá)成了一個(gè)實(shí)質(zhì)性的有關(guān)土地所有權(quán)問題的協(xié)議,該協(xié)議包括建立努納武特準(zhǔn)省和政府,并詳細(xì)規(guī)定了努納武特自治政府組建的時(shí)間表,劃界問題留待公民投票表決。5月,舉行公民投票,西北準(zhǔn)省和努納武特地區(qū)的大多數(shù)居民都贊成分離提案。10月,TFN與西北地區(qū)政府代表簽署了努納武特政治協(xié)議（Nunavut Political Accord）,決定1999年4月1日正式成立努納武特自治政府；11月,公民投票批準(zhǔn)了努納武特土地所有權(quán)協(xié)議（Nunavut Land Claim s A-greement）。[12]

1993年5月,TFN和聯(lián)邦政府、西北政府正式簽署了努納武特協(xié)議（The Nunavut Agreement）；6月,加拿大議會(huì)通過努納武特土地權(quán)利協(xié)議法案（the Nunavut Land Claim s Agreement Act）和努納武特法案（the Nunavut Act）。[13]這兩項(xiàng)法案決定于1999年建立努納武特地區(qū),組織自治政府并修改相關(guān)法律；該兩項(xiàng)法案還規(guī)定了即將成立的努納武特地區(qū)的地域范圍,行政、立法與司法機(jī)構(gòu)的組成、任期和權(quán)限,以及過渡時(shí)期努納武特與西北地區(qū)的關(guān)系等。這兩項(xiàng)法案是努納武特自治政府運(yùn)作的法律基礎(chǔ),尤其是努納武特法案。

1995年至 1996年間,努納武特執(zhí)行委員會(huì)（the Nunavut Imp lementation Commission）擬定了一項(xiàng)“新雪上的足跡（Footp rints in New Snow）”計(jì)劃,建議未來的努納武特自治政府采取省政府與地方政府分權(quán)的政治設(shè)計(jì),將權(quán)力下放到地方政府,分管不同的行政事務(wù),這項(xiàng)建議后來成為努納武特自治政府施政的政治藍(lán)圖。1997年,努納武特自治政府臨時(shí)籌備委員會(huì)辦事處成立,負(fù)責(zé)組建自治政府,并決定臨時(shí)籌委會(huì)將運(yùn)行到1999年4月1日自治政府的成立。1998年,加拿大聯(lián)邦議會(huì)通過了努納武特法案修正案（Amendments to the Nunavut Act）,1999年4月1日努納武特自治政府正式成立。[14]

努納武特自治政府管轄范圍約有210萬平方公里,占加拿大國土面積的23％,其大小與歐洲大陸大體相當(dāng),如果努納武特地區(qū)獨(dú)立的話,它將是世界第12大國；自治政府成立之初,其境內(nèi)大約有2萬人居民,其中17500人為因紐特人,這些人口分散在25個(gè)互不相連的社區(qū)（comm unitiy）——1個(gè)城市和24個(gè)村莊；[15]自治政府由該地區(qū)第一次普選出來的19人（其中15人是因紐特人）組成的立法會(huì)進(jìn)行管理,以英語和法語為主要官方用語,伊努克蒂圖語是新確立的第三種官方語言。

經(jīng)過26年的醞釀、談判、提案、投票、立法,理想終于變成了現(xiàn)實(shí),努納武特準(zhǔn)省成為加拿大聯(lián)邦政府最年輕的成員。許多人都把努納武特的建立視為原住民自治的一個(gè)大膽嘗試。對于因紐特人和加拿大聯(lián)邦政府乃至全世界的原住民自治運(yùn)動(dòng)來說,都顯得意義重大,且來之不易。首先,對一直追求自治理想的因紐特人而言,這無疑是向前邁了一大步,從此,居住在努納武特的2萬多因紐特人擁有了合法的公民權(quán),在選舉、住房、教育、工作等各方面有了保障,正如因紐特領(lǐng)導(dǎo)人所言,“自治是解決努納武特地區(qū)可怕的瘟疫泛濫的最好途徑”,因紐特人“通過自己掌握自己的政治命運(yùn),將迎來該民族的又一次復(fù)興”；[16]其次,對加拿大聯(lián)邦政府來說,努納武特自治政府是以非暴力的、談判協(xié)商、團(tuán)結(jié)合作、通過民主投票的方式而建立的,這是其多元文化政策的重大成就；同時(shí),這也是世界原住民自治運(yùn)動(dòng)史上的一塊里程碑。

