黃劍宇

(福建經(jīng)濟管理干部學院,福州 350001)

降低行政成本:廉價政府建設的路徑選擇

黃劍宇

(福建經(jīng)濟管理干部學院,福州 350001)

分析了廉價政府與行政成本的相關性,闡釋了我國行政成本過高的觀念、動力、管理方面的原因,提出通過樹立正確的政績觀念,強化法制意識;推行公共服務市場化,積極開展政府績效評估;推進政府管理機制創(chuàng)新,構建公共財政框架等相應的解決策略。

廉價政府;政績觀念;績效評估;機制創(chuàng)新

一、廉價政府與行政成本的相關性分析

政府作為社會公共權利的代表,意味著它可以憑借其強制力量對社會資源進行權威性分配,但為了維持其存在和活動,它必須向它的國民收取捐稅,以供其所需?！傲畠r政府”的思想最早是馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中提出的,“公社實現(xiàn)了所有資產(chǎn)階級提出的廉價政府的口號,因為它取消了兩個最大的開支項目,即常備軍和國家官吏?！薄靶抡嘟⒑?仍須留待中央政府履行的為數(shù)不多但很重要的職能?！卑屠韫缱鳛闅v史上第一個無產(chǎn)階級政權的雛形,實現(xiàn)了無產(chǎn)階級政權最本質的特征——廉價政府。對于馬克思的廉價政府的思想,我們應該有與時俱進的理解,廉價政府不僅涵蓋了廉政和廉潔,同時又包含著效率化、制度化的運行要求,它不僅是有限的政府更是有效的政府。廉價政府可以理解為較小的成本投入獲得較大的公共物品和服務產(chǎn)出,廉價政府意味著廉價政府的中心內(nèi)涵是精兵簡政、廉潔節(jié)儉、高效行政。

構建廉價政府、提高政府績效是政府活動始終追求的基本目標之一,但政府績效的獲得并非是無本之木、無源之水,必須有一定的預先投入,這就是政府成本。政府績效以政府成本為前提條件,而政府成本又以政府績效為回報。政府績效是政府行為的結果,而政府成本是政府行為的耗費。就廉價政府建設的政府績效和行政成本兩個重要方面而言,筆者認為,行政成本重要性甚至更勝一籌。這可以從西方國家的改革實踐看出,其改革的動因就是降低行政成本,行政效率的提高只是改革的結果。只有在正確動機的指導下,才能獲得良好的結果,因此,政府績效必須充分考慮政府成本的限定和約束。

如今,世界各國為降低行政成本而進行的一系列改革所取得的成績又進一步加劇了我國政府參與國際競爭的壓力。世界銀行在報告中說:“政府對一國經(jīng)濟和社會發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標上,政府對改革的影響、推動和調節(jié)方面的潛力是無可比擬的。當這種能力得到良好發(fā)揮,該國經(jīng)濟便蒸蒸日上。但若情況相反,則發(fā)展會止步不前?！崩碚撆c實踐都已經(jīng)證明,降低政府行政成本問題是一個世界性的問題。政府的成本狀況,是影響一個國家或地區(qū)未來社會經(jīng)濟發(fā)展的極其重要的因素。正如科斯所說,政府并非完全無成本運行,政府行政機制本身并非不需要成本,實際上,有時它的成本大得驚人。在經(jīng)濟全球化的背景下,在國與國的競爭中,政府成本成為一個關鍵因素,可以說政府成本是決定一個國家或地區(qū)國際競爭力的關鍵所在。

二、我國行政成本過高的原因分析

廉價政府的相關理論與實踐在我國的產(chǎn)生與發(fā)展,是我們與世界各國接軌的必然趨勢,作為一個處在激烈競爭中的社會主義發(fā)展中國家,我國政府必須成為一個高效、法治的政府,同時還必須是一個廉潔的和低成本運作的政府。但是,大量的研究數(shù)據(jù)表明我國行政管理支持呈不斷上升趨勢,職務消費數(shù)額居高不下,官民比例不斷攀升,難以量化的決策成本、社會成本、制度實行和安排成本等均都產(chǎn)生了巨大的浪費,我國行政成本高昂已成為不爭的事實。應該說,我國的低成本政府建設一開始就存在著種種問題,隨著社會與經(jīng)濟的發(fā)展,這些問題愈發(fā)凸顯出來,歸結來說,我國行政成本過高的原因主要有以下三個原因:

(一)政府缺乏成本控制的觀念

長期以來,在行政管理領域,人們的行政成本意識相當?shù)?。成本最早體現(xiàn)在企業(yè)當中,企業(yè)為了提高產(chǎn)品競爭力,獲取高額利潤,不得不千方百計降低成本,成本意識自然要強烈些,我國多年來一直實行的是計劃經(jīng)濟體制,行政事業(yè)的發(fā)展一直依賴于財政的統(tǒng)包統(tǒng)攬和統(tǒng)收統(tǒng)支,政府提供公共服務的過程具有天然的壟斷性,不存在外部競爭壓力,具有排他性和強制性,政府在行政管理工作中,往往更注重任務的完成及其效果,而忽略完成任務所需的投入,成本意識的淡薄導致了政府行政工作高成本、低效率。

