高見，郭曉靜

論我國的利益集團對公共政策的影響

高見，郭曉靜

公共政策制定的過程是各種利益集團相互斗爭、妥協(xié)、讓步的過程。目前，我國的各種利益集團在政治參與方面還存在許多問題。利益集團對公共政策的影響有利有弊?？赏ㄟ^加強法制化管理和塑造良好的團體政治價值觀等途徑，優(yōu)化利益集團對公共政策的影響，發(fā)揮其促進政策民主與科學的積極作用。

利益集團；政治參與；公共政策

政治系統(tǒng)學說代表人物、美籍加拿大學者戴維·伊斯頓認為，“公共政策是對全社會的價值所作的權威性分配”［1］，作為政治系統(tǒng)輸出的主要內容，公共政策本質上就是一種權威性的社會價值分配方案。公共政策直接關系到社會的公共利益，它的制定及執(zhí)行環(huán)節(jié)不能沒有公民尤其是社會各種利益團體的廣泛參與?！袄婕瘓F的壓力對政府的議程的確有積極影響，而且這種積極影響發(fā)生的頻率很高?！保?］“利益團體的存在不僅有利于政策制定的合理化，也有利于政策制定的民主化，是民主政治進程中必要的和重要的組成部分。 ”［3］

我國的公民社會起步比較晚，民間組織不成熟，對一些利益集團政府干預比較多。國家有關利益集團的立法不夠，很多公民對利益集團的意義和作用理解不深。程浩在《中國社會利益集團研究》中指出：“中國利益集團發(fā)展不平衡，代表社會弱勢群體利益的利益集團比較薄弱；合法利益集團絕大多數(shù)由政府主導產生，官辦色彩較濃；中國利益集團無論組織結構還是職能角色都還不成熟，具有明顯的過渡性；利益集團之間存在著非對抗性矛盾，矛盾對抗性有增強趨勢；許多非法利益集團借合法外殼存在或寄生在合法組織之中?！保?］公共政策的制定過程往往也是各個利益集團相互斗爭和妥協(xié)的過程。“人們對政治改革目標選擇和政策方案的設計出于不同的目的和考慮，政策選擇過程充斥著各方的政治互動和博弈?！保?］

一、利益集團影響公共政策的方式

（一）通過社會網絡人情關系

中國自古以來就是一個人情社會、關系社會，這種個人關系更是利益團體施加影響的重要手段之一，他們利用家族血緣、同學友情、地緣和社會關系等紐帶接觸上層決策者。面對面的接觸是影響態(tài)度最有實效的手段之一，若在真誠與友誼的感情基礎上進行，則更可能獲得良好的反應。一個朋友、親戚、鄰居或得到信任的同事所表達的要求，總比一個素昧平生的人以正式方式提出的要求有效得多。所以，即使在現(xiàn)代民主社會中，這種以人情關系影響決策者的現(xiàn)象依然存在。

（二）對政策制定者進行說服

利益集團影響政府官員的主要方式之一是說服。如果說利益集團通過各自的社會關系網絡主要是訴諸于情感因素，那么對官員的說服則主要是雙方博弈的過程，通過擺事實，講道理，向決策者陳述政策措施的利弊所在，并且往往是通過雙方利益互贏來為本集團爭取利益。說服的主要形式包括直接拜訪、發(fā)送書信、遞交研究報告等。說服的理由往往不局限于其自身的利益，而是利益兼顧、投其所好，分析這樣做對各方的好處。例如房地產商和地方政府勾結抬高房價，彼此進行利益分享，從而損害弱勢群體的利益。

（三）借助于大眾傳媒

“各種利益表達如果能得到大眾傳媒的支持，形成一定的社會輿論，往往就可能轉變?yōu)檎咻敵?。”?］首先，利益團體可以通過傳播媒介向大眾傳送有利于團體成員的利益的信息，爭取大眾輿論的同情與支持，引起決策者對某些容易忽視的問題的重視。通過新聞媒體或施壓性的集體行動吸引更多的民眾目光，對相關政策制定主體施加壓力，使本集團的政策問題進入政策議程。利益集團還可以利用其廣闊的覆蓋面，建立龐大的社會信息支持網絡，建立雙向信息服務系統(tǒng)。一方面，將社會信息資源輸入公共政策制定過程中，突破政策制定的有限理性，提升政策制定的科學化。另一方面，通過各種渠道從政府獲取信息，將之傳遞給社會公眾，使社會公眾能夠在信息對稱基礎上提出自己的利益訴求［7］。在當今信息開放、輿論自由的中國，借助于大眾傳媒，將是利益集團向政策制定者傳達利益要求的重要渠道。

