萬高隆

我國權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的不足與完善路徑

萬高隆

分析了當(dāng)前我國權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制存在的不足。圍繞黨的十七大提出的“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的目標(biāo)，討論了完善我國權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制的路徑。

權(quán)力監(jiān)督；權(quán)力制約；機(jī)制；完善；路徑

權(quán)力，作為一種充滿魔力的社會現(xiàn)象，它給人類社會帶來了巨大的利益，同時(shí)也給人類社會造成了沉重的災(zāi)難。權(quán)力需要，權(quán)力異化，權(quán)力腐敗，權(quán)力制約，是人類文明社會的永不衰竭的話題。黨的十七大報(bào)告為我國的權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)畫出了藍(lán)圖：“完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！保?］

一、當(dāng)前我國權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制檢視

我國正處于兩種社會運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)型期，舊存的政治體制未得以徹底更新改造，與已建立的不太完善的市場經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行、控制及諧調(diào)間存在極大的不適應(yīng)性，故此腐敗得以孳生。這也表現(xiàn)了轉(zhuǎn)型過程中兩種社會機(jī)制運(yùn)行模式中各種因素的磨合振蕩。從我國現(xiàn)行的權(quán)力設(shè)置和運(yùn)行方面看，監(jiān)督制約機(jī)制存在以下問題：

（一）權(quán)力設(shè)置形式化和權(quán)力缺位導(dǎo)致權(quán)力濫用、監(jiān)督制約不力

權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督與制約機(jī)制是保障政治廉潔和防止腐敗的重要制度。然而，這方面的權(quán)力設(shè)置不完善和不健全，表現(xiàn)為形式化傾向和特定權(quán)力缺位。因此，在特定機(jī)關(guān)或行權(quán)者那里，具體權(quán)力行使的獨(dú)立化在特定情境下具有了絕對的意義。國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政與司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，常規(guī)上每年一度對一府兩院提出的工作報(bào)告予以審查、質(zhì)詢之外，對其他實(shí)際或具體事件的監(jiān)督存在許多失控。雖然近幾年人大各工作機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)對日常或特定事件的監(jiān)督力度，但上述狀況并未有更多改觀。

（二）不合理的權(quán)力設(shè)定與配置造成監(jiān)督制約的職權(quán)不明、責(zé)任不清

司法權(quán)是對行政權(quán)的強(qiáng)有力的制約，它通過司法審判制度對政府行政行為予以合法性的司法審查，在不干預(yù)行政權(quán)行使獨(dú)立化的前提下對行政行為的合法性和正當(dāng)性予以司法制約，以確保行政權(quán)行使的效率。然而，令人尷尬的是，由于司法體制上的雙重領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，地方黨政機(jī)關(guān)獲享了對同級地方司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物實(shí)際控制權(quán)，故此，在這某種意義上排除了司法獨(dú)立的某種基礎(chǔ)，地方黨政要員和具體實(shí)權(quán)部門在特定個(gè)案中獲得了任意干預(yù)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立工作的條件。這種體制上的缺陷，一方面助長了行政權(quán)的擴(kuò)張，放縱了行政權(quán)行使的任意；一方面為黨政要員或?qū)崣?quán)部門領(lǐng)導(dǎo)濫用權(quán)力干預(yù)司法創(chuàng)造了可能性和機(jī)會。與此同時(shí)，在黨政權(quán)力對個(gè)案的不當(dāng)干預(yù)下，個(gè)案中的司法人員基于各種考慮不同程度地濫用司法權(quán)。這種體制從實(shí)權(quán)上架空了權(quán)力機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制。

（三）權(quán)力行使缺少完備的程序制度規(guī)范，致使權(quán)力行使具有任意性

既然依法合理地設(shè)定了實(shí)體權(quán)力，法律就應(yīng)具有明確或較完備的行權(quán)程序以制導(dǎo)權(quán)力的行使，這是保障行權(quán)規(guī)范化與效率性的必然要求。程序制度缺失集中于政府行權(quán)的范圍。重實(shí)體而輕程序與我國歷史上政府權(quán)力無限的觀念相輔相成。行權(quán)者規(guī)避程序規(guī)定，阻滯權(quán)力行使效率，或在特定程序上濫用權(quán)力，是難以回避的問題。我國的司法程序制度遠(yuǎn)比行政程序制度完善得多，但是，行使者規(guī)避程序規(guī)范造成權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)或?yàn)E用，在司法中亦是不能忽視的事實(shí)。這也是權(quán)力監(jiān)督不力的一個(gè)重要表現(xiàn)。