缺乏行政法治意識是導致行政成本攀升的又一觀念困境。法治觀念在形成過程中會受到人們頭腦深處根深蒂固的非法治觀念的排斥。法治觀念的形成過程,也就是非法治觀念被清除的過程。新的法治觀念只有在清除舊的非法治觀念的基礎上才能建立起來。在缺乏法治傳統(tǒng)的中國,非法治觀念更為深厚,直接表現(xiàn)為裙帶關系、同鄉(xiāng)觀念、宗法觀念等,這些消極的思想觀念在行政管理領域就表現(xiàn)為有法不依、執(zhí)法不嚴、以權代法、以言代法,造成資源的浪費和成本的提高。

(二)政府缺乏成本控制的動力

政府是一個非市場機構,其公共支出完全來自于稅收,因而它沒有硬預算的約束機制,同時,確定和度量非市場產(chǎn)出的困難和非市場產(chǎn)出的壟斷性,使得非市場生產(chǎn)缺乏“基準線”和“終止機制”。一方面,政府部門缺乏競爭機制。在私人部門,競爭是組織運營成本下降的動力所在,而在公共部門,顯然是沒有這一動力的。依據(jù)公共選擇學派的政府理論和官僚理論,政府官員作為理性的“經(jīng)濟人”,受到“無限責任”的驅使,總會把社會中新出現(xiàn)的問題和事務納入到其控制的范圍中來,追求自己所屬部門預算規(guī)模的最大化,容易產(chǎn)生機構擴張與財政幻覺。另一方面,政府部門缺乏降低成本的內(nèi)激勵。從客觀上看,政府部門的活動容易不計成本,而即使計算成本,也難以精確化;從主觀上看,政府機構工作大都具有壟斷性。政府可以利用這種壟斷地位,在供給公共產(chǎn)品時提高服務價格,還可以利用其壟斷地位封鎖一部分公共產(chǎn)品的生產(chǎn)職能和資源成本等信息,從而使大眾無法了解成本,不能準確評估其運行效率。

(三)組織、管理方式不科學

政府權利過分集中,傳統(tǒng)的科層制度也妨礙了信息的暢通,社會組織和公眾難以形成對政府利益的有效約束,對話地位不對等、公民政治參與、監(jiān)督制約機制不完善、辦事效率低下等都造成了構建廉價政府的管理困境。

此外,與行政成本直接聯(lián)系的我國的財政預算也存在漏洞和浪費現(xiàn)象。財政編制制度仍采用基數(shù)預算法,即以各地區(qū)、各部門上年的實際支出為基數(shù)來制定當年的預算,這一方法使得各地區(qū)、各部門為爭取更多的預算而超支使用經(jīng)費,在制定預算過程中討價還價,造成支出膨脹。此外,財政預算制度設計的不當,預算外資金和預算內(nèi)資金分割開來,而官員的追求預算最大化行為會造成無端的政府成本的耗費。

三、降低行政成本:廉價政府建設的路徑選擇

(一)樹立正確的政績觀念,強化法制意識,走出成本控制的觀念困境

要轉變領導干部的價值觀念,實現(xiàn)管理思想的現(xiàn)代化。要樹立現(xiàn)代管理的效率觀、價值觀、利潤觀、競爭觀、時間觀、系統(tǒng)觀,以高效的意識進行高效的管理,促使行政機構的領導者以“最小費用”的策略替代“最大化部門預算規(guī)?！钡牟呗?使有限的財力最有效地轉化為行政處理能力,從而降低行政成本。同時,要把行政效率和行政成本作為考核各級政府、各級領導和行政人員政績的主要標準,并把考核工作制度化,把考核結果作為獎懲的主要依據(jù)。加強公務員的行政文化學習和各方面的培訓,形成良好的行政氛圍和科學的個人行政價值觀,加快行政制度的民主化和法制化進程。

強化法制觀念,需要有相應的制度做保障。建立現(xiàn)代法治社會,在全社會創(chuàng)造嚴明清正的法治環(huán)境,政府首先是法治和負責任的,要由政策治國轉向制度治國。政府權利依法設定,并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使,以減少隨意性帶來的成本;政府行為依法運作,并按照法律規(guī)定的方式和程序來運作,比如政府在增設或撤換各種行政機構時嚴格依據(jù)法律,實現(xiàn)政府機構、職能、編制的法制化。通過相應的制度的施行,使得控制政府成本成為政府工作人員的一種自覺行為。我們可以通過頒布《節(jié)能法》、《反浪費法》等一系列相關法律,對造成各種嚴重浪費的人繩之以法,把強化法制意識提高到法律規(guī)范的高度。