三、加拿大北極原住民自治模式

加拿大原住民的自治形態(tài)有三種,第一種是比較小的范圍,主要是指有保留地的原住民自治組織。第二種是有“土地權(quán)利聲明”而來的自治模式,這種模式的自治政府可以擺脫印第安法案的束縛,擁有土地的所有權(quán)與使用權(quán)；通過“土地權(quán)利聲明”取得原住民自治實(shí)體,修正“社自治”權(quán)限過小與資源過少的缺點(diǎn)。第三種模式是在印第安法案的授權(quán)下,將該法案的責(zé)任與權(quán)利轉(zhuǎn)移至印第安社政府或印第安自治機(jī)構(gòu)。努納武特地區(qū)就屬于第二種模式。

自治政府成立后,努納武特地區(qū)有26個(gè)社區(qū), 10個(gè)政府部門,努納武特協(xié)議是因紐特人自治權(quán)和自決權(quán)的法律基礎(chǔ),其自治權(quán)是通過土地權(quán)利聲明的方式,自治政府采取公共政府的形式,因?yàn)樵摰貐^(qū)85％的人口是因紐特人,占絕對的多數(shù),于是在不擔(dān)心原住民政策主導(dǎo)的情況下并兼顧另外15％非因紐特人的權(quán)益,就采用了公共政府的形式。努納武特自治政府的權(quán)限是有完全的行政權(quán),部分的司法權(quán)以及在聯(lián)邦政府議院的規(guī)范下部分的立法權(quán)；自治政府的級(jí)別是省級(jí),采取聯(lián)合政府的形式,因紐特人和非因紐特人共同執(zhí)掌省政府的權(quán)力。關(guān)于努納武特自治政府的運(yùn)作形態(tài),先從努納武特法案談起。

1993年6月,加拿大國會(huì)通過努納武特法案,賦予努納武特自治政府運(yùn)作依據(jù),這項(xiàng)法案的內(nèi)容包含三個(gè)部分,第一部分是關(guān)于政府的制定,其中明文規(guī)定了努納武特政府的行政權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán)；第二部分是關(guān)于公眾議題的討論,包括官方語言的制定、地方利益與努納武特財(cái)政稅收,土地及文化遺產(chǎn)的條文；第三部分是關(guān)于努納武特執(zhí)行委員會(huì)的章程。

在自治政府的層級(jí)上,努納武特法案第二條與第二十三條第一款明確說明努納武特自治政府隸屬于加拿大聯(lián)邦政府之下：

第2條：“公共土地”意指努納武特地區(qū)所有土地和土地中的所有股份屬于加拿大政府,加拿大政府擁有最高處置權(quán)

第23條第1款：在以國會(huì)其他法案為條件的前提下,立法機(jī)關(guān)可以制定有關(guān)這些法案的法律。[17]

從以上兩點(diǎn)可以看出,加拿大聯(lián)邦政府與國會(huì)是努納武特法案的法律來源,努納武特法案不能與加拿大憲法相抵觸,而且加拿大憲法卻凌駕于該法案之上,努納武特的地位是加拿大聯(lián)邦政府下面的一個(gè)地方自治政府。在這樣的架構(gòu)下,努納武特自治政府依法有權(quán)力設(shè)置符合地方事務(wù)需求的行政、立法和司法機(jī)構(gòu)。在政府的基層上,努納武特政府大約相當(dāng)于省政府,但是由于其人口過少,目前的業(yè)務(wù)范圍大體相當(dāng)于市政府。

