□本刊記者 袁可林 特約記者 劉云召

春風(fēng)迎來艷陽天
——來自漯河市圍繞“三早”創(chuàng)新土地執(zhí)法機(jī)制的調(diào)查

□本刊記者 袁可林 特約記者 劉云召

讓我們把關(guān)注的目光投向處處生機(jī)盎然的河南省漯河市。

近年來，隨著國土資源管理事業(yè)的日益深入，該市的耕地保護(hù)出現(xiàn)了日益規(guī)范，土地違法案件呈現(xiàn)連年下降的喜人局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2009年比2008年在違法占地宗數(shù)、占地面積分別下降了43.2%和89.6%的基礎(chǔ)上，2010年上半年與上年同期相比，全市土地違法宗數(shù)和占地面積分別又大幅下降了67%和47.5%。更為可喜的是，該市的郾城區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，2010年上半年率先在全市實(shí)現(xiàn)了“違法用地零發(fā)生”的創(chuàng)新性目標(biāo)，創(chuàng)造出了令人稱嘆的奇跡！

“問渠哪得清如許，為有源頭活水來。”漯河市土地執(zhí)法工作為什么能夠取得如此驕人成績？在采訪中，當(dāng)記者問起這其中的奧妙時(shí)，市國土資源局局長李新禎介紹說，關(guān)鍵是我們立足一個(gè)“早”字大做文章，努力構(gòu)建“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”的土地執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)生了良好的結(jié)果。談起幾年來走過的歷程，他告訴記者——

閃光的經(jīng)驗(yàn)與沉重的現(xiàn)實(shí)引出的話題：建立土地執(zhí)法“三早”機(jī)制勢(shì)在必行

在漯河市國土資源管理史上，2006年和2007年是一個(gè)有著輝煌紀(jì)錄的年份，是值得大樹特樹的年份。因?yàn)樵谶@段時(shí)間內(nèi)，享譽(yù)全國的徹底告別“秦磚漢瓦”的河南省磚瓦窯場(chǎng)整治就發(fā)起于此。

人們至今尚清楚地記得，2006年4月20日上午，在該市的召陵區(qū)，有上千公安干警、武警戰(zhàn)士參加的磚瓦窯整治動(dòng)員會(huì)議上，隨著河南省副省長張大衛(wèi)的一聲令下，一座座高大的窯場(chǎng)煙囪在轟鳴中倒在了地上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，時(shí)至2007年底，該市共拆除各種規(guī)模磚瓦窯場(chǎng)377座。為了拆除這些磚瓦窯場(chǎng)，僅根據(jù)2007年4 6月統(tǒng)計(jì)，全市各縣區(qū)就出動(dòng)國土、公安、法院、紀(jì)檢、環(huán)保、電力等單位人員7000余人次，各種車輛1000余臺(tái)次，費(fèi)力費(fèi)時(shí)之大是顯而易見的。雖然這是件功在當(dāng)代、利在千秋的大好事，但給當(dāng)?shù)禺?dāng)年財(cái)政和窯場(chǎng)主造成的直接經(jīng)濟(jì)損失不下40億元。執(zhí)法的難度之大和執(zhí)法的成本之高，人們不難想象。另一方面，在2007年該市的查處各類土地違法案件中，其中拆除違法占地建筑27處，涉地26畝，拆除地上建筑物1.9萬平方米。為了拆除這些用大量資金堆積而成的違法建筑，當(dāng)?shù)孛看味紕?dòng)員組織了大量人員和推土機(jī)等裝備參加，付出了較大的執(zhí)法成本。

這兩件事，對(duì)當(dāng)?shù)卣蛧临Y源部門領(lǐng)導(dǎo)都觸動(dòng)很大?，F(xiàn)實(shí)促使他們?cè)谒伎歼@樣一個(gè)問題：能否建立這樣一種機(jī)制——即把各種土地違法案件盡可能消滅在萌芽狀態(tài)，一方面盡量避免人民群眾產(chǎn)生的不應(yīng)有的損失，另一方面又把執(zhí)法成本降低到最低點(diǎn)？答案顯然是肯定的。根據(jù)市政府領(lǐng)導(dǎo)同志的要求，市國土資源局黨組決定：全市要圍繞“土地違法零發(fā)生”目標(biāo)，努力構(gòu)建“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”的長效執(zhí)法體制。從而，揭開了漯河市國土資源管理新的一頁。

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行關(guān)口前移，從多個(gè)側(cè)面構(gòu)建“三早”執(zhí)法保障體系

漯河市國土資源局黨組一班人的意見，得到了漯河市委、市政府的高度重視與支持。為此，從2008年初開始，該市國土資源局圍繞“三早”（即早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置）和土地違法案件零發(fā)生的創(chuàng)新目標(biāo)，先后采取了四項(xiàng)有效措施。

