趙海霖

(中國(guó)人民公安大學(xué),北京 100038)

論戶籍制度改革與流動(dòng)人口的管理和服務(wù)

趙海霖

(中國(guó)人民公安大學(xué),北京 100038)

以限制自由流動(dòng)為基礎(chǔ)的現(xiàn)行戶籍制度以及與此密切相關(guān)的配套制度嚴(yán)重違背了流動(dòng)人口社會(huì)管理服務(wù)創(chuàng)新的要求,為社會(huì)結(jié)構(gòu)性不平等提供了符號(hào)性基礎(chǔ)。有必要對(duì)現(xiàn)行戶籍制度改革,以便更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的管理和服務(wù),以促進(jìn)社會(huì)的平等與穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)。

戶籍制度;流動(dòng)人口;改革

現(xiàn)行的二元戶籍制度以及與此密切相關(guān)的配套制度嚴(yán)重阻礙了人口的自由流動(dòng),尤其是限制了農(nóng)村人口向城市的流動(dòng),導(dǎo)致大量生活在城市的流動(dòng)人口未能實(shí)現(xiàn)與城市社會(huì)的融合。本文擬在分析現(xiàn)行戶籍制度對(duì)流動(dòng)人口權(quán)利制約的基礎(chǔ)上,提出戶籍制度改革進(jìn)程中幾個(gè)值得探討的問題,以期對(duì)推進(jìn)現(xiàn)行戶籍制度的改革,更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)有所裨益。

一、現(xiàn)行戶籍制度下流動(dòng)人口的社會(huì)地位和社會(huì)效應(yīng)

(一)相關(guān)概念界定

自上世紀(jì) 50年代中期至今,中國(guó)一直奉行著比較嚴(yán)格的戶籍制度。這一戶籍制度,有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以 1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上糧油供給、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施,以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。它們構(gòu)成了一個(gè)利益上向城市人口傾斜,包含社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域,措施配套、組織嚴(yán)密的體系,政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

流動(dòng)人口可以定義為,離開了常住戶籍所在地,跨越了一定的行政轄區(qū)范圍,在某一地區(qū)暫住、滯留、活動(dòng),并在一定時(shí)間內(nèi)返回其常住地的人口。

(二)流動(dòng)人口的社會(huì)地位

我們每個(gè)人大概都曾見過這樣一種場(chǎng)面:“當(dāng)一輛公交車在某一個(gè)站?？康臅r(shí)候,凡是車下的人都十分迫切地要擠上車去,而車上的乘客卻不希望有更多的人擠上車來。即使這輛車內(nèi)并不擁擠甚至還有一些空座位,車上仍然會(huì)有人抱怨司機(jī)停車過多或者大喊要趕火車等等。更有甚者,在他拼命擠上車后立即就要求甚至自己動(dòng)手去關(guān)車門?！盵1]大千世界里面還有許多社會(huì)現(xiàn)象與乘車現(xiàn)象十分類似。我們將這類現(xiàn)象稱為“乘車效應(yīng)”。城市,是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)賴以存在與興旺的風(fēng)水寶地,是現(xiàn)代物質(zhì)文明與精神文明的主要載體,就好像是一輛能夠?qū)⒊丝瓦\(yùn)往更好生活目標(biāo)的汽車。于是城鄉(xiāng)關(guān)系中就出現(xiàn)了“乘車效應(yīng)”。所有了解城市生活優(yōu)越性的鄉(xiāng)下人都盼望著有朝一日能夠進(jìn)入城市定居,他們中不少人為了實(shí)現(xiàn)這一目的而進(jìn)行著不懈的努力。而城里人則不希望有更多人闖進(jìn)城來分享他們所享受到的優(yōu)惠政策和機(jī)會(huì),他們對(duì)流入城市的流動(dòng)人口充滿敵意與反感。調(diào)查證明,流入城市的農(nóng)民在城市社會(huì)體系中處于十分低下的地位。他們干的是城市居民不愿干的最苦、最累、最臟、最險(xiǎn)的工作,而且他們的工作時(shí)間最長(zhǎng),獲得的報(bào)酬最低。跟城鎮(zhèn)正式工人相比,他們獲得的是“同工不同酬”、“同工不同時(shí)”、“同工不同權(quán)”的地位[2]。由此可以看出,城市農(nóng)民工處于城市社會(huì)最底層。

