德清經(jīng)濟開發(fā)區(qū)國土資源所 陳建敏

關(guān)于進一步盤活閑置土地的調(diào)研報告

一、土地閑置原因及存在問題

土地閑置和粗放使用現(xiàn)象由來已久，成因復(fù)雜，現(xiàn)階段閑置土地主要存在以下幾個問題：

1、供地不及時造成土地閑置。一是政府征地難度加大。政府在征地過程中，不少農(nóng)民因?qū)ν恋貎r格、補償標準、利益分配等問題有存有異議，影響和干擾征地工作，以致政府無法如期供地，造成不少建設(shè)用地閑置。二是缺少建設(shè)用地指標。與企業(yè)簽訂合同后，因缺少建設(shè)用地指標，沒有向用地單位供地，以致一些建設(shè)項目擱置，不少農(nóng)田已進行前期開發(fā)難以有效利用。

2、違規(guī)用地造成土地閑置。在配置土地資源時，還缺乏一套科學合理的用地定量機制，造成少數(shù)企業(yè)批多用少，而一些有發(fā)展?jié)撃?、成長型中小企業(yè)急需工業(yè)用地得不到解決。少數(shù)企業(yè)審批土地以“圈地”為目的，已供土地建設(shè)容積率和投資額未能達到規(guī)定要求，造成建設(shè)用地部分閑置。個別用地單位以辦企業(yè)名義審批建設(shè)用地，實則為了倒賣土地。據(jù)了解，目前還缺少一套有效的閑置土地收回措施，特別是對時間跨度大、情況復(fù)雜企業(yè)的閑置土地，處理辦法不多，如中大、富鴻集團等。

德清經(jīng)濟開發(fā)區(qū)國土資源所 陳建敏

3、部分區(qū)塊土地利用率不高。隨著城區(qū)規(guī)模的不斷擴大，企業(yè)用地存在多批少用現(xiàn)象，廠房樓層低，廠區(qū)面積大，有的還在廠內(nèi)種起了莊稼，有的搞起了廠內(nèi)公園，土地粗放使用。有些企業(yè)建筑體量小，建筑密度和容積率相對較低，一定程度上造成土地資源浪費，如浙江星豐科技有限公司等。

4、村留地未能有效利用。除安置小區(qū)閑置土地外，全區(qū)一些村留地未得到充分開發(fā)利用，對城市形象造成一定影響。其主要原因是：一是資金問題。一些集體經(jīng)濟相對薄弱的村，沒有能力自主開發(fā)村留地，往往采取以上補下方式交給開發(fā)公司開發(fā)，但在利益分配上與開發(fā)商協(xié)商時間過長，進展相對比較緩慢。二是規(guī)劃問題。一些村留地建設(shè)項目與建設(shè)規(guī)劃缺乏銜接，項目審批環(huán)節(jié)或計劃立項時間過長，使村留地處于長期閑置狀態(tài)。

5、閑置土地處置難度大。一是土地權(quán)屬因素。土地使用權(quán)歸業(yè)主所有，對新批的工業(yè)用地，可以強制要求達到每畝150萬元投資強度、容積率1.0以上和綠地率20%以內(nèi)的規(guī)定，但對原有用地，要增加投資強度或提高容積率，缺少制約措施。二是土地政策因素。涉及土地政策和法律法規(guī)多，控制日趨嚴格規(guī)范。而閑置土地和利用率不高的土地大部分為銀行抵押或是層層轉(zhuǎn)讓，“身份不清”，利益關(guān)系復(fù)雜，要改變土地用途或改變經(jīng)營結(jié)構(gòu)，受多種因素影響。三是土地成本因素。近年來土地價格飛漲，給政府收購整合帶來成本壓力。

原因分析：

1、企業(yè)自身原因，造成閑置。因規(guī)劃用地面積較大，需要分期建設(shè)，但項目施工進展較慢，造成用地局部閑置。有些項目因企業(yè)自身資金運作困難，開發(fā)產(chǎn)品市場需求量發(fā)生變化而不適應(yīng)擴大規(guī)模，近期內(nèi)建設(shè)完畢的可能性不大，而造成閑置。據(jù)調(diào)查的14宗閑置1年以上工業(yè)項目用地，其中有13宗為企業(yè)因自身原因。調(diào)整生產(chǎn)或經(jīng)營布局，未執(zhí)行原定建設(shè)規(guī)劃，土地多批少用，造成約525畝土地閑置。

2、市場經(jīng)濟形勢變化，企業(yè)因故停產(chǎn)或轉(zhuǎn)讓，造成土地閑置。由于企業(yè)經(jīng)營不善，導致企業(yè)破產(chǎn)倒閉或轉(zhuǎn)讓，如浙江華莎馳紡織有限公司轉(zhuǎn)讓后造成23畝土地閑置，浙江我武生物科技有限公司89畝閑置。

3、土地管理政策反復(fù)，造成土地利用率不高。前幾年，土地“瓶頸”問題還未凸現(xiàn)，土地管理政策相對寬松，政府為做大做強企業(yè)，鼓勵企業(yè)多征地，建花園式廠房，土地粗放使用情況嚴重。工業(yè)用地實行投資強度、容積率標準并不高，企業(yè)為便于今后發(fā)展和減少投資成本，往往按照標準下限，預(yù)留了部分土地，廠房建設(shè)也趨于低層化，土地利用率不高。個別企業(yè)甚至以擴大生產(chǎn)為名多征土地，實際目的卻是買賣土地牟取暴利，在轉(zhuǎn)手倒賣的同時，造成土地閑置。