努納武特自治政府有10個(gè)部門組成,分別分布在努納武特省府易魁洛外的10個(gè)社區(qū)中,各部門在省府內(nèi)亦設(shè)有總部。并且,在努納武特境內(nèi)的三個(gè)地區(qū)（Qikigtaaluk、Kivalliq、Kitikmeot）也設(shè)有地區(qū)辦公室。這種層級(jí)設(shè)置采取的是地方分權(quán)和去中心化的理念。

在文化相關(guān)部門方面。努納武特政府特別設(shè)立了“文化、語言、長者、青年部”,致力于因紐特人傳統(tǒng)文化、價(jià)值信念的保護(hù)。努納武特政府也明確規(guī)定,因紐特語為官方語言；此外,努納武特教育部設(shè)計(jì)11個(gè)文化傳承計(jì)劃,通過活動(dòng)將部落長老的智慧納入學(xué)校教育；同時(shí),這些長老也肩負(fù)匯集所在地區(qū)文化和故事的責(zé)任,包括地名的由來、歷史與傳統(tǒng)技藝等。值得注意的是,社區(qū)婦女在教育中扮演著重要的角色,他們教導(dǎo)學(xué)生縫制技術(shù),而男人則教導(dǎo)如何蓋房子與應(yīng)用傳統(tǒng)裝備進(jìn)行狩獵。在這項(xiàng)設(shè)計(jì)中,社區(qū)成員在學(xué)?；顒?dòng)的參與上同時(shí)也扮演了協(xié)助者、教師指導(dǎo)者與顧問的角色,學(xué)校的教學(xué)活動(dòng)與因紐特人的傳統(tǒng)價(jià)值及日常生活產(chǎn)生了有意義的連接,社區(qū)中的每一個(gè)人也充分參與了教育下一代的工作。

四、加拿大北極原住民自治實(shí)踐

從1999年成立至今,努納武特自治政府已經(jīng)走過了整整10年,這期間有草創(chuàng)初期的憧憬,有發(fā)展過程中的曲折,還有時(shí)至今日的困惑。原住民自決實(shí)踐盡管在形式上取得了重大突破,建立了一系列的自治政府,但是在實(shí)際的自治政府運(yùn)作過程中,問題卻依然嚴(yán)峻：政治架構(gòu)上的水土不服,西方的現(xiàn)代政治制度并不能很好地契合原住民現(xiàn)實(shí)需要；經(jīng)濟(jì)發(fā)展中先天不足,原住民自身素質(zhì)不合要求,現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)根基薄弱；社會(huì)生活的分崩離析,傳統(tǒng)文化的傳承江河日下,西方文明的學(xué)習(xí)則畫虎不成。

（一）政治架構(gòu)與內(nèi)部背離

加拿大聯(lián)邦向來以其包容性、多樣性而著稱,除了政府本身所推行多元主義文化的政策外,聯(lián)邦制也充分體現(xiàn)了兼容并蓄的優(yōu)勢,為各個(gè)少數(shù)民族提供了共同治理國家的條件,甚至在一個(gè)統(tǒng)一的聯(lián)邦政府之下高度自治的可能。其實(shí)早在歐洲人到來之前,美洲原住民就已經(jīng)建立了自己的聯(lián)邦或邦聯(lián)組織,包括海域的M i’Kmaq聯(lián)盟、大湖地區(qū)的 Iroquois聯(lián)盟以及西部的Blackfoo t聯(lián)盟,而且這些聯(lián)盟都是通過條約締結(jié)的。[18]加拿大《1982年憲法法案》（第35節(jié)）又重新承認(rèn),原住民可以根據(jù)憲法規(guī)定,建立公共政府,實(shí)現(xiàn)其自治。努納武特自治政府就是在這種形勢下建立的。

但是這個(gè)看似自由寬松的政治選擇卻是有條件的,《努納武特土地所有權(quán)協(xié)定》就規(guī)定因紐特人要放棄其在加拿大國內(nèi)土地和水域的所有權(quán),作為交換,因紐特人得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地使用權(quán)以及部分自治權(quán)利。土地和水域所有權(quán)的喪失實(shí)際上否定了原住民作為這塊土地最早的主人所應(yīng)享有的天然權(quán)利,這與原住民自決思想相違背,該思想認(rèn)為原住民實(shí)行自治應(yīng)是自然而然的事情,并不需要用“喪失什么”來換取,建立自治政府只是拿回原住民被剝奪的權(quán)利而已。