(三)流動(dòng)人口的社會(huì)效應(yīng)

1.流動(dòng)人口的正面社會(huì)效應(yīng)

首先,流動(dòng)人口加快了我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程,促進(jìn)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。流動(dòng)人口這一廉價(jià)勞動(dòng)力的大量流入,為我國(guó)大規(guī)模發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)奠定了資本積累的基礎(chǔ)。此外,流動(dòng)人口填補(bǔ)了城市許多職業(yè)空缺,尤其是一些比較危險(xiǎn)并且報(bào)酬較低的行業(yè),可以說,流動(dòng)的農(nóng)民工干的是城里人不愿干的重活、臟活、累活。其次,“流動(dòng)人口優(yōu)化了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高了居民生活水平。一部分流動(dòng)人口直接從事蔬菜、家禽、水產(chǎn)、瓜果等農(nóng)副產(chǎn)品的購(gòu)銷和家政等勞動(dòng),填補(bǔ)了城市原有商品結(jié)構(gòu)、勞務(wù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的空白,為城市居民提供了必不可少的生活需求”[3]。其次,流動(dòng)人口由農(nóng)村流向城市,縮小了城鄉(xiāng)差距。一方面,農(nóng)民在外務(wù)工積累了一定的資金回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),使資金流向第二、第三產(chǎn)業(yè),縮小了城鄉(xiāng)收入之間的差距。另一方面,流動(dòng)人口在城市接觸到了一定的文化熏陶,提高了自身的素質(zhì),同時(shí)也學(xué)到了一定的技術(shù),他們把一些技術(shù)和文化知識(shí)帶入農(nóng)村,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展儲(chǔ)備了人才,縮小了城鄉(xiāng)的文化、技術(shù)方面的差距。

2.流動(dòng)人口的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)

首先,流動(dòng)人口的進(jìn)入超出了城市基礎(chǔ)設(shè)施和交通運(yùn)輸條件所能承受的限度。尤其體現(xiàn)在交通運(yùn)輸方面,在節(jié)假日期間造成許多交通主干道擁擠不堪,秩序混亂。其次,流動(dòng)人口影響社會(huì)治安和社會(huì)秩序。城鎮(zhèn)的很多行業(yè)接納勞動(dòng)力的能力是有限的,為了賺錢,部分流動(dòng)人口就會(huì)從事一些非法的行為。許多大城市外來人口犯罪的比例不斷上升。再次,流動(dòng)人口引起各種社會(huì)沖突?！傲鲃?dòng)人口在打工過程中,用工單位和老板大多不與他們簽訂勞動(dòng)合同,在勞資關(guān)系上以及同本地人的關(guān)系中處于不利地位,克扣工資、毫無勞動(dòng)保護(hù)、超負(fù)荷超強(qiáng)度地工作等事件經(jīng)常發(fā)生。擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民工和擁有城鎮(zhèn)戶口的工人干著同樣的工作,待遇相差甚多,使得社會(huì)沖突日漸增加”[4]。此外,流動(dòng)人口容易造成對(duì)社會(huì)管理的猛烈沖擊。例如,約占流動(dòng)人口總數(shù) 20%左右的育齡婦女長(zhǎng)期處于常住、暫住兩地都難管的狀態(tài),節(jié)育措施很難落實(shí),為逃避計(jì)劃生育的“偷生”者提供了方便。

