杭州灣跨海大橋的公共政策過(guò)程分析

夏遠(yuǎn)永,沈建新,陳 曉

(1.浙江水利水電?？茖W(xué)校,浙江 杭州 310018;2.湖州市南潯鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心,浙江 湖州 313000;3.浙江中旅旅業(yè)集團(tuán)有限公司,浙江杭州 310006)

2003年6月8日,論證10 a的“杭州灣跨海大橋”在錢塘江南岸的寧波市慈溪正式破土動(dòng)工.大橋全長(zhǎng)36 km,耗資118億,是目前世界上在建和于建的最長(zhǎng)跨海大橋.43個(gè)月實(shí)現(xiàn)全橋貫通,提早8個(gè)月全線通車,于2008年5月1日試運(yùn)營(yíng)通車.一直以來(lái),各大媒體紛紛聚焦這座大橋,使其風(fēng)光無(wú)限.本文的要旨并不在于說(shuō)明它的許多世界之最,而是要揭示它對(duì)公共政策過(guò)程的研究?jī)r(jià)值和重大啟示.

1 杭州灣跨海大橋建設(shè)為公共政策過(guò)程分析提供研究?jī)r(jià)值

查爾斯?瓊斯和迪特?馬瑟斯在《政策形成》一文中認(rèn)為,政策形成包括了這樣一些問(wèn)題：政府問(wèn)題來(lái)自何方?如何分清輕重緩急?問(wèn)題怎樣隨時(shí)間變化?什么人與提案的形成有關(guān)?如何支持提案?體制對(duì)方案的形成有何影響?等等[1].寧波杭州灣跨海大橋建設(shè)工程無(wú)疑具有這方面明顯的公共政策過(guò)程研究?jī)r(jià)值.

1.1 工程可作為政策過(guò)程的理想案例

杭州灣跨海大橋建設(shè)工程本身就是現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生的與公共政策過(guò)程分析緊密相關(guān)的一個(gè)典型案例.這種關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)在這項(xiàng)大橋工程引起了大眾媒體對(duì)相關(guān)政策制度變遷的關(guān)注上,這種政策制度變遷又主要表現(xiàn)在國(guó)務(wù)院、國(guó)家計(jì)委關(guān)于國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的立項(xiàng)審批機(jī)制,以及關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資尤其是在國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投資問(wèn)題的政策扶持等一系列制度安排問(wèn)題.除了它和政策過(guò)程的這種關(guān)聯(lián)性以外,它作為一個(gè)政策過(guò)程分析的典型案例的原因還在于：(1)它的過(guò)程具有動(dòng)態(tài)性：時(shí)間跨度為5 a左右,政策參與主體的多樣性(包括中央和地方政府、專家學(xué)者、民營(yíng)企業(yè)、各大銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、民眾、媒體),多種政策主體之間的互動(dòng)聯(lián)合機(jī)制,不同的政策主體在不同的時(shí)段承擔(dān)了不同的活動(dòng)(專家學(xué)者是決策的思想庫(kù)和智囊團(tuán),民營(yíng)企業(yè)是工程啟動(dòng)的資金重要來(lái)源,媒體是輿論的主體,公眾是決策的參與者,政府是政策權(quán)力的主體,各大銀行機(jī)構(gòu)是建設(shè)資金貸款的解決者,各大保險(xiǎn)公司是各種風(fēng)險(xiǎn)的承保人).(2)它的結(jié)構(gòu)具有明晰性.既有開(kāi)始的專家學(xué)者論證分析和工程可行性研究報(bào)告的立項(xiàng)審批,又有大橋工程的破土動(dòng)工和進(jìn)一步監(jiān)督規(guī)范,以后還會(huì)在不斷完善實(shí)施的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全橋貫通、全面建成通車.(3)它的性質(zhì)具有比較大的開(kāi)放性,政府電子政務(wù)和各大傳媒對(duì)此進(jìn)行了專題性跟蹤報(bào)道,從而保障了它的信息的擴(kuò)散性.(4)它的內(nèi)容具有合理性.這種合理性表現(xiàn)在前文所說(shuō)的那種政策過(guò)程的關(guān)聯(lián)性上.(5)具有詳實(shí)性和全面性.它的關(guān)聯(lián)性決定了它能夠作為一個(gè)政策過(guò)程分析案例的合理性,而其過(guò)程的動(dòng)態(tài)性和結(jié)構(gòu)的明晰性增強(qiáng)了這個(gè)案例的典型性,它的性質(zhì)的開(kāi)放性和信息的擴(kuò)散性保證了它能夠被詳實(shí)、全面、完整地搜集整理,由此便形成了一個(gè)包括政策問(wèn)題和目標(biāo)的明確,政策方案的規(guī)劃和抉擇,以及政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控和終結(jié)等在內(nèi)的政策全過(guò)程的理想案例.

