劉 楓

（1.黃淮學(xué)院 中國語言文學(xué)系，河南 駐馬店 463000；2.華中科技大學(xué) 新聞與信息傳播學(xué)院，湖北 武漢 430074）

從新聞立法進(jìn)程看印度的“新聞自由”

劉 楓1,2

（1.黃淮學(xué)院 中國語言文學(xué)系，河南 駐馬店 463000；2.華中科技大學(xué) 新聞與信息傳播學(xué)院，湖北 武漢 430074）

在新聞傳播事業(yè)方面，印度一方面具有較高程度的新聞自由，另一方面這種新聞自由又具有一定的脆弱性和不適性，具有很強(qiáng)的“印度特色”。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面源自印度新聞立法對殖民法統(tǒng)的承繼性，另一方面源自其新聞自由的諸多原則在一定程度上與包括政治文化、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素在內(nèi)的具體國情之間的不適性。

印度；新聞自由；立法進(jìn)程

一、充滿矛盾的印度式“新聞自由”

印度式新聞自由的矛盾之處，在于它對自由的標(biāo)榜和設(shè)定同其實(shí)際運(yùn)作之間存在著諸多爭議和不一致性，有時(shí)甚至是矛盾和沖突的。

(一)對新聞自由的標(biāo)榜和設(shè)定

印度一向自稱是世界上新聞自由程度最高的國家。在印度，“新聞界不由國家控制和審查，對新聞的控制權(quán)主要掌握在個(gè)人或組織手里，印度中央政府或邦政府不出版任何屬于政府的日報(bào)，只有個(gè)別邦政府出版月報(bào)或周報(bào)”[1]。同時(shí)，印度有報(bào)界人士認(rèn)為，1973年后，從南亞到東南亞，各個(gè)國家相繼轉(zhuǎn)為集權(quán)國家，對報(bào)紙采取強(qiáng)行統(tǒng)治時(shí)，沒有一個(gè)國家能像印度這樣保持了新聞自由，因此“印度的報(bào)紙是第三世界最自由的報(bào)紙”[2]。

另外，為了加強(qiáng)新聞界的自律而不至于濫用新聞自由，印度還于1966年成立了新聞理事會(huì)這一自治性機(jī)構(gòu)，既監(jiān)督包括政府在內(nèi)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，保障新聞自由不受侵犯，也采取相應(yīng)措施來避免新聞自由過于膨脹而被濫用。

與此同時(shí)，在印度主流媒體的新聞?wù)咧袔缀醵加小芭u和監(jiān)督政府”這一項(xiàng)，媒體被視作檢驗(yàn)和保障民主政治的手段。如《印度教徒報(bào)》的辦報(bào)方針為“總體上對政府持批評態(tài)度”，《印度快報(bào)》的辦報(bào)方針為“監(jiān)督和批評任何當(dāng)權(quán)的政黨”。隸屬于信息與廣播部的新聞局，其職能之一便是向政府提供報(bào)紙對政府政策的反映。在實(shí)際報(bào)道中，由于具有上述的新聞自由權(quán)利，印度媒體也確實(shí)刊載了大量批判政府的文章，尤其是在揭露貪污腐敗和權(quán)力制衡方面發(fā)揮了重要的作用。

(二)實(shí)際運(yùn)作中的爭議和矛盾

印度之所以自我標(biāo)榜是“世界上新聞最自由的國家”，主要因?yàn)槠渲髁髅襟w的新聞?wù)咄加小氨O(jiān)督和批評政府”這一條，而且政府至少在表面上對此是持歡迎和配合態(tài)度的。但是，這并不意味著政府可以無限制地允許媒體“自由報(bào)道”，也不意味著印度的媒體在實(shí)際運(yùn)作中總是享有太高的自由度。例如，在1999年印巴卡吉爾沖突期間，印軍前線的一名將領(lǐng)被上司以失職為由調(diào)離崗位，而包括英文期刊《前景》在內(nèi)的媒體對此事提出了不同的看法，一時(shí)間鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。但政府在軍方的壓力下亮出紅燈，新聞部長親自出面，嚴(yán)厲要求輿論從保護(hù)軍隊(duì)內(nèi)部機(jī)密和國家安全的角度考慮，停止一切有關(guān)的報(bào)道[3]。