作為自決權(quán)的核心權(quán)利——政權(quán)權(quán)利,因紐特人在行使時(shí)卻面臨著巨大的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)不是來自外部的加拿大聯(lián)邦,而是參考了聯(lián)邦體制而設(shè)計(jì)的努納武特自治政府體制在因紐特人自我治理時(shí)所面臨的水土不服。傳統(tǒng)的因紐特社會(huì)類似于一個(gè)松散的邦聯(lián),并沒有統(tǒng)一的政府,而且人們也不需要有政府進(jìn)行管理,糾紛都直接根據(jù)習(xí)慣法由長老仲裁。根據(jù)西方現(xiàn)代政治理念所建立的努納武特自治政府對于傳統(tǒng)因紐特社會(huì)而言,并不具有實(shí)用性,因?yàn)橐蚣~特人對于政府管理方面的訴求很少。故而,一個(gè)龐大嚴(yán)密的努納武特政府是根本不適用的,現(xiàn)實(shí)需要的只是一個(gè)類似商務(wù)部和社會(huì)保障部性質(zhì)的小政府。另一方面,新成立的努納武特作為加拿大聯(lián)邦的一個(gè)一級(jí)行政單位,就必須更多地參與到整個(gè)加拿大的事務(wù)中去,而原住民則一直拒絕參加加拿大的選舉制度,把它看做“殖民者”的機(jī)構(gòu),而不是自己的組織。這種疏離則會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致努納武特在加拿大聯(lián)邦中地位的邊緣化。

（二）經(jīng)濟(jì)食利與人口素質(zhì)

歷史上加拿大聯(lián)邦在努納武特地區(qū)對因紐特人的殖民統(tǒng)治主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是通過與歐洲人接觸,因紐特人社會(huì)損失“所有權(quán)/生產(chǎn)資料的控制權(quán)”；二是將因紐特納入加拿大國家,導(dǎo)致其“政治空間和經(jīng)濟(jì)控制”被轉(zhuǎn)移至外部的權(quán)威；三是將因紐特人納入一個(gè)“核心——周邊”關(guān)系,使他們成為“加拿大南部經(jīng)濟(jì)增長的工具”。[19]在這一系列過程中,原來全民平等的因紐特社會(huì)遭到了分化,階級(jí)分層體系得到了發(fā)展,而且因紐特人與白人文化之間的區(qū)別也就超越了種族,下降為不同階層之間的利益博弈,而不是種族與種族之間的權(quán)利斗爭。故而作為因紐特殖民化概念的結(jié)果,努納武特的創(chuàng)建就被認(rèn)為是對因紐特人依附和被剝削的潛在解決方案,是尋求因紐特人經(jīng)濟(jì)獨(dú)立發(fā)展的一種嘗試。而加拿大聯(lián)邦在西北地區(qū)長期奉行的“非剝削殖民模式”（non-exp loitative）又使得努納武特經(jīng)濟(jì)主要由外在生成的盈利反向輸入構(gòu)成,長此以往就導(dǎo)致了努納武特對于加拿大聯(lián)邦持續(xù)性的外部依賴和本地區(qū)的社會(huì)功能機(jī)能障礙,抑制了因紐特本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的解放和發(fā)展。

一方面是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的喪失,另一方面在因紐特人融入加拿大現(xiàn)代社會(huì)和努納武特實(shí)施自治的過程中,因紐特人的文化發(fā)展也被迫在很短的時(shí)間內(nèi)從石器時(shí)代進(jìn)入到太空時(shí)代,這種驟然的文明程度變換使他們難以滿足努納武特未來發(fā)展前景的需要；而且大多數(shù)因紐特人尚未掌握現(xiàn)代大生產(chǎn)所需要的技能以及與之相適應(yīng)的價(jià)值觀,這又使得他們很難真正以主人翁的姿態(tài)參與到現(xiàn)在在努納武特地區(qū)進(jìn)行的密集的資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去。