1.2 可作為觀察公共政策過(guò)程邏輯的良機(jī)

政策科學(xué)20世紀(jì)50年代由拉斯韋爾創(chuàng)立以來(lái),逐步形成了一種主流的公共政策過(guò)程范式,它包括如下步驟：界定問(wèn)題,建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)定可選擇政策,評(píng)估可選擇政策,選定偏好的政策,執(zhí)行偏好的政策[2].那么,這一范式是否反映了真實(shí)的政策實(shí)踐呢?要回答這個(gè)問(wèn)題,必須把這個(gè)理論與實(shí)踐相對(duì)照,用實(shí)際生活中的案例來(lái)驗(yàn)證它.杭州灣跨海大橋建設(shè)工程正是這樣一個(gè)政策過(guò)程分析的理想案例,因此可以用它來(lái)檢驗(yàn)政策過(guò)程范式,如政策過(guò)程是否從界定問(wèn)題開(kāi)始;寧波杭州灣跨海大橋建設(shè)工程的啟動(dòng)的各種原因分析是否體現(xiàn)了這樣的過(guò)程;再比如杭州灣跨海大橋各種橋型設(shè)計(jì)方案的評(píng)估選擇,是否體現(xiàn)了政策過(guò)程的評(píng)估可選擇政策;最終對(duì)杭州西湖蘇堤長(zhǎng)橋臥波的美學(xué)理念的借鑒和S型大橋設(shè)計(jì)方案的采納,又是否體現(xiàn)了政策過(guò)程的選定偏好的政策步驟等問(wèn)題.這里的答案顯然都是肯定的,由此可見(jiàn),杭州灣跨海大橋這個(gè)案例是對(duì)主流的公共政策過(guò)程范式的一種正面性的實(shí)證案例.

1.3 為政策過(guò)程范式理論發(fā)展提供契機(jī)

一般來(lái)說(shuō),在范式存在的時(shí)候,主要的學(xué)術(shù)工作便是用已有的范式來(lái)解釋現(xiàn)實(shí).但是由于公共政策過(guò)程的范式正在經(jīng)歷危機(jī),新的反映政策實(shí)踐過(guò)程的事實(shí)便為理論的發(fā)展提供了機(jī)會(huì).公共政策過(guò)程范式的危機(jī)主要表現(xiàn)在2個(gè)方面[3]：(1)學(xué)術(shù)界對(duì)該范式的持續(xù)的批評(píng),如著名政策學(xué)家林恩認(rèn)為：“許多關(guān)于公共決策的研究都是非常概括和抽象的,并遠(yuǎn)離政府的實(shí)際動(dòng)作.”[4](2)學(xué)術(shù)界對(duì)政策過(guò)程的重建努力,目前學(xué)術(shù)界至少提出了5種新的政策過(guò)程分析框架是：制度理性選擇框架,多源流框架,中斷——平衡框架,辯護(hù)——聯(lián)盟框架,以及政策擴(kuò)散框架[5].杭州灣跨海大橋這個(gè)案例的價(jià)值正在于為政策過(guò)程范式提供了一種可以進(jìn)行反思平衡主流政策過(guò)程分析范式并重建一種新的政策過(guò)程范式的事實(shí).

1.3.1 需要是政策過(guò)程分析范式的起點(diǎn)