（四）權(quán)力監(jiān)督制約的主客體錯(cuò)位，監(jiān)督制約的運(yùn)行方式單一

從領(lǐng)導(dǎo)體制上看，代表人民行使監(jiān)督權(quán)的各監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)受上級監(jiān)督機(jī)構(gòu)和同級黨委或行政首長兩方面的領(lǐng)導(dǎo)和制約，形成一種附屬型的隸屬關(guān)系，致使行使監(jiān)督權(quán)的主體受制于監(jiān)督客體，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏必要的獨(dú)立性和權(quán)威性。于是，監(jiān)督一般只限于對下級和一般黨員干部，而對上級或同級黨委或行政首長卻不可避免地會出現(xiàn)一些“失監(jiān)”、“虛監(jiān)”和“弱監(jiān)”現(xiàn)象。由于各種偏見和其它原因，人民群眾對權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督更是軟弱無力。

二、完善我國權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制的路徑

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力。”［2］17加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督制約是整個(gè)干部工作的重要環(huán)節(jié)，是關(guān)心、愛護(hù)干部的需要，是依國治國、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。面對新形勢、新任務(wù)，我們黨比以往任何時(shí)候都迫切需要重視和加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約。

（一）促進(jìn)權(quán)力監(jiān)督制約的法律化制度化

監(jiān)督制約的權(quán)限從確立到行使的整個(gè)過程，都應(yīng)有明確的法律和制度規(guī)定。以往的監(jiān)督制約之所以軟弱無力，是因?yàn)閹浊攴饨ㄖ平y(tǒng)治下的“講情面、拉關(guān)系”思想在許多人頭腦中根深蒂固。我們一方面要通過立法，促進(jìn)國家監(jiān)督制約機(jī)制法律化、制度化，建立科學(xué)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)密的監(jiān)督程序，使監(jiān)督制約時(shí)時(shí)處處有法律保障。要使各種法規(guī)層次分明，黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)各項(xiàng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)都定性定量，各種概念使用必須準(zhǔn)確，做到無懈可擊，制定法律和制度細(xì)則，對監(jiān)督制約的權(quán)限、范圍、方式、程序等加以明確規(guī)定，使監(jiān)督制約本身有法可依。與監(jiān)督制約權(quán)有關(guān)的一些制度，如人事制度、訴訟制度、回避制度等都應(yīng)保障監(jiān)督權(quán)的順利實(shí)施。另一方面，國家監(jiān)督制約機(jī)制中各系列的監(jiān)督制約在運(yùn)行中都應(yīng)嚴(yán)格依法辦事，建立個(gè)案專人負(fù)責(zé)和錯(cuò)案責(zé)任倒查追究制度，盡量減少人為因素的影響，對破壞監(jiān)督制約權(quán)準(zhǔn)確實(shí)施的行為要給予嚴(yán)厲制裁。保證人民充分行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利［3］。只有這樣，才能增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)關(guān)和公民履行監(jiān)督職責(zé)的主動性和積極性，克服“不敢監(jiān)督”、“不愿監(jiān)督”、“難以監(jiān)督”、“監(jiān)督不了”的心態(tài)，提高被監(jiān)督者接受監(jiān)督的自覺性。

（二）保證權(quán)力行使的獨(dú)立化與效率化

權(quán)力監(jiān)督制約是規(guī)定權(quán)力行為規(guī)范的準(zhǔn)則和維系社會安定的紐帶。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，科學(xué)合理地保持權(quán)力獨(dú)立性非常重要。獨(dú)立不等于分立，分工不等于分權(quán)。權(quán)力的本體只能是廣大人民，所有黨政機(jī)關(guān)只是代表人民行使管理國家的權(quán)力。因此，要完善現(xiàn)有的監(jiān)督制約機(jī)制，首先要明確劃分執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，實(shí)行黨政分開；其次，要在國家各機(jī)構(gòu)之間以及各部門之間實(shí)行管理分工。使得以價(jià)值最大化為原則依法配置的各種權(quán)力由國家各機(jī)構(gòu)獨(dú)立地行使，而不被其他權(quán)力左右和干擾，以確保立法權(quán)、行使權(quán)、司法權(quán)行使的獨(dú)立化和效率性。要對黨或政府的決策機(jī)關(guān)、執(zhí)政機(jī)關(guān)及其各種干部進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，就必須使監(jiān)督機(jī)構(gòu)處于與這些機(jī)構(gòu)平等的地位，在人、財(cái)、物等方面不受這些機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的制約，其工作只對同級人大負(fù)責(zé)。這種獨(dú)立，包括監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法設(shè)置的獨(dú)立性、監(jiān)督制約活動依法進(jìn)行的獨(dú)立性、專職監(jiān)督人員依法任命的獨(dú)立性，等等。實(shí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。這種以權(quán)力制約權(quán)力，具體體現(xiàn)在：