（四）非制度性的集體施壓

通過非制度性的政治參與的方式向決策者表達本群體的利益訴求，如罷工、集會、游行、靜坐等，這對于利益集團來說，是最后也是較為有效的途徑。2008年，重慶出租車司機大規(guī)模罷工之后，三亞、永登、西寧三地又出現(xiàn)了出租車司機罷工事件。2009年6月，四川巴中公交車司機因為工資低、工作時間過長而集體罷工停運。他們以這種方式來爭取自身的權益，便屬于非制度性的集體施壓。因為政府以社會政治穩(wěn)定為大局，將本集團的利益表達訴諸于公共輿論，由此進入決策者的視野，就往往特別容易引起決策者的重視。

二、利益集團影響公共政策的效果

利益集團出于維護自身利益的需要，與政策制定者相互博弈，客觀上可以提高公民參與度，推動政策更好地整合多方面的利益，使政策的制定更加科學與民主。

（一）促進政策的民主與科學

美國學者安德森在《公共決策》一書中將公共政策主體分為官方和非官方兩大類。官方的政策主體包括立法機關、行政機關、行政管理機構和法院，他們有正式的或權威的公共決策權力。非官方的政策主體包括利益集團、在野黨和公民，他們擁有非正式的或非權威的公共決策權力。我國公共政策決策的核心是中國共產黨的各級黨委，利益集團和一般公民擁有非正式或非權威的公共決策權力。各利益集團在其所聯(lián)系的領域對公共政策施加影響，這可以使公共政策更加民主和科學?！坝捎趥鹘y(tǒng)的全能政治的影響，我國現(xiàn)在的利益集團所擁有的決策權力可以說未能發(fā)揮其實質作用，隨著市場經濟體制的建立和完善，利益多元化格局的出現(xiàn)，利益團體的壯大和發(fā)展以及在公共決策中發(fā)揮其決策權力，它們發(fā)揮實質作用將成為必然的趨勢。 ”［8］

（二）增強公共政策的合法性

利益集團的存在可以使社會利益關系保持在合理的張力狀態(tài)，其功能在于使政治決策和公共政策在信息完善的條件下，充分反映社會的整體利益，促進社會利益均衡，促進社會福利最大化的實現(xiàn)［9］，使公共政策體現(xiàn)公平正義與合理性、合法性。彼得斯認為，參與式政府是政府未來的治理模式之一，讓公民參與政府的決策和某些管理活動，有利于減少決策的失誤和減少成本。在公民的參與下，政府的自利才能得到有效的控制［10］。利益集團帶動公民積極參與，使其利益得到有效的訴求，才能不斷推進民主建設前進的步伐。

（三）強化對政府行為的監(jiān)督

公共權力的尋租是利益集團謀取非法利益的基礎，是導致政治腐敗的根源之一。政府部門自身無法解決這些問題，所以代表群體利益的利益集團對政府決策的影響，實際上有一種對政府進行政治監(jiān)督的作用，有助于提高政府公共行政透明度，規(guī)范政府行為，是從體制外監(jiān)督政府、政府部門及其成員自利行為的有效途徑。

（四）可能導致政治的不平等

利益集團與政策制定者的相互博弈也有不利的一面，就是容易造成政治上的不平衡，使政府部門利益化，損害弱勢群體的利益?，F(xiàn)實社會中，各個利益集團所擁有的社會資源和實力不同，對政府決策的影響力也必然不同。一些弱勢的利益集團對政府決策的影響，和強勢利益集團相比處于劣勢，很難完全表達其利益訴求?，F(xiàn)在很多強勢利益集團相互勾結，利用各種合法和不合法的手段來影響政府的決策，甚至影響立法，這種情況似乎特別普遍。雖然我國已經有《立法法》等法規(guī)，但很多法規(guī)實際上還是由政府相關部委制定，很多壟斷性的企業(yè)也主導著某些法規(guī)的制定?！罢娌块T化，部門利益?zhèn)€人化”的現(xiàn)象一直未能禁止。