西方和印度本國的新聞學(xué)研究人員對印度新聞界是否真正享有西方所謂的“新聞自由”也一直存在不同的看法。有些學(xué)者就指出，1975年前總理英迪拉·甘地執(zhí)政時(shí)曾實(shí)行“緊急狀態(tài)”，其間印度的新聞自由便遭到很大限制，迫于嚴(yán)厲的法律而不得不屈從于政府，新聞可信性由此降低。這種狀態(tài)持續(xù)了大約兩年時(shí)間，直至人民黨政府上臺(tái)重新建立新聞理事會(huì)，“新聞自由”才得以慢慢恢復(fù)。印度學(xué)者尼蘭簡娜則以印度國家電視臺(tái)杜達(dá)山為例，對印度的“新聞自由”進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為印度政府對新聞界的控制實(shí)際上十分嚴(yán)厲：國家控制下的杜達(dá)山必須傳達(dá)政府的聲音，維護(hù)現(xiàn)行的體制和政策而不是去質(zhì)疑或挑戰(zhàn)它，一旦有違抗政府的舉動(dòng)或言論，政府就會(huì)采取嚴(yán)厲的措施[4]。

又如，私營的新德里電視公司制作的“印度 96年大選”也曾引起政治風(fēng)波。當(dāng)時(shí)節(jié)目制作人邀請了幾位新當(dāng)選的議員談一下對選舉的看法，而這些年輕氣盛的議員對當(dāng)時(shí)的印度總理拉奧表示了不滿。拉奧看到節(jié)目后，盡管自知下臺(tái)在即，但仍無法容忍，于是立即下令電視臺(tái)停播了這個(gè)節(jié)目。

由此我們不難看出，印度所引以為豪的新聞自由實(shí)際上很脆弱，在實(shí)際運(yùn)作中時(shí)常會(huì)遭到抵制或引起爭議甚至矛盾。

二、印度的新聞立法進(jìn)程回顧

印度的新聞傳播法制以1947年印度獨(dú)立為界，明顯分為兩個(gè)階段。前一個(gè)階段，印度新聞傳播法制的演進(jìn)深深地根源于英國的殖民統(tǒng)治；后一個(gè)階段，媒體私有化的進(jìn)程和全球化的國際環(huán)境給印度的新聞立法的走向帶來了重大變化[5]。

(一)殖民地時(shí)期的印度新聞立法（1780―1947年）

印度殖民地時(shí)期的新聞業(yè)和相應(yīng)的新聞立法也可以分為兩個(gè)階段。前一階段從 1780年到 19世紀(jì) 50年代，其時(shí)印度報(bào)刊的整體特征是“以英國人辦報(bào)為主，印度人辦報(bào)為輔；以英文報(bào)刊為主，本地文字報(bào)刊為輔”。殖民當(dāng)局的新聞?wù)咄蚩偠絺€(gè)人觀點(diǎn)的變化而不同：1799年，總督威萊斯萊實(shí)行的是事先的新聞檢查；1818年，總督哈斯丁規(guī)定批評殖民當(dāng)局的編輯要負(fù)法律責(zé)任；1835年，代理總督麥特卡夫宣布廢除新聞檢查制度，但又規(guī)定所有報(bào)紙的印刷者和出版者要在刊物上注明出版地址，否則處以監(jiān)禁或罰金。

后一階段從19世紀(jì)50年代到1947年，印度本地文字報(bào)刊大量涌現(xiàn)。針對這些反英立場的報(bào)刊，殖民者制定相應(yīng)的新聞法對其發(fā)展加以鉗制。19世紀(jì) 50年代的全印起義失敗后，英國殖民當(dāng)局制定了各種法律，對印度本地文字的報(bào)刊實(shí)行嚴(yán)密控制，實(shí)行了保證金、預(yù)先審查、新聞批準(zhǔn)制、登記制等制度。1878年的《國語報(bào)刊法》甚至賦予政府簽發(fā)搜查令的權(quán)力，即政府可以在沒有得到任何法院準(zhǔn)許的情況下進(jìn)入任何報(bào)刊的編輯部去搜查。

19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，印度的民族運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步高漲，殖民當(dāng)局兩度擴(kuò)大“國家機(jī)密法”的適用范圍，并于1907年公布了“防止聚眾暴亂法”，進(jìn)一步限制新聞自由。隨后的《政府保密法》（1923年）、《印度報(bào)刊（緊急）權(quán)力法》（1931年）等法令，也主要是針對新聞業(yè)而制定的。