1.加強(qiáng)和健全黨內(nèi)監(jiān)督

這是最直接、最有約束力的監(jiān)督?！耙约訌?qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點(diǎn)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明?！保?］24以落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用。推進(jìn)黨務(wù)公開，健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度，及時(shí)公布黨內(nèi)信息，暢通黨內(nèi)信息上下互通渠道。拓寬黨員意見表達(dá)渠道，建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢、黨員定期評議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員等制度。鼓勵(lì)和保護(hù)黨員講真話、講心里話，營造黨內(nèi)民主討論、民主監(jiān)督環(huán)境，切實(shí)保障黨員享有《黨章》規(guī)定的批評權(quán)、檢舉權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)等權(quán)利，充分發(fā)揮黨員的民主監(jiān)督作用。建立健全黨內(nèi)民主監(jiān)督的程序和制度，健全定期報(bào)告工作和廉潔從政情況制度，強(qiáng)化黨內(nèi)的制約和監(jiān)督。

2.加強(qiáng)權(quán)力部門之間的監(jiān)督和制約

國家權(quán)力系統(tǒng)由立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三維子系統(tǒng)構(gòu)成。政府的行政權(quán)行使隸屬國家職能的范疇，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會發(fā)展與穩(wěn)定的職責(zé)，其權(quán)限涉及社會與經(jīng)濟(jì)生活方方面面。立法權(quán)與司法權(quán)的功能發(fā)揮和行政權(quán)行使的功能構(gòu)成了國家管理的完整功能網(wǎng)絡(luò)。要保持政治廉潔，防止權(quán)力腐敗，必須依法設(shè)定國家機(jī)關(guān)之間對權(quán)力的監(jiān)督制約。依憲法規(guī)定，政府與司法機(jī)關(guān)的行權(quán)獨(dú)立化應(yīng)服從于產(chǎn)生它們的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)依法享有對政府行政行為的司法審查權(quán)，具有對涉嫌犯罪的黨政要員追究刑事責(zé)任的權(quán)力等。我國的司法體制應(yīng)考慮人財(cái)物和工作指導(dǎo)垂直架構(gòu)體系和權(quán)力行使受同級人大監(jiān)督并向其負(fù)責(zé)相結(jié)合的司法獨(dú)立制度，確保其工作的獨(dú)立化和對行政權(quán)實(shí)際予以司法制約的效率化，以保障其對貪污腐敗及其他形式犯罪的獨(dú)立與高效的司法控制，并對社會利益和正當(dāng)權(quán)利的司法保護(hù)。同時(shí)，在合理配置各行政部門權(quán)力、保障其獨(dú)立行使的前提下，應(yīng)健全和完善行政程序及行政監(jiān)察和審計(jì)制度，強(qiáng)化審計(jì)、監(jiān)察、組織和司法監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法現(xiàn)象，及時(shí)查處。

3.加強(qiáng)權(quán)力部門內(nèi)部的監(jiān)督和制約

權(quán)力部門內(nèi)部的監(jiān)督制約實(shí)質(zhì)上是當(dāng)權(quán)者內(nèi)部的自身監(jiān)督，對具體權(quán)力行為的監(jiān)督制約具有直接性和及時(shí)性，而且對于實(shí)際的權(quán)力活動有知情的優(yōu)勢，比較容易發(fā)現(xiàn)部門中發(fā)生的各種權(quán)力越軌行為。權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢、監(jiān)察部門要認(rèn)真履行職責(zé)。同時(shí)，必須逐步使過去那種只強(qiáng)調(diào)自上而下的單向監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧葟?qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)督，又強(qiáng)調(diào)自下而上的監(jiān)督，并以自下而上的監(jiān)督為主的雙向監(jiān)督模式。只有從法紀(jì)上明確，從制度上規(guī)定，從物質(zhì)上保證，才能監(jiān)督到位、監(jiān)督有力、監(jiān)督有效。