除此之外,因紐特人沒有參與政治發(fā)展的興趣,這種政治參與的缺失反過來又使得努納武特因紐特人在經(jīng)濟(jì)上更加依靠土地和資源,養(yǎng)成了食利的生活模式。但是需要注意的是,作為建立努納武特自治政府的條件,在《努納武特土地所有權(quán)協(xié)定》中因紐特人已經(jīng)放棄了部分土地、水域、礦產(chǎn)的原住民產(chǎn)權(quán),這就使得因紐特人在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)中主動(dòng)地位的進(jìn)一步喪失,更加依靠加拿大聯(lián)邦的外部投資和主導(dǎo)。事實(shí)上,由于努納武特缺乏農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門,使得它的生存更加類似于純食利的中東國家,畢竟努納武特自治政府90％的資金來源是聯(lián)邦政府的預(yù)算投入,它在實(shí)質(zhì)上是一個(gè)土地、資源食利政府。

新的自治政府需要營造一個(gè)良好的就業(yè)形勢,而現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)部門中又無法解決因紐特人的就業(yè)問題,努納武特政府不得不大量吸納本地因紐特人進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)工作,雖然他們在文化和專業(yè)才能方面未盡合格,但這種行政化的就業(yè)方式已經(jīng)是當(dāng)下最為直接有效的解決因紐特人就業(yè)困難的方案了,盡管這進(jìn)一步加大了整個(gè)因紐特民族的食利化。最終,依靠官僚主義程序能幫助因紐特人在該地區(qū)“建立”一個(gè)可行的“混合經(jīng)濟(jì)”,即自治政府通過行政手段開辟因紐特人可以從事的就業(yè)崗位,以財(cái)政支持原住民的經(jīng)濟(jì)收入,而這些財(cái)政收入則主要來自于聯(lián)邦的預(yù)算和資源開發(fā)所得的紅利。

食利經(jīng)濟(jì)的存在一方面滋長了原住民的惰性,育生出一大批不思進(jìn)取的下一代,另一方面也使人口素質(zhì)長期停滯不前,得不到實(shí)質(zhì)上的提高,難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。自治政府的良性發(fā)展要依靠經(jīng)濟(jì)上的自食其力,而一個(gè)相對獨(dú)立完整的經(jīng)濟(jì)體系又需要有相適應(yīng)的人口素質(zhì)來匹配,努納武特現(xiàn)在面臨的最大問題就是人口素質(zhì)跟不上現(xiàn)代社會(huì)的需求,甚至滋生了坐而食利的心態(tài)。

（三）社會(huì)發(fā)展與文化缺位

食利心態(tài)的養(yǎng)成有經(jīng)濟(jì)模式的因素,同時(shí)也折射出整個(gè)因紐特社會(huì)文化體系的崩壞。原住民自治的基礎(chǔ)在于其區(qū)別于外部社會(huì)獨(dú)特的文化、傳統(tǒng)、生活方式,唯有如此自決才有了存在的意義。而目前努納武特的因紐特社會(huì)面臨的最為深刻的危機(jī)恰恰在于傳統(tǒng)文化的流失和外來文化的入侵。文化的侵略從西方殖民者到來之初便已開始了,百年之后,當(dāng)原住民重新掌握自我管理權(quán)的時(shí)候,才切實(shí)地發(fā)現(xiàn)了后果的嚴(yán)重性：舊有的傳統(tǒng)文化已然瓦解,新的現(xiàn)代文化尚未成形,整個(gè)社會(huì)喪失了凝聚力。