總之，在印度半殖民地時(shí)期，印度沒有多少新聞自由可言，如果說印度新聞業(yè)呈現(xiàn)出一定的新聞自由的話，那也只是殖民者的新聞自由。

(二)獨(dú)立后印度的新聞立法（1947年至今）

1947年印度獨(dú)立后，印度新聞界擺脫了英國殖民者的控制，獨(dú)立后的新聞自由度較殖民時(shí)期要高一些。

1949年頒布的印度憲法之第13條19款規(guī)定，公民有言論、表達(dá)意見和出版的自由，第19條第1款則規(guī)定媒體享有充分的新聞自由。媒體是國家各項(xiàng)法規(guī)和政府政策的載體，任何公民都享有憲法所規(guī)定的言論和表達(dá)自由，可以在媒體上發(fā)表政治見解，可以評論甚至抨擊政府官員包括總理、各黨派頭面人物，并規(guī)定關(guān)于議會(huì)和立法會(huì)議進(jìn)程的報(bào)道，只要屬實(shí)，不受民法或刑法的追究，這等于承認(rèn)了媒介監(jiān)督的權(quán)利，比殖民地時(shí)期前進(jìn)了一步。1951年頒布的《報(bào)刊（有害內(nèi)容）法》也有一定程度的改進(jìn)，如規(guī)定在對出版物罰收或沒收保證金前，必須經(jīng)過地方法庭審理，被告人有權(quán)要求陪審團(tuán)對事件進(jìn)行評議，并有權(quán)向高級法院上訴。1952年5月26日，印度最高法院針對“比哈爾省對撤拉巴拉·德維”一案，曾做出了“言論自由的憲法保證，容許立法機(jī)關(guān)要求被控發(fā)行惡意材料的出版人貢納保證金”的判決。1978年人民黨上臺(tái)執(zhí)政，政府廢除了《1975年防止出版有害內(nèi)容法》，頒布了新的《議會(huì)程序（保護(hù)出版）法》，重新賦予記者報(bào)道議會(huì)程序方面的特權(quán)；頒布了新的《新聞評議會(huì)法》，恢復(fù)了新聞評議會(huì)。目前，印度政府設(shè)有新聞廣播部，負(fù)責(zé)制定新聞?wù)?、發(fā)布官方消息等事務(wù)。印度和其他許多國家地區(qū)一樣，對印刷媒體管理較松，但對于廣播電視限定得很嚴(yán)[6]。

總的來看，獨(dú)立后印度的新聞自由立法進(jìn)程雖有波折但在逐步完善，新聞自由度也相應(yīng)擴(kuò)大，然而，媒體與政府的矛盾和摩擦仍時(shí)有發(fā)生。政府一方面鼓吹新聞自由，一方面又深受新聞界濫用新聞自由之“害”，在特殊時(shí)期會(huì)對新聞媒體實(shí)施限制措施。

三、“嫁接”因素與“本土”因素之間的不適癥

印度一方面標(biāo)榜自己是新聞自由度最高的國家，一方面是新聞自由時(shí)常受限或在實(shí)踐中引發(fā)爭議和沖突，對于這一對矛盾的產(chǎn)生，從上述的印度新聞立法的演進(jìn)過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)其原因主要有以下幾點(diǎn)：

(一)相關(guān)新聞自由原則承繼殖民法統(tǒng)

獨(dú)立后的印度除了廢除殖民統(tǒng)治時(shí)期不利于國家發(fā)展的法律外，幾乎完全照搬宗主國英國的政治法律制度，其中就包括確立和保障新聞自由的相關(guān)法律制度。無論是殖民時(shí)期還是獨(dú)立后，印度的新聞立法進(jìn)程都經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)的過程，新聞自由的確立也一波三折。雖然印度憲法明確規(guī)定了“思想、表達(dá)、信念信仰與崇拜的自由”，還提出要把印度組建成為一個(gè)主權(quán)自主的民主共和國，使廣大印度人“享有自由，享有數(shù)世紀(jì)以來由于社會(huì)以及自然原因所壓制的消極狀態(tài)中解放出來的自由，以及享有從被阻止?jié)M足最大限度的卑微的身心環(huán)境中解脫后的自由”，但是，為了保障這一自由的實(shí)現(xiàn)，印度的新聞立法基本上是依賴于原先的殖民法統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行增刪修補(bǔ)。毫無疑問，這必然導(dǎo)致新聞法制體系與印度自身環(huán)境之間的不適癥。