4、政府部門招商心切，預(yù)審把關(guān)不嚴而導致土地閑置。有些企業(yè)項目可行性方案純屬虛構(gòu)，企業(yè)沒有正式生產(chǎn)線，廠房建了部分就斷了資金鏈，從而導致局部閑置。如浙江華毅能源建設(shè)有限公司建了約100畝標準廠房無人租，約50畝空閑土地無力開發(fā)。德清歐華聯(lián)紡織有限公司約10畝土地因出租回報低而停建空置。

二、盤活閑置土地的對策建議

1、提高認識，切實加強對盤活閑置土地工作的領(lǐng)導。各級要進一步統(tǒng)一思想，提高認識，把節(jié)約集約利用土地作為實現(xiàn)經(jīng)濟社會各項事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措來抓。強化盤活閑置土地與節(jié)約集約利用土地工作的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)力度。對閑置土地、建筑容積率和投資強度等情況作一次全面調(diào)查，系統(tǒng)掌握可使用的閑置土地的分布、數(shù)量及性質(zhì)，建立閑置土地資源信息庫，為下步盤活閑置土地工作打下基礎(chǔ)。

2、積極做好宣傳發(fā)動工作，在全社會營造處置閑置土地的良好氛圍。充分利用電視、報刊和網(wǎng)絡(luò)等輿論方式，加大宣傳力度，增強社會各界對依法處置閑置土地的必要性和重要性，在全社會營造處置閑置土地的良好氛圍。各部門單位要落實具體措施，深入細致，做好土地使用權(quán)人的思想工作，向他們講清政策要求，爭取他們的主動配合。同時，要注意維護各方的合法權(quán)益，避免不必要的社會震蕩。

3、嚴格用地審批，加強跟蹤監(jiān)管。要嚴格審查用地單位的用地效益和用地定額，按照投資額、投資密度、從業(yè)人員數(shù)量，合理確定土地供應(yīng)量。堅決執(zhí)行經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度，不斷規(guī)范土地出讓行為，從源頭控制土地閑置現(xiàn)象。進一步加大監(jiān)管力度，督促用地單位按合同履行竣工時間和建設(shè)標準，加快已供土地的開發(fā)建設(shè)速度，不斷提高土地總體利用率。

4、積極解決困難，及時做好供地工作。要積極開展土地法律法規(guī)的宣傳和教育，為征地工作創(chuàng)造良好的法制和社會氛圍。認真總結(jié)征地工作經(jīng)驗，深入研究分析征地工作難點。廣泛聽取村兩委和被征地農(nóng)民的意見，對征地工作中人民群眾反映強烈的問題，認真加以研究解決，及時做好供地工作。要切實做好失地農(nóng)民的保障工作，合理制訂征地補償標準，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。要積極盤活存量土地，盡力爭取建設(shè)用地指標，為經(jīng)濟社會發(fā)展拓展空間。

5、加大執(zhí)法力度，依法依規(guī)分類處置閑置土地。

政府及其職能部門要加大土地執(zhí)法力度，嚴格依照德清縣人民關(guān)于盤活存量土地的若干意見德政發(fā)[2007]43號文件，對土地閑置超過1年的用地單位征收土地閑置費；對開發(fā)面積不足三分之一或者已投資總投資額不足25%，除征收土地閑置費外，對建設(shè)單位的經(jīng)濟能力、土地實際需求量進行重新評估；對確因無力全面開發(fā)，切實做好協(xié)調(diào)工作，采取補償?shù)姆绞接枰允栈?。要探索建立收回閑置土地的有效機制，對閑置超過2年的建設(shè)用地，應(yīng)無償收回。相關(guān)部門要根據(jù)清查的情況，堅持以法為據(jù)，嚴格按照有關(guān)法律和法定程序，逐宗研究具體處置方案，實行一地一策，分類處置好閑置土地。

6、加強引導幫扶，加快村留地開發(fā)利用。要高度重視村留地閑置現(xiàn)象，把村留地開發(fā)利用工作作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項重要工作，認真做好調(diào)查摸底工作，全面搞清村留地閑置情況。加強引導工作，促進建設(shè)項目與城市總體規(guī)劃相符合。要為村留地開發(fā)利用創(chuàng)造有利條件，幫助村兩委研究解決實際困難，加快開發(fā)利用步伐。有關(guān)部門要暢通審批渠道，為村留地開發(fā)利用提供快速、便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

7、進一步加強對閑置土地的后續(xù)管理工作。對已收回的閑置土地，要依法按照節(jié)約集約用地的供地原則，嚴格執(zhí)行建設(shè)項目投資強度、容積率、開工期限等控制標準，在盤活中實現(xiàn)節(jié)約集約用地。對土地閑置滿1年、不滿2年的，要足額收取土地閑置費，并規(guī)定開發(fā)期限，實行跟蹤管理，確保落實開發(fā)建設(shè)。對長期閑置和利用率不高的土地，積極采取有效措施盤活存量，提高土地利用率。今后各項建設(shè)要優(yōu)先開發(fā)利用空閑、

廢棄、閑置和低效利用的土地。要加大土地執(zhí)法力度和選商引資、開發(fā)利用力度，在實行違法用地情況考核的基礎(chǔ)上，把盤活存量土地工作列入工作目標責任制，并同審批新增用地掛鉤，鼓勵引導有計劃、分步驟地盤活現(xiàn)有存量土地；對部分地塊，要作為調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提升城市形象的重要抓手，通過收購、置換或入股聯(lián)營等形式，加快騰籠換業(yè)和開發(fā)步伐，提高土地利用率。要建立規(guī)范高效的土地行政執(zhí)法體制和公開的土地違法立案標準，加大對違法違約粗放浪費土地和買賣土地行為的查處力度，全力維護用地秩序。