政策過(guò)程分析范式的起點(diǎn)應(yīng)該指的是“實(shí)際狀態(tài)與期望狀態(tài)之間的差距,或者說(shuō)是指各種各樣的需加以解決的矛盾”[6].表面上來(lái)看,杭州灣跨海大橋的案例似乎也是從問(wèn)題出發(fā)的.然而把問(wèn)題定為政策過(guò)程分析的起點(diǎn),會(huì)產(chǎn)生另外一個(gè)問(wèn)題,即無(wú)法解釋在問(wèn)題發(fā)生之前,政府部門就已經(jīng)和國(guó)內(nèi)外有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行了10多年的大橋方案設(shè)計(jì)和論證準(zhǔn)備工作.因?yàn)榘凑照哌^(guò)程分析范式,從問(wèn)題到政策議題一般要有一種觸發(fā)機(jī)制或政策窗之類的東西起作用.另外一個(gè)問(wèn)題是如果政策是從問(wèn)題出發(fā)的,那么找到一種解決問(wèn)題的方案(政策)后,為什么在以后會(huì)出現(xiàn)經(jīng)常不斷修改完善該政策的現(xiàn)象呢?而且,從問(wèn)題出發(fā)的政策過(guò)程有一個(gè)公認(rèn)的難點(diǎn),那就是有時(shí)會(huì)出現(xiàn)解決了錯(cuò)誤問(wèn)題的現(xiàn)象.實(shí)際上,從邏輯上講,問(wèn)題也不能成為政策過(guò)程分析的起點(diǎn).因?yàn)閱?wèn)題作為政策的起點(diǎn),是以人們的需要存在為前提的.也就是說(shuō),問(wèn)題不是歷史與邏輯相統(tǒng)一原理要求的歷史的最初.按照馬克思主義的論述,政策是一種社會(huì)活動(dòng),而社會(huì)歷史是人的活動(dòng),人是按照自己的本性行動(dòng)的.人的本性正是人的需要[7].由此可見(jiàn),需要才是歷史與邏輯相統(tǒng)一原理要求的歷史的最初.而現(xiàn)實(shí)對(duì)這種需要的無(wú)法滿足就導(dǎo)致了政策問(wèn)題的產(chǎn)生,大眾傳媒對(duì)這種政策問(wèn)題的關(guān)注就形成了政策議程.

1.3.2 需要在政策過(guò)程分析范式中的發(fā)展歷程

主流政策過(guò)程范式認(rèn)為政策過(guò)程是單極的,也就是以一個(gè)政策主體決定政策變化的單向的政策問(wèn)題解決過(guò)程.本文案例中的政策決策看來(lái),真實(shí)的政策過(guò)程并不是單極的.從本文第三部分可知,政策參與主體是多樣性的,不同的政策主體在不同的時(shí)段承擔(dān)了不同的活動(dòng),如專家學(xué)者是決策的思想庫(kù)和智囊團(tuán),民營(yíng)企業(yè)是工程啟動(dòng)的資金重要來(lái)源,媒體是輿論的主體,公眾是決策的參與者,政府是政策權(quán)力的主體,各大銀行機(jī)構(gòu)是建設(shè)資金貸款的解決者,各大保險(xiǎn)公司是各種風(fēng)險(xiǎn)的承保人.因此,不可能像上面的單極觀講的那樣由一家確定議程、選擇方案并解決問(wèn)題,而是一個(gè)多極互動(dòng)決定的政策過(guò)程.這一過(guò)程先是有地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要的客觀存在,然后是需要的表達(dá)形成政策目標(biāo),由于這種目標(biāo)與現(xiàn)在的政策結(jié)構(gòu)發(fā)生沖突(舊的政策與政策目標(biāo)間存在巨大的政策距離),結(jié)果現(xiàn)有的政策被迫變更.杭州灣跨海大橋建設(shè)是對(duì)這種需要的客觀表達(dá),而工程可行性研究報(bào)告則是這種需要的書面表達(dá),政策目標(biāo)也隨之不斷明確.政府對(duì)民營(yíng)資本在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的鼓勵(lì)扶持更是促使了這種表達(dá)出來(lái)的政策目標(biāo)的進(jìn)程,在媒體推動(dòng)下工程建設(shè)開(kāi)展得如火如荼.試想如果在本案例中沒(méi)有決策層的重視會(huì)怎么樣,則可以更好地看清這里發(fā)生的政策過(guò)程.很清楚的是如果沒(méi)有決策層的重視,則不會(huì)這么順利推進(jìn)政策目標(biāo).