(二)自由批評政府的原則同印度政治文化之間的不適性

除了要有好的法制理念，一個(gè)國家的法律體系還應(yīng)與該國的政治文化相互適應(yīng)，這樣方可使法律的運(yùn)行既不超前，也不滯后，發(fā)揮出好的社會(huì)規(guī)范作用。無疑，“自由批評政府”的新聞立法理念代表了人類新聞立法的先進(jìn)方向，但它卻需要顧及本國的歷史傳統(tǒng)、民族心理和政治文化，否則，先進(jìn)的法律理念也可能在實(shí)踐中導(dǎo)致爭議和矛盾。從歷史上看，印度不是一個(gè)擁有民主傳統(tǒng)的國家，因而其立法中所體現(xiàn)和保障的新聞自由，也不應(yīng)操之過急，而應(yīng)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。其實(shí)，即便是在英美這樣的一些新聞自由傳統(tǒng)比較深厚的國家，對于政府的批評的方式和尺度也有相應(yīng)的限定。

(三)“新聞自由”的實(shí)踐受制于印度的國情

與英國殖民統(tǒng)治時(shí)期相比，印度獨(dú)立以來新聞界所追求的辦報(bào)自由、報(bào)道自由、批評自由等權(quán)利的保障程度無疑都明顯地得到了提高，對其新聞業(yè)的繁榮發(fā)達(dá)也起到了促進(jìn)作用，但是，印度的新聞自由對整個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所起到的積極作用似乎并不明顯[1]，這也與印度“新聞自由”的實(shí)踐受制于具體國情有關(guān)。

從印度新聞業(yè)的現(xiàn)狀來看，印度新聞媒體主要控制在少數(shù)家族財(cái)團(tuán)手中，如比爾拉家族、戈恩卡家族、達(dá)爾米亞家族、賈恩家族以及一些地方性的家族財(cái)團(tuán)等，其所追求的新聞自由不可避免地存在著諸多問題。與此同時(shí)，“監(jiān)督和批評政府”實(shí)質(zhì)上也是財(cái)團(tuán)與財(cái)團(tuán)、在野派與在朝派之間的斗爭通過新聞工具的反映。這樣一來，印度的新聞自由在給新聞業(yè)帶來巨大變化的同時(shí)，也不斷受到自身滋長的腐敗沒落因素的威脅：一種威脅是對災(zāi)禍、犯罪和各種丑聞等黃色新聞的拼命追求；另一種就是新聞事業(yè)所有權(quán)的集中，其后果是使新聞自由水準(zhǔn)降低。此外，由于掌握報(bào)業(yè)的大財(cái)團(tuán)與政府之間總體上維持著既相互利用又相互斗爭的關(guān)系，因此印度大報(bào)對政府的批評雖是以公眾批評的形式出現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)上卻大多是代表財(cái)團(tuán)老板們的觀點(diǎn)。

印度的“新聞自由”在表象和實(shí)質(zhì)間存在著爭議、矛盾甚至是沖突。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面源自印度新聞立法對殖民法統(tǒng)的承繼性，另一方面源自其新聞自由的諸多原則在一定程度上與包括政治文化、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素在內(nèi)的具體國情之間的不適性。因此，對于新聞自由的追求、確立和保障，固然依賴于良好的新聞法制理念，但也應(yīng)考慮這種理念如何在適應(yīng)一國國情的前提下合理地進(jìn)行體現(xiàn)。唯有如此，新聞自由的理念才能更為有效地促進(jìn)社會(huì)的健康發(fā)展。

[1] 盧山．“新聞自由”光環(huán)下的印度新聞運(yùn)作[J]．新聞?dòng)浾撸?005(12)．

[2] [日]齋藤吉史，尹韻公．印度新聞事業(yè)概況[J]．國際新聞界，1989(2)．

[3] 張喜瞬．印度新聞業(yè)發(fā)展簡況[J]．南亞研究季刊，2003(1)．

[4] 王生智．印度獨(dú)立后新聞?wù)叩霓D(zhuǎn)折點(diǎn)[J]．國際新聞界，2009(4)．

[5] 陳力丹．印度獨(dú)立后新聞業(yè)發(fā)展的四個(gè)特征[J]．國際新聞界，2001(5)．

[6] 董柳，彭小萍．印度新聞自由的政治、法律背景探究[J]．東南傳播，2009(4)．

〔責(zé)任編輯 楊寧〕

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1006-5261(2010)04-0124-03

2010-01-21

劉楓（1973―），女，河南汝南人，講師，博士研究生。