二、現(xiàn)行戶籍制度對(duì)流動(dòng)人口權(quán)利的制約

(一)戶籍制度從事實(shí)上剝奪了人的遷徙和居住自由

1958年 1月 9日,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第 91次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》,第一次以法律的形式將新中國(guó)成立以來日漸形成的城鄉(xiāng)有別的戶口登記制度與限制遷徙制度固定下來。該條例第 10條第 2款,即規(guī)定公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明,或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明,向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)遷出手續(xù)。美國(guó)學(xué)者薩爾頓與程鐵軍通過對(duì)中國(guó)官方文件和文獻(xiàn)資料的分析,提出戶籍制度從事實(shí)上剝奪了人的遷徙和居住自由,而且 1985年從法律上也否定了這項(xiàng)權(quán)利和自由,憲法上已取消了以前寫有的“公民享有居住和遷徙自由”[4]。顯然,現(xiàn)行的戶籍制度是限制公民遷徙自由的制度。

(二)現(xiàn)行戶籍制度固定了城鄉(xiāng)社會(huì)成員不平等的社會(huì)身份及各項(xiàng)福利待遇

首先從社會(huì)身份來看,戶籍制度是一種“先賦因素”,它將每一個(gè)人定位在先天決定的身份體系上。例如,一個(gè)出生于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口家庭的孩子,他從呱呱落地就開始享受城市優(yōu)越的生活環(huán)境以及各項(xiàng)便利條件,從而幸福地成長(zhǎng)。相反,一個(gè)出生于農(nóng)業(yè)戶口家庭的孩子,他就沒那么幸運(yùn)了。他從小就會(huì)面臨著農(nóng)村惡劣的生活環(huán)境,身心受到極大的影響。其次從社會(huì)福利來看,“現(xiàn)行的戶籍制度背后附加了與之相關(guān)聯(lián)的社會(huì)福利和權(quán)益,從勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)到住房補(bǔ)貼,再到退休養(yǎng)老等方面都存在著巨大的城鄉(xiāng)差異。這樣城鄉(xiāng)之間便存在著嚴(yán)重的不平等,由此也衍生了長(zhǎng)期二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下城市市民的‘一等公民’與農(nóng)業(yè)人口的‘二等公民’的社會(huì)地位”[5]。

(三)戶籍制度阻礙了流動(dòng)人口社會(huì)地位上升流動(dòng)的渠道

人們改變社會(huì)地位的上升渠道主要有:職業(yè)渠道、經(jīng)濟(jì)渠道和婚姻渠道。而現(xiàn)行的戶籍制度卻阻礙了流動(dòng)人口的這幾種社會(huì)地位的上升渠道。首先,從職業(yè)渠道來看,迄今為止,不少大城市的勞動(dòng)部門對(duì)于外來人口從事的職業(yè)、行業(yè)都有嚴(yán)格限制。“例如,北京市勞動(dòng)局就曾多次發(fā)布通告,對(duì)于外來人口就業(yè)的領(lǐng)域作出嚴(yán)格規(guī)定,允許外來人口從事的工種共 200個(gè),并且所有這些工種均屬藍(lán)領(lǐng)職業(yè)”[6]。這就限制了流動(dòng)人口的許多就業(yè)機(jī)會(huì)。其次,從經(jīng)濟(jì)渠道來看,農(nóng)民工與市民的收入構(gòu)成存在很大差別。農(nóng)民工獲得的只是工資和獎(jiǎng)金,而市民還可以獲得社區(qū)福利、醫(yī)療補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、養(yǎng)老金等等。市民往往是通過正式的制度安排參與到經(jīng)濟(jì)生活中來,并得到經(jīng)濟(jì)地位的提升,而農(nóng)民工在城市里形成了一種脫離于主體社會(huì)之外的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò),因此,農(nóng)民工根本談不上進(jìn)入正式社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位晉升的軌道上來。