（三）以權(quán)利制約權(quán)力

《憲法》第二章第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。這是我國國家制度的核心內(nèi)容和根本準(zhǔn)則。一個(gè)科學(xué)完善的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，除了權(quán)力部門之間及其內(nèi)部的監(jiān)督制約之外，還必須包括社會力量對權(quán)力活動的監(jiān)督和制約。這種監(jiān)督是以群眾力量、輿論力量等形式從權(quán)力部門的外部產(chǎn)生制約作用。從表現(xiàn)形式上看，來自體制外的約束力量，多數(shù)情況下以權(quán)利為手段，依據(jù)憲法和法律賦予公民和社會組織的權(quán)利，對國家機(jī)構(gòu)及其工作人員的權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督。

1.群眾監(jiān)督

這是一種自下而上的開放式的監(jiān)督制約形式。包括參政、議政，了解政務(wù)情況，提出建議、申訴及控告等各種行為。

第一，切實(shí)推進(jìn)信息公開制度，以利于群眾行使知情權(quán)。監(jiān)督的前提是知情，對監(jiān)督對象的情況不了解，也就談不上有效的監(jiān)督。這就要求打破政務(wù)封閉或權(quán)力行為黑箱操作的狀態(tài)，使公共權(quán)力在具體運(yùn)作中，除法律規(guī)定的特殊情形外，應(yīng)當(dāng)依法定程序公開。即要求公共權(quán)力機(jī)關(guān)將其具體行為操作是否符合程序規(guī)范或?qū)嶓w規(guī)范置于監(jiān)督機(jī)關(guān)和廣大群眾面前，接受社會的廣泛監(jiān)督。這也是完善自我監(jiān)督的需要。

第二，通過控訴舉報(bào)進(jìn)行監(jiān)督。批評、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)是憲法賦予公民的權(quán)利。俗話說，群眾的眼睛是雪亮的。以權(quán)謀私、權(quán)錢交易行為無論何等隱蔽，最終必在眾目睽睽之下現(xiàn)出“原形”。當(dāng)然，這必須在法律上、制度上保證控訴舉報(bào)者的利益，對打擊報(bào)復(fù)行為嚴(yán)肅處理，給舉報(bào)者以安全感，并及時(shí)解決舉報(bào)反映的問題，適時(shí)公布監(jiān)督成果。這必將有利于增強(qiáng)廣大群眾監(jiān)督的緊迫感和成就感。當(dāng)前加大反腐斗爭的力度，在一定意義上就是要加大群眾監(jiān)督的力度。

2.新聞輿論監(jiān)督

黨的十七大報(bào)告指出要“發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”。新聞媒體實(shí)際上是起著公眾代言人的作用，它集中大眾的思想，表達(dá)大眾的心聲，并且有社會影響面大、見效快等特點(diǎn)。濫用權(quán)力者最害怕暴光，最害怕新聞輿論。輿論監(jiān)督作為社會監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)重要組成部分，在堅(jiān)持正面宣傳為主的方針下，對國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活各方面的權(quán)力腐敗現(xiàn)象進(jìn)行揭露、督促、教育、威懾，可以發(fā)揮其獨(dú)特的作用。

社會主義的監(jiān)督制約制度是對國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會生活的各個(gè)方面、各個(gè)層次實(shí)施全面的監(jiān)督。要通過建立健全各種監(jiān)督制約機(jī)制和制度，形成一個(gè)嚴(yán)密的強(qiáng)有力的監(jiān)督制約網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，每個(gè)人都受組織監(jiān)督制約，各個(gè)組織受另一組織或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約。任何組織和個(gè)人既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，沒有不受監(jiān)督制約的特殊組織和特殊公民。同時(shí)，加大嚴(yán)懲權(quán)力腐敗者的力度，增大權(quán)力腐敗者的成本。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，腐敗行為成本=腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的可能性×法律預(yù)期處置的結(jié)果。腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的可能性越大，法律預(yù)期處置越重，腐敗行為成本就越高。如果成本超過了腐敗行為預(yù)期可得利益，腐敗行為就會自動中止?？梢姡灰⒔∪珯?quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，只要我們堅(jiān)定信心，守住心靈的堤壩，只要我們堅(jiān)持走人民監(jiān)督之路，面對腐敗挺身而出，高舉正義的旗幟，我們就一定能有效地遏制權(quán)力腐敗，一定能跳出“打江山容易，坐江山難”的周期率，我們將永遠(yuǎn)立于不敗之地！

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗[R].北京：人民出版社，2007：32-33.

[2]中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定[S].北京：人民出版社，2009.

[3]江澤民.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2001：43.

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D630.9

A

1673-1999（2010）15-0009-03

萬高?。?968-），男，江西東鄉(xiāng)人，中共江西省委黨校（江西南昌330003）法學(xué)教研部副教授，從事法理學(xué)、行政法學(xué)研究。

2010-05-01