一是抓隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。為此，漯河市國土資源局先是報(bào)請(qǐng)市委、市政府批準(zhǔn)，將市國土資源監(jiān)察大隊(duì)由原來的科級(jí)升格為副處級(jí)的監(jiān)察支隊(duì)，人員由原來的編制12人增加到17人。同時(shí)，由各縣（區(qū)）局充實(shí)與加強(qiáng)了各縣（區(qū)）執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)。此外，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所實(shí)行“一崗兩責(zé)”，在履行其他職能的同時(shí)，行使執(zhí)法監(jiān)察中隊(duì)的責(zé)任。

在此基礎(chǔ)上，該市局制定了全市土地執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查辦法，建立健全了相關(guān)制度，明確了市、縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)各自的職責(zé)分工。其中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)主要是及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法苗頭，縣區(qū)局的職責(zé)是制止和查處違法案件的出現(xiàn)，市局的職責(zé)是幫助縣區(qū)局制止和處置土地違法案件。為了將“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”落到實(shí)處，市局明確要求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所在違法用地出地基之前必須發(fā)現(xiàn)，并在1小時(shí)內(nèi)報(bào)告縣區(qū)局；縣區(qū)局必須24小時(shí)內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)制止；市局接到縣區(qū)報(bào)告后，必須在24小時(shí)內(nèi)與有關(guān)部門一同前往現(xiàn)場(chǎng)制止。否則就被視為失職，就要受到應(yīng)有處理。

二是將執(zhí)法關(guān)口前移，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所建設(shè)。大量事實(shí)證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所是國土資源執(zhí)法的前沿陣地，它的職能發(fā)揮如何，事關(guān)耕地保護(hù)大局。為此，他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)所建設(shè)上著重做了四件事。其一是千方百計(jì)改善各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的辦公用房條件，為各所配備一至兩輛執(zhí)法用車，以及電腦、照相機(jī)等必備用品。其二是改變以往為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所下達(dá)經(jīng)濟(jì)罰沒指標(biāo)的做法，鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所把心思集中放在土地執(zhí)法上，努力提高執(zhí)法水平。其三是嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所執(zhí)法任務(wù)完成情況與年終評(píng)獎(jiǎng)、考核掛鉤。局里明確規(guī)定，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所凡年終責(zé)任目標(biāo)能夠按時(shí)完成的，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)全發(fā)；連續(xù)2年完不成目標(biāo)任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，所長撤職；連續(xù)3年完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，全體人員待崗半年。其四是按照“局聘所管”的模式，各縣區(qū)普遍建立起了國土資源協(xié)管員隊(duì)伍。為使其充分發(fā)揮作用，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所還根據(jù)各自不同情況，建立起了一套行之有效的管理辦法。這些土地協(xié)管員，由于深植廣大百姓之中，與群眾關(guān)系密切，對(duì)身邊發(fā)生的土地違法苗頭，往往能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并予以勸阻。對(duì)于他們不便和不好處理的問題，則報(bào)告鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所派人解決，等于為國土資源部門安上了“千里眼”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的及時(shí)報(bào)告，2009年全市有65起土地違法案件在未形成規(guī)模時(shí)就及時(shí)得以制止，使129.59畝耕地免遭非法占用。

三是建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的共同責(zé)任機(jī)制，實(shí)行部門聯(lián)動(dòng)。大量事實(shí)表明，土地管理涉及方方面面，要做好此項(xiàng)工作，將耕地保護(hù)落到實(shí)處，必須堅(jiān)持政府掛帥、國土參與，實(shí)行部門聯(lián)動(dòng)?；谶@一考慮，近年來，遵照漯河市政府領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，該市首先是于2008年建立了由公、檢、法、監(jiān)察和國土等部門參加的土地執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，即根據(jù)各自職責(zé)分工，重申了市政府各部門的責(zé)任。例如，市電力部門按照職責(zé)分工，僅在2010年上半年，就在接到國土資源管理部門土地執(zhí)法通報(bào)以后，關(guān)閉了7個(gè)違法用地戶的用電。其次是由市委組織部、宣傳部會(huì)同國土資源局，對(duì)全市縣鄉(xiāng)村干部普遍進(jìn)行了國土資源有關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。最后，為了解決國土資源部門執(zhí)法難的問題，經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，漯河市公安局成立了由7人組成的國土資源公安室。據(jù)介紹，為了配合全國第9次衛(wèi)片執(zhí)法檢查，該公安室先后依法傳訊了27人，并刑拘5人，從而有力促進(jìn)了衛(wèi)片執(zhí)法的順利進(jìn)行。在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各個(gè)部門對(duì)土地執(zhí)法齊抓共管，不僅大大提高了土地執(zhí)法的公信力和集合力，使土地由原來的“一人管、大家用”變成了“大家管、大家用”，而且形成了良好的社會(huì)氛圍，使國土資源管理步入了良好的發(fā)展軌道。