三、戶籍制度改革與實(shí)現(xiàn)更好的服務(wù)和管理流動(dòng)人口的可行性

在學(xué)術(shù)界,尚未有關(guān)于所謂“流動(dòng)人口服務(wù)管理”概念的定義。從一般意義的服務(wù)與管理的概念出發(fā),所謂“服務(wù)”是指為事業(yè)、為他人而工作;所謂“管理”是指,協(xié)調(diào)多方人力、物力和財(cái)力資源,使整個(gè)活動(dòng)更有組織、更有效率的一個(gè)過程。流動(dòng)人口的服務(wù)與管理和傳統(tǒng)上單純強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口的管理不同,“流動(dòng)人口服務(wù)管理”這一提法更突出了以服務(wù)為導(dǎo)向,體現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口的人文關(guān)懷,以及將流動(dòng)人口作為人口管理的一個(gè)有機(jī)部分給予規(guī)劃的系統(tǒng)論思想。凡是涉及流動(dòng)人口利益與生存狀況的活動(dòng),都可以納入流動(dòng)人口的服務(wù)管理范圍,比如社會(huì)保障、住房、醫(yī)療等問題[7]。然而現(xiàn)行的戶籍制度不僅包括限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施,還要加上糧油供給、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施,以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。因此可以說,通過改革現(xiàn)行的戶籍制度,可以更好地服務(wù)和管理流動(dòng)人口。

(一)從理論上看,加強(qiáng)新時(shí)期流動(dòng)人口的服務(wù)和管理主要體現(xiàn)在以人為本上,而戶籍制度的改革,正體現(xiàn)了從人民群眾的根本利益出發(fā),不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求,切實(shí)保障人民群眾的根本利益,使廣大人民群眾成為社會(huì)發(fā)展成果的享用者,使人民群眾能夠平等、公正、公平地參與社會(huì)各項(xiàng)實(shí)踐?？梢哉f,戶籍制度改革是以服務(wù)廣大人民群眾為最終出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的,因此,戶籍制度的改革正是加強(qiáng)新時(shí)期對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)和管理的主要途徑。具體來說,改革戶籍制度,恢復(fù)農(nóng)民工居住和遷徙的自由,以便使流動(dòng)人口可以按自己的意愿自由流動(dòng),這實(shí)際上就是提高了對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)水平;改革戶籍制度,使農(nóng)民工獲得與城市市民平等的身份,這意味著進(jìn)城農(nóng)民工將去掉“農(nóng)”字標(biāo)簽,具有與城市公民平等的社會(huì)身份,這樣農(nóng)民工就不會(huì)受到市民的歧視,有利于農(nóng)民工重新找回自信,增加他們城市市民身份的認(rèn)同感,這樣他們會(huì)心存感激而更好地,服從、接受政府的管理;改革戶籍制度,構(gòu)建一個(gè)與城市市民平等待遇的制度環(huán)境,有利于提供一個(gè)人人平等的平臺(tái),尤其在就業(yè)方面,使農(nóng)民工與市民在就業(yè)方面不再受歧視,有利于農(nóng)民工的平等就業(yè),消除農(nóng)民工由于就業(yè)受歧視而產(chǎn)生的心理障礙,有利于農(nóng)民工自身積極性的發(fā)揮,從而更加珍惜市民身份。同時(shí),也有利于政府更好地管理和服務(wù)流動(dòng)人口。

(二)從實(shí)踐中看,自 1978年以來,比較大的戶籍制度改革包括:集鎮(zhèn)自理口糧戶口和暫住合法化、居民身份證的實(shí)行、城鎮(zhèn)戶口商品化、小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。集鎮(zhèn)自理口糧戶口的出現(xiàn),是中國(guó)戶籍銅墻鐵壁即將松動(dòng)的第一個(gè)信號(hào),是中國(guó)現(xiàn)行戶籍制度改革的正式開端,農(nóng)民取得了基本上依自己的意愿進(jìn)入除縣城關(guān)鎮(zhèn)以外的建制鎮(zhèn)與非建制鎮(zhèn)的權(quán)利,中國(guó)人在重新通往遷徙自由的道路上邁出了至關(guān)重要的第一步,也為通過戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)更好地服務(wù)流動(dòng)人口開辟了先河。此外,小城鎮(zhèn)戶籍改革的全面啟動(dòng),也為實(shí)現(xiàn)更好地管理和服務(wù)流動(dòng)人口作出了巨大的貢獻(xiàn)。自 2001年開始,全國(guó)不少大中城市陸續(xù)啟動(dòng)了新一輪的戶籍制度改革。例如:

1.2001年廣東省頒布了《關(guān)于廣東省進(jìn)一步改革戶籍管理制度意見的通知》,戶籍制度改革的幾項(xiàng)主要內(nèi)容是: (1)按照據(jù)實(shí)際居住地登記戶口的原則,取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、自理口糧戶口及其他類型戶口性質(zhì),統(tǒng)一稱為居民戶口。(2)以準(zhǔn)入條件取代進(jìn)城人口控制指標(biāo)。(3)進(jìn)一步放寬直系親屬投靠的入戶條件。(4)進(jìn)一步放寬科技人才來廣東省工作的入戶條件。

2.2001年 11月 1日,鄭州市在河南省范圍內(nèi)率先推行以“降低入戶門檻、吸引高層次人才”為主要內(nèi)容的戶籍制度改革。鄭州市人民政府發(fā)布了《鄭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)戶籍制度改革政策的通知》,規(guī)定從發(fā)布之日起,親屬投靠、新生兒入戶、購(gòu)房入戶、投資納稅入戶、工作入戶、大中專院校畢業(yè)生入戶等七種情況可以辦理鄭州市區(qū)戶口。

3.2007年,北京市加大戶籍制度改革力度,再次調(diào)整戶籍管理政策,加強(qiáng)人口管理。(1)取消小城鎮(zhèn)戶口登記期滿后市內(nèi)遷移的審批制度。(2)放寬未成年人隨父親在京入戶條件。(3)放寬北京市人員農(nóng)轉(zhuǎn)非條件。(4)減少戶口審批環(huán)節(jié)。

總結(jié)起來,各地的戶籍制度改革基本圍繞三個(gè)方面進(jìn)行:1.取消申請(qǐng)遷入城市投靠親屬的條件限制,解決了“三投靠”(即子女投靠父母、父母投靠子女和投靠配偶)的戶籍問題。2.打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu),取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口等各類戶口性質(zhì),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。從統(tǒng)計(jì)口徑上,依居民實(shí)際居住地和所從事的職業(yè),將人口劃分為城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口,并統(tǒng)一登記為居民常住戶口。3.“取消進(jìn)城人口計(jì)劃指標(biāo)審批管理,實(shí)行戶口遷移條件準(zhǔn)入制。戶口遷移從指標(biāo)審批管理過渡到以有合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為特征的條件準(zhǔn)入管理。各地在戶籍遷移準(zhǔn)入條件上,都不約而同地通過設(shè)置財(cái)富、學(xué)歷、技術(shù)等門檻力圖吸引高素質(zhì)的流動(dòng)人口。換句話說,在戶籍改革中,流動(dòng)人口中的精英分子構(gòu)成了城市戶籍優(yōu)先開放的目標(biāo)人群。當(dāng)然,各地在具體的落戶條件上又表現(xiàn)出一定的差異性,概括地說,東部城市的落戶條件要高于中西部城市,城市規(guī)模大,尤其是流動(dòng)人口數(shù)量多的城市要高于規(guī)模小的城市”[8]。目前的戶籍制度改革尚處于探索階段,還有待于進(jìn)一步深化,但已經(jīng)有一些成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。例如:江蘇從 1997年開始實(shí)行有步驟的戶籍制度改革,先在一部分小城鎮(zhèn)試點(diǎn),后擴(kuò)大到縣城和縣級(jí)市城區(qū)。到 2002年底,全省實(shí)施戶改的建制鎮(zhèn) (含縣級(jí)市城區(qū)和縣城鎮(zhèn))達(dá) 1023個(gè),改革覆蓋面超過 90%。全省通過戶改,有394.5萬人落戶城鎮(zhèn),有 29.8萬人落戶城市。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的夢(mèng)想,但在世界不斷發(fā)展前進(jìn)的今天,許多專家學(xué)者認(rèn)識(shí)到:不能以小城鎮(zhèn)作為農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的唯一渠道,應(yīng)打破大中城市的戶籍壁壘,吸納農(nóng)民入市落戶?！?003年 3月,我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下戶籍制度的藩籬在江蘇被進(jìn)一步打破,江蘇省政府批準(zhǔn)了省公安廳《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的意見》,從 2003年 5月 1日起施行。全省城鄉(xiāng)居民實(shí)行統(tǒng)一的戶口管理制度,取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、地方城鎮(zhèn)戶口等戶口性質(zhì),按照實(shí)際居住地登記戶口,統(tǒng)稱‘居民戶口’。新的戶籍管理制度的最深刻的變化是取消進(jìn)城人口計(jì)劃管理指標(biāo),取消‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’制度,廢止非農(nóng)戶口遷入許可證,全面建設(shè)戶口遷移條件準(zhǔn)入制,只要符合準(zhǔn)入條件即可遷戶進(jìn)城”[9]。戶口準(zhǔn)入的基本條件是,有合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)?？h級(jí)城市按此辦理,不得附加任何其他條件。特大城市、大城市的具體準(zhǔn)入條件由各市根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力自行確定。