這種文化秩序的混亂首先表現(xiàn)在傳統(tǒng)文化的流失上,特別是傳統(tǒng)藝術(shù)。許多年輕人已經(jīng)不再學(xué)習(xí)傳統(tǒng)藝術(shù)了,像喉音、鼓舞這些代代口傳相授的藝術(shù)和流行的嘻哈音樂相比,難度要更大一些,學(xué)起來更費(fèi)勁,而且也不主流,就逐漸被青年一代所拋棄了。除了音樂和舞蹈,因紐特人最為著名的一門藝術(shù)就是石雕。對因紐特藝術(shù)家來說,北極地區(qū)隨處可見的皂石、象牙、鯨魚骨都是上好的工藝材料。在伊魁特（努納武特首府）的手工藝品商店、博物館,有大量因紐特藝術(shù)家的雕刻品,大多價(jià)格不菲,咖啡杯大小的石雕,就要賣到300～500加元（相當(dāng)于人民幣1800～3000元左右）,甚至更貴。盡管如此,像石雕這樣的傳統(tǒng)藝術(shù)也面臨著后繼無人的尷尬局面,因紐特年輕人更加熱衷于如hip-pop之類的西方流行文化。

西方流行文化大量擠占傳統(tǒng)文化之后,原住民舊有的價(jià)值觀遭到顛覆,而新的現(xiàn)代化的價(jià)值卻又沒能建立起來,整個(gè)原住民族群處于失序狀態(tài),造成了一系列嚴(yán)重的后果,一個(gè)突出的表現(xiàn)就是自殺率居高不下。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),因紐特人的自殺率是加拿大全國平均水平的11倍,平均壽命比全國低15歲。[20]居民的平均年齡只有20.8歲,失業(yè)率卻高達(dá)22％,隨之而來的是抽煙、酗酒、大麻等一系列棘手的問題。[21]“2007年北極原住民的生活條件調(diào)查”顯示,原住民的失業(yè)率、酗酒率、家庭暴力和性犯罪率比例都有大幅度增長。[22]

在外來的西方現(xiàn)代文化沖擊下,因紐特年輕人的自信心和平和的心態(tài)也正在逐漸喪失,他們從電視、網(wǎng)絡(luò)中看到了與傳統(tǒng)完全不同的生活方式,在傳統(tǒng)和現(xiàn)代之間矛盾著,卻又無能為力。與老一代的因紐特人相比,年輕人已經(jīng)越來越依賴新的生活方式。這需要很多錢,而整個(gè)努納武特的就業(yè)機(jī)會(huì)太少,他們沒有掙錢的途徑,大部分年輕人都依賴父母的補(bǔ)貼金,心理上的落差感很大,其中的一個(gè)后果就是導(dǎo)致現(xiàn)在的因紐特年輕人結(jié)婚很早,年輕的單身父母也越來越多。

經(jīng)濟(jì)上的依附性使得原住民社會(huì)發(fā)展缺乏一個(gè)獨(dú)立寬松的環(huán)境,面對西方流行文化的強(qiáng)勢入侵,傳統(tǒng)文化的抵抗力顯得如此不堪一擊,逐步失去在整個(gè)原住民族群中的支配地位；在另一方面,西方流行文化雖然得到了廣泛的傳播,卻不能夠幫助原住民建立起一套適應(yīng)其地區(qū)現(xiàn)實(shí)的新文化、一套原住民可以倚之面對現(xiàn)代社會(huì)的新價(jià)值觀。

五、結(jié)語

自決運(yùn)動(dòng)的發(fā)展雖然為原住民帶來了一個(gè)夢寐以求的自治政府,但是問題卻也接踵而至。當(dāng)前努納武特自治最大的問題就是文化價(jià)值觀念上的失序和由原住民素質(zhì)不高導(dǎo)致的生產(chǎn)力低下,并且這種人口素質(zhì)水平上的困頓進(jìn)一步導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的脆弱。雖然努納武特地區(qū)的自然資源豐富,但是其開發(fā)還處于起步階段,短期內(nèi)這種由外部加拿大聯(lián)邦的大企業(yè)主導(dǎo)的資源開發(fā)并不能實(shí)質(zhì)性地帶動(dòng)努納武特經(jīng)濟(jì)的起飛。在經(jīng)濟(jì)上的捉襟見肘導(dǎo)致努納武特的財(cái)政主要依靠加拿大聯(lián)邦政府的撥款。這種食利者的生存模式就導(dǎo)致了努納武特自身“造血”能力的不足,進(jìn)而影響到其政治系統(tǒng)的健康發(fā)展。

[1]Statistics Canada,AboriginalPeoplesinCanadain2006:Inuit,MétisandFirstNations,2006Census,Ottaw a,15 January 2008,Cat.No.97-558-XIE,（accessed 20 August 2008）.