四是啟動(dòng)約談、問責(zé)機(jī)制，確?！叭纭币髮?shí)施到位。漯河市政府和市國土資源局的領(lǐng)導(dǎo)從實(shí)踐中體會(huì)到，建立“三早”的土地執(zhí)法機(jī)制再好，也得靠各級(jí)干部去落實(shí)。如果不狠抓落實(shí)，再好的制度也沒有用。為此，該局會(huì)同市紀(jì)委、監(jiān)察局于2009年3月，聯(lián)合出臺(tái)了《漯河市鄉(xiāng)、村兩級(jí)違反土地管理規(guī)定行為責(zé)任追究辦法》。這個(gè)《辦法》自實(shí)施以來，該市先后約談縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)9人次，約談村黨支部書記20人，在鄉(xiāng)村干部中引起了較大震動(dòng)。例如，去年年中，該市召陵區(qū)萬金鎮(zhèn)，對(duì)在鎮(zhèn)政府所在地的路兩旁私建門面房一度屢禁不止，市區(qū)國土資源部門前去制止未能奏效。為此，市監(jiān)察、公安、國土三部門共同啟動(dòng)了約談機(jī)制，在某日下午約談了當(dāng)時(shí)在家主持工作的鎮(zhèn)人大主席，當(dāng)天晚上鎮(zhèn)里便召開了鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員會(huì)議，做出了停建決定，第二天亂建門面房的問題便得以解決。與此同時(shí)，市國土資源局按照要求啟動(dòng)了內(nèi)部約談機(jī)制。2010年5月，針對(duì)所轄兩縣違法占地較多的情況，市局領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員對(duì)兩縣局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了警示性約談，并對(duì)兩名工作不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所所長分別給予了撤職和警告處分，有力地促進(jìn)了兩縣工作的進(jìn)展。如今，這種動(dòng)真的、來硬的約談機(jī)制，猶如一股強(qiáng)勁東風(fēng)為當(dāng)?shù)赝恋貓?zhí)法注入了強(qiáng)大動(dòng)力。當(dāng)?shù)匾恍┼l(xiāng)村干部每談起此，就說：“耕地保護(hù)是件嚴(yán)肅的事，再也不能不當(dāng)回事了?！?/p>

漯河市構(gòu)建“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”土地執(zhí)法機(jī)制帶給人們的啟示

從2008年起，漯河市圍繞土地執(zhí)法“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”構(gòu)建長效機(jī)制，至今已兩年零七個(gè)月了。兩年多來，他們通過不斷完善實(shí)施細(xì)節(jié)，執(zhí)法框架已愈來愈清晰，方法已愈來愈嫻熟，效果已愈來愈顯著。最突出的一點(diǎn)是，各地土地違法苗頭發(fā)現(xiàn)較快，在尚未有較大資金投入的情況下使之得以處理，且執(zhí)法成本小，社會(huì)輿論反應(yīng)較好。另一方面，對(duì)改善國土資源部門形象，密切聯(lián)系群眾也產(chǎn)生了良好作用。

顯然，它給人們帶來的啟示是多方面的，但記者認(rèn)為，其中有三點(diǎn)尤其值得人們注意：

其一，無論什么事情都需要?jiǎng)?chuàng)新，同樣，建立土地執(zhí)法長效機(jī)制也需要?jiǎng)?chuàng)新。漯河市國土資源局圍繞力爭(zhēng)土地違法案件零發(fā)生的目標(biāo)，以落實(shí)“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”的“三早”為著力點(diǎn)，整合各種執(zhí)法手段，力求把各種土地違法苗頭消滅在萌芽狀態(tài)，具有創(chuàng)新性意義。其做法具有較大的推廣價(jià)值。

其二，建立約談、問責(zé)機(jī)制是做好土地執(zhí)法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。漯河市國土資源局及有關(guān)部門，從實(shí)際出發(fā)將約談機(jī)制擴(kuò)展到鄉(xiāng)、村干部之中的做法，不失為對(duì)上級(jí)有關(guān)規(guī)定的創(chuàng)新與完善。事實(shí)充分表明：約談機(jī)制是個(gè)寶，土地執(zhí)法離不了。

其三，無論何時(shí)何地都要堅(jiān)定執(zhí)法信心。時(shí)下，當(dāng)一些人常為土地違法現(xiàn)象大量出現(xiàn)而心存擔(dān)憂的時(shí)候，漯河市國土資源局的領(lǐng)導(dǎo)同志卻自我加壓，向市政府承諾了一個(gè)創(chuàng)新性目標(biāo)：力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)土地違法零發(fā)生。這是一種何等的氣魄和胸懷。他們用自己的實(shí)踐向世人宣告：只要從“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”的“三早”著力，整合好各相關(guān)手段，就一定會(huì)在實(shí)現(xiàn)“土地違法零發(fā)生”目標(biāo)的前進(jìn)中不斷創(chuàng)造出喜人成績！