四、改革現(xiàn)行戶籍制度進(jìn)程中值得探討的幾個(gè)問題

(一)建立“人口準(zhǔn)入制度”的問題

“人口準(zhǔn)入制度”,是指由于發(fā)展不平衡,發(fā)達(dá)地區(qū)與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)上的差距日益增長(zhǎng),為了維護(hù)其可持續(xù)發(fā)展能力,以法律形式對(duì)其他地區(qū)的人采取準(zhǔn)入限制的一項(xiàng)制度。我國(guó)一些特大城市已經(jīng)通過立法形式建立和實(shí)施了人口準(zhǔn)入制度。

對(duì)于是否應(yīng)該建立“人口準(zhǔn)入制度”,理論界看法不一。有些觀點(diǎn)認(rèn)為“人口準(zhǔn)入制度”一方面控制了人口的自由流動(dòng),違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的潮流,另一方面限制了農(nóng)民進(jìn)城,違反了城市化的潮流。

中南民族大學(xué)法學(xué)院的朱美娟就不贊成建立此制度,她認(rèn)為該制度主要限制的是占中國(guó)人口總數(shù) 64%的農(nóng)民,是侵犯了絕大多數(shù)人的利益,是不利于整個(gè)國(guó)家的發(fā)展、不利于維護(hù)百姓權(quán)益的,是不符合社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律的,也是不符合正義的[10]。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院張惟英教授認(rèn)為,為了達(dá)到城市的人口發(fā)展應(yīng)嚴(yán)格控制在城市資源的合理承載能力之內(nèi)這一目標(biāo),應(yīng)該建立人口準(zhǔn)入制度。這里的“人口準(zhǔn)入制度”具有兩個(gè)含義,一是城市人口規(guī)模必須控制在城市資源承載的合理范圍內(nèi),二是根據(jù)城市需要優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)[11]。

筆者認(rèn)為,“人口準(zhǔn)入制度”的提出是有其一定的合理性的。例如在像北京這樣的特大城市,近些年無序膨脹給城市資源承載能力、社會(huì)治安、就業(yè)等帶來了很大的壓力,制定“人口準(zhǔn)入制度”對(duì)于這些問題能夠起到一定的緩解作用。但是,需要制定合理的準(zhǔn)入條件限制人口的無序膨脹。