[2]Inuit Tapiriit Kanatami,InuitStatisticalProfile,Ottawa,August 2007.

[3]Yukon Bureau of Statistics,http://www.eco.gov.yk.ca/pdf/ population_p rojections_2018.pdf.

[4]Statistics Canada,AboriginalPeoplesinCanadain2006:Inuit,MétisandFirstNations,2006Census,Ottaw a,15 January 2008,Cat.No.97-558-XIE,（accessed 20 August 2008）.

[5]InuitHistoryandHeritage,p1,http://www.itk.ca/system/ files/5000YearHeritage.pdf.

[6]Jack Hicks and Graham White,Nunavut:InuitSelf-determinationThroughaLandClaimandPublicGovernment,p19,http://www.anu.edu.au/caep r/system/files/Seminars/…/HicksJ_WhiteG_2000.pdf

[7]Jack Hicks and Graham White,Nunavut:InuitSelf-determinationThroughaLandClaimandPublicGovernment,p19,http://www.anu.edu.au/caep r/system/files/Seminars/…/HicksJ_WhiteG_2000.pdf

[8]Jack Hicks and Graham W hite,Nunavut:InuitSelf-determinationThroughaLandClaimandPublicGovernment,p20,http://www.anu.edu.au/caep r/system/files/Seminars/…/HicksJ_W hiteG_2000.pdf

[9]Diubaldo,Richard,TheGovernmentofCanadaandtheInuit,1900-67.Ottawa：Indian and Northern Affairs Canada,1985.

[10]W.C.E.Rasing,TooManypeople:OrderandNonconformity inIglulingmiuSocialPROCESS,Nijmegan Netherland：Recht and Samenlevving,1994,p.l.轉(zhuǎn)引自：Rigby Bruce,“The Inuit of Nunavut,Canada”p.93.

[11]TheRoadtoNunavut:AChronologicalHistory,http:// www.gov.nu.ca/english/about/road.shtml.

[12]TheRoadtoNunavut:AChronologicalHistory,http:// www.gov.nu.ca/english/about/road.shtm l.

[13]http://www.canlii.org/en/ca/law s/stat/sc-1993-c-28/latest/ sc-1993-c-28.htm l.

[14]TheRoadtoNunavut:AChronologicalHistory,http://www.gov.nu.ca/english/about/road.shtm l.

[15]Jack Hicks and Graham White,Nunavut:InuitSelf-determinationThroughaLandClaimandPublicGovernment,p7,http://www.anu.edu.au/caep r/system/files/Seminars/…/ HicksJ_WhiteG_2000.pdf

[16]TheDisasterOfNunavut,http://www.irpp.org/po/archive/ jul99/howard.pdf.

[17]NunavutAct（1993,c）http://www.tunngavik.com/documents/publications/2001-04-30-Nunavut-Act.pdf.

[18]David C.Haw kes.Indigenouspeoples:self-governmentand intergovernmentalrelations.International Social Science Journal.2002.P153.

[19]Frances Widdow son.ThePoliticalEconomyofNunavut:InternalColonyorRentierTerritory？原文網(wǎng)絡(luò)鏈接：http:// www.cpsa-acsp.ca/papers-2005/Widdow son.pdf.,p3.

[20]Inuit Tapiriit Kanatami,InuitStatisticalProfile,Ottaw a, August 2007.http://www.itk.ca/sites/default/files/Inuit-StatisticalProfile2008.pdf.

[21]許鑫.“北極·因紐特人——加拿大努那武特地區(qū)紀(jì)行”[J].中國民族,2009,（8）：66-67.

[22]Birger Poppel et al.SLiCA[SurveyofLivingConditionsin theArctic]Results,Institute of Social and Economic Research, University of Alaska Anchorage,Anchorage,2007.