1.3.3 杭州灣跨海大橋?qū)φ哌^(guò)程分析范式的啟示

按照系統(tǒng)理論,系統(tǒng)的存在總是以執(zhí)行一定的功能為基礎(chǔ)的,因此這里接著考察此案例的政策過(guò)程的功能.之所以提出這個(gè)問(wèn)題,一方面是這兒講的是系統(tǒng)的邏輯,另一方面是因?yàn)橹髁鞯恼呃碚撜J(rèn)可的政策系統(tǒng)的自我維持功能具有明顯的保守性,成了眾矢之的.我們還是回到文中案例來(lái)闡明.前些年,國(guó)家之所以不鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,說(shuō)到底還是個(gè)觀念問(wèn)題.受傳統(tǒng)觀念的影響,人們習(xí)慣上將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)視為資本主義的經(jīng)營(yíng)模式,總不敢放手大膽地鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展.這種認(rèn)識(shí)表現(xiàn)在投資問(wèn)題上,就是不讓民間資本直接進(jìn)入國(guó)家掌握的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,擔(dān)心這樣一來(lái),原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)營(yíng)格局會(huì)發(fā)生異變.在一些特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上國(guó)家限制民營(yíng)資本的進(jìn)入,不能不說(shuō)是受到了傳統(tǒng)觀念的影響.而在此次杭州灣跨海大橋工程的資本構(gòu)成中,國(guó)家政府鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,從而開(kāi)了我國(guó)民間資本進(jìn)入國(guó)家特大型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的先河.其顯在的意義：(1)能大大減輕國(guó)家的投融資壓力;(2)能極大地鼓勵(lì)和促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展,利國(guó)又利民.其實(shí),將股份制引入特大型項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中來(lái),政府仍然是控股方,就以跨海大橋來(lái)說(shuō),17家民營(yíng)企業(yè)總共才占了50%的股份,社會(huì)主義的優(yōu)越性一樣能夠得到體現(xiàn),更不必?fù)?dān)心會(huì)影響到制度的性質(zhì).因此,將政策的基本功能定位于社會(huì)穩(wěn)定的觀點(diǎn)是與現(xiàn)實(shí)不相符合的,而且從根本上講,只有發(fā)展才能保持社會(huì)的基本穩(wěn)定,把政策的功能定位在發(fā)展上是合理的.這種定位一方面為社會(huì)生活的改革提供了政策依據(jù),另一方面又可以解釋在案例中相關(guān)政策的修訂與更新現(xiàn)象(政策是連續(xù)性與中斷性的統(tǒng)一,這表現(xiàn)在從需要出發(fā)的政策過(guò)程的政策距離的概念上).當(dāng)然,將政策的功能定位為發(fā)展,這也是政策需要的要求.因?yàn)樾枰侨说谋拘?舊的需要滿足了,新的需要又會(huì)產(chǎn)生,這就為政策發(fā)展注入了生生不息的動(dòng)力.杭州灣跨海大橋建設(shè)進(jìn)程中有一個(gè)令人贊嘆的環(huán)節(jié),那就是國(guó)家政府鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目.這表現(xiàn)了政府對(duì)政策需要變化的正確認(rèn)識(shí).

2 杭州灣跨海大橋建設(shè)工程揭示了一個(gè)從政策需要出發(fā)、系統(tǒng)政策的過(guò)程范式

本文通過(guò)對(duì)杭州灣跨海大橋案例的政策過(guò)程分析研究,在對(duì)正在經(jīng)歷危機(jī)的政策過(guò)程分析范式的考察中,揭示了一個(gè)從政策需要出發(fā)的、系統(tǒng)的政策過(guò)程范式.這種政策過(guò)程分析范式從政策過(guò)程的研究上講,是對(duì)主流的政策過(guò)程范式危機(jī)的一種積極回應(yīng),因而是一種對(duì)政策過(guò)程理論的有益探索.這種探索的價(jià)值不僅在于提供了一個(gè)替代的理論框架,而且這一框架對(duì)當(dāng)前范式遭遇到的許多問(wèn)題,如界定問(wèn)題的困難、政策發(fā)展上的單極論、保守性等,都可以提供比較滿意的解釋.另一方面,在政策過(guò)程的分析上,提出了一種政策需要的分析的新方法.此外,由于這種新的政策過(guò)程范式的提出,可以提出一些新的值得研究的問(wèn)題,其中最有意義的莫過(guò)于政策預(yù)測(cè)問(wèn)題.由于新的過(guò)程是從政策需要出發(fā)的,而需要天生就是一種向前看的事物,因而如何進(jìn)行政策預(yù)測(cè)就成了一個(gè)新的政策過(guò)程研究課題.

從實(shí)踐來(lái)看,新的政策過(guò)程也具有一定的現(xiàn)實(shí)價(jià)值：一是可以有效地面對(duì)解決了錯(cuò)誤的政策問(wèn)題的現(xiàn)象.原因在于政策主體處理問(wèn)題時(shí),目標(biāo)定位不準(zhǔn).從政策需要出發(fā)進(jìn)行政策決策,就可以直指問(wèn)題背后的需要.

(1)掌握正確的方向.

(2)借此可以提高政策效率,從而緩解政策效率與政策效益之間的沖突.

(3)給政策主體在承擔(dān)政治責(zé)任時(shí)以更多自由.原因是新的政策過(guò)程給了政策主體更大的自覺(jué)性,也減少了處于問(wèn)題包圍中的可能.

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[2] 卡頓?帕頓,大衛(wèi)?沙維奇.政策分析和規(guī)劃的初步方法》[M].孫蘭芝,胡啟生,譯.北京：華夏出版社,2000.

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[4] [澳]歐文?E?休斯.公共管理導(dǎo)論[M].彭和平,譯,北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.

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[6] 陳振明.政策科學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,1998.

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