(二)農(nóng)村居民戶口遷入城鎮(zhèn)條件的重新設(shè)定問題

對(duì)于農(nóng)村居民戶口遷入城鎮(zhèn)條件進(jìn)行重新設(shè)定,其中最重要的是:對(duì)于當(dāng)前戶口遷入小城鎮(zhèn)必須購(gòu)買商品房的條件,應(yīng)改為“在城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的居住區(qū)中租借或購(gòu)買房屋并居住”。這一條與必須購(gòu)買房屋相比,進(jìn)步性在于:一是提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力,使戶籍管理不至于拆了硬門檻,又通過貨幣筑起軟門檻。二是同樣做到“居者有其屋”,有利于社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前的實(shí)際狀況是各大中城市都有相當(dāng)一批農(nóng)村居民長(zhǎng)期居住和就業(yè),而這批人由于買不起商品房,又難以租到相應(yīng)的商品房,因此大部分都集聚在城郊接合的邊緣地帶,租借農(nóng)民的房屋居住,形成所謂的“浙江村”、“新疆村”等等。“村”里的居民缺乏基本的衛(wèi)生條件,生活質(zhì)量很低,而且管理起來非常困難,他們長(zhǎng)期受到城鎮(zhèn)居民的歧視,對(duì)立情緒嚴(yán)重,成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。如果給他們以正常渠道租借與城鎮(zhèn)居民一樣的生活小區(qū)的商品房屋,享受同樣的社區(qū)服務(wù),他們的孩子與城鎮(zhèn)居民的孩子無差別地能夠進(jìn)入社區(qū)中小學(xué),那么這些“新市民”所產(chǎn)生的是自豪與感激之情,會(huì)使他們更好地為社會(huì)服務(wù)并服從社會(huì)的管理。三是有利于勞動(dòng)力流動(dòng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立。購(gòu)買房屋對(duì)任何勞動(dòng)者都是“重大決策”。一旦買了房,再換工作,就會(huì)首先考慮到賣了住宅再買住宅所帶來的巨大成本,因此鼓勵(lì)勞動(dòng)者購(gòu)買商品房實(shí)際上是不利于勞動(dòng)力流動(dòng)的舉措。而租賃商品房由于費(fèi)用低廉,遷移成本低,不會(huì)成為勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙[12]。

(三)戶籍改革配套制度的完善問題

這主要是指完善包括就業(yè)、社會(huì)保障、就學(xué)等制度規(guī)定中對(duì)戶口的特殊要求,取消對(duì)外地戶口的歧視問題。當(dāng)前,許多專家、學(xué)者過度強(qiáng)調(diào)改革戶籍制度本身存在的問題,而忽視了對(duì)相關(guān)配套措施的完善,忽視了這些配套措施與戶籍制度之間相互制約的關(guān)系。筆者認(rèn)為,只有配套制度改革與戶籍制度改革同步,戶籍制度改革才能取得全面勝利。因此,我們?cè)诓粩嗵接懜母铿F(xiàn)行戶籍制度的同時(shí),也要注重配套制度的創(chuàng)新。現(xiàn)行戶籍制度嚴(yán)格限制了農(nóng)村人口向城市的自由流動(dòng),

固定了城鄉(xiāng)社會(huì)成員不平等的社會(huì)身份及各項(xiàng)福利待遇,導(dǎo)致生活在城市的流動(dòng)人口未能實(shí)現(xiàn)與城市社會(huì)的融合。近年來,對(duì)于戶籍制度的改革,各個(gè)領(lǐng)域的專家學(xué)者研究頗豐,

大家從不同的角度對(duì)原有戶籍制度做了許多方面的探討,一些省市也做出了大膽的嘗試。從在實(shí)踐中反映出的問題來看,一些措施是現(xiàn)實(shí)的并且是適合我國(guó)的具體國(guó)情的,然而有些措施的實(shí)施卻產(chǎn)生了更多的社會(huì)問題。筆者就戶籍制度改革進(jìn)程中幾個(gè)值得探討的問題提出了自己意見,以期使制度的制定者在充分了解現(xiàn)實(shí)反映出的問題的基礎(chǔ)上,完善對(duì)現(xiàn)行戶籍制度的改革,從而更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的管理和服務(wù)。

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責(zé)任編輯:崔海英

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1009-3192(2010)06-0020-04

2010-09-10

趙海霖,男,遼寧盤錦人,中國(guó)人民公安大學(xué) 2009級(jí)公安管理專業(yè)二學(xué)位學(xué)生。