三、利益集團政治參與方面存在的問題

目前，我國仍然缺乏制度化的渠道，規(guī)范利益集團參與公共政策的制定，需要構建合法利益表達的制度性平臺和制度性渠道，實現(xiàn)、利益采納的制度化。由于缺乏正規(guī)有效的參與渠道，社會弱勢群體在表達利益訴求時就容易采取極端的方式。政府不能在出現(xiàn)了極端狀態(tài)的時候才采取措施。要在制度上解決弱勢群體參與政府決策的機制，從制度上確立對弱勢群體的基本保護，而且這種保護一定要落實到對每個個人的具體保護上。

法律法規(guī)建設對于營造良好的參與環(huán)境，完善利益集團管理體制，規(guī)范利益集團利益表達，促進利益集團的健康有序發(fā)展具有決定性作用。我國目前還沒有出臺相關的法律法規(guī)來規(guī)范利益集團的利益訴求、政治溝通、利益協(xié)調和利益采納。政策制定過程中的利益采納機制和程序不規(guī)范，官員對利益采納和公共決策有很大的隨意性。

我國傳統(tǒng)文化的中庸之道、保守封閉的價值觀也直接影響著利益集團的利益訴求和政治參與，使得整個社會的公共意識不強，缺乏利益表達和政治參與的的積極性。“利益認同是政治認同的邏輯起點，制度認同是政治認同的關鍵，價值認同是政治認同的核心。”［11］只有解決了價值認同、文化認同的問題，利益集團政治認同的問題才能得以解決。

四、優(yōu)化利益集團對公共政策的影響

（一）加強對利益集團的法制化管理

權力機關和政府應該制定有關的法律法規(guī)，保護和促進利益集團的規(guī)范化發(fā)展，規(guī)范利益集團的政治參與活動，發(fā)揮利益集團影響公共政策的積極作用。用法制形式將利益集團納入公共政策的制定過程，明確利益集團在政治生活及政策制定過程中的合法身份和地位，使其能夠名正言順地參與公共政策制定的各個環(huán)節(jié)，保證其參與在法律制度下合理、有序地進行。

（二）加強政府自身能力的建設

政府作為人民管理社會的代理機關和公共利益的合法代表，應該表達和實現(xiàn)社會公共利益，合理安排社會公共資源。應該加強政府對各種利益集團的管理和協(xié)調職能，提高防腐能力，對不同的利益訴求采取不同的方針和政策進行協(xié)調。對于那些非法利益集團借合法外殼存在或寄生在合法組織中的黑惡勢力，要進行嚴厲打擊，同時保護合法利益集團，限制特殊壟斷利益和既得利益集團的發(fā)展。

（三）提高弱勢群體的組織化程度

當前，強勢群體已經結成利益集團，能夠通過各種正當有效的渠道和手段表達利益，而構成各種弱勢群體的公眾仍處于分散狀態(tài)，他們在政治決策的形成過程中往往被邊緣化，無法得以有效表達利益［12］。因此，對弱勢群體的集團化、組織化，培育與他們利益一致的社會組織，如鼓勵和協(xié)助組建農民工協(xié)會、下崗工人協(xié)會等，從而為他們的利益表達和維護提供平臺，是有效解決我國社會公平問題的一個重要方面。

（四）塑造良好的團體政治價值觀

在美國，利益集團的活動大多是以金錢為后盾的政治交易，甚至是以金錢和社會關系來衡量其對政策的影響力，這些都充分體現(xiàn)了資本主義社會中資本的價值觀。我國是中國共產黨領導的社會主義國家，黨和政府制定政策時是以大多數(shù)人民的利益為標準的，但現(xiàn)實中也存在強勢的利益集團過分關注其自身利益而無視他人或公共利益的情況，他們對地方政府的政策制定過分參與，使社會資源的權威性分配過程中出現(xiàn)嚴重不公現(xiàn)象，損害了弱小團體的利益。這與我國社會主義國家的公平、民主原則相違背。黨和政府應該在全社會范圍內塑造良好的價值觀，努力培育公共精神，使各利益集團在利益調整過程中能根據一致的價值標準來衡量自己和其他團體，在參與影響政府政策制定時，不僅為自己，也為他人謀利益。

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D035

A

1673-1999（2010）07-0024－03

高見（1983-），男，鄭州大學（河南鄭州450001）公共管理學院2007級行政管理碩士研究生，研究方向為公共政策分析；郭曉靜（1984-），女，鄭州大學公共管理學院碩士研究生。

2009-11-18