(二)推行公共服務市場化,積極開展政府績效評估,走出成本控制的動力困境

引入競爭機制,推行公共服務的市場化。一方面,通過推行公共服務的市場化,在公私部門之間、政府與市場之間形成全面的合作伙伴關系,政府可以集中于公共服務的掌舵職能,縮小直接公共服務的職能,縮小政府的干預范圍,政府機構、人員、財政經(jīng)費如得到相應縮減,可以直接降低政府的規(guī)模成本。另一方面,打破公共領域的壟斷性,允許私人產(chǎn)品生產(chǎn)部門從事公共產(chǎn)品或代理公共產(chǎn)品的供給。形成推動公共部門與私人部門的競爭,降低公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給的成本,提高公共部門和整個社會公共產(chǎn)品的供給。對部分公共產(chǎn)品進行市場化管理,既可以解決公共產(chǎn)品生產(chǎn)資金不足的問題,減輕納稅人的負擔,提高經(jīng)濟效益,又可最大限度地滿足人們對公共產(chǎn)品的需求和消費。20多年的中外政府治理實踐都表明,在一些政府部門引入市場競爭機制,如公共組織間的競爭、公私部門間的競爭以及引入第三部門等都是降低行政成本的一個有效辦法。

積極開展政府績效評估,完善各種監(jiān)督機制。有怎樣的考核指標體系,就有怎樣的政府業(yè)績,也就有怎樣的行政成本構成。評估政府的業(yè)績,應區(qū)分政府的短期行政成本和長期行政成本。對短期行政成本,應綜合考慮政府管理密度和服務半徑,突出量化考核,考核人均行政成本、公共服務平均成本、新增 GDP行政成本等;對長期行政成本,應結合生態(tài)環(huán)境評價、產(chǎn)業(yè)政策落實情況等,主要考核長期負債率、有形公共產(chǎn)品長期維持成本、無形公共產(chǎn)品長期成本等。對政府長期行政成本的考核比較困難,對其評價,需要較長的時間。健全對政府成本的監(jiān)督機制,需要改變傳統(tǒng)的對下不對上的監(jiān)督機制,建立橫向的監(jiān)督體系,使監(jiān)察、審計等監(jiān)督部門真正具有足夠的權利獨立行使監(jiān)督職能。在行政系統(tǒng)之外,建立包括有執(zhí)政黨、國家權利機關、司法機關、民主黨派、社會團體、人民群眾、新聞媒體等在內(nèi)的多層次、多渠道、網(wǎng)絡式的監(jiān)督機構,發(fā)揮監(jiān)督的整體效應,使行政機關及其工作人員置于各方的監(jiān)督之下,公開行政,才能遏制浪費和腐敗,控制和降低行政成本。

(三)推進政府管理機制創(chuàng)新,構建公共財政框架,走出成本控制的管理困境

建立在傳統(tǒng)的官僚制基礎上的政府業(yè)務流程已變得不適應環(huán)境變化的需要。為了整合被分割得支離破碎的業(yè)務流程,增強工作流程的柔性和效率,打破政府內(nèi)部傳統(tǒng)的職責分工與階層界限,實現(xiàn)計劃化、串行化、部門分散化向動態(tài)化、并行化、部門集團化、電子化的工作方式轉變。一方面,積極推進電子政務。在行政機關內(nèi)部實現(xiàn)信息化管理,從收集信息、處理信息和反饋信息都將以更快捷、更經(jīng)濟的方式進行。虛擬辦公、無紙辦公的出現(xiàn),將減少辦公樓宇的建設和維修費用,減少購置辦公設備和財政支付。在決策階段,電子政務的實施還消除了信息源與決策層之間的人為阻隔,數(shù)據(jù)傳輸更為準確、全面、及時,避免了數(shù)據(jù)傳輸過程中的失真現(xiàn)象。此外,電子政務的推行也減少組織內(nèi)部和外部的行政溝通成本。政府的管理和服務借助信息手段集成,運用信息及通信技術打破行政機關的組織界限,使公民可以從不同渠道獲取政府的信息及服務,不受傳統(tǒng)的經(jīng)過層層關卡書面審核的作業(yè)方式所限。另一方面,建立政府超市。把與市民利益密切相關的行政服務職能集中在一起,建立統(tǒng)一的對外辦事機構,通過舒暢便捷的辦事程序提高效率、降低成本消耗。政府超市加強了行政職能履行過程中各部門間的協(xié)調與合作,避免部門間的推諉、扯皮現(xiàn)象,提高行政過程的透明度,杜絕亂收費、亂罰款、暗箱操作以及權利濫用行為。

構建公共財政框架是管理層面上控制成本的又一方法。一方面,改革財政編制制度,推進部門預算和零基預算。我國長期使用的的預算方法是基數(shù)預算法,這一方法使得各地區(qū)、各部門為爭取更多的預算而超支使用經(jīng)費,在制定預算過程中討價還價,造成支出膨脹。零基預算可以有效克服基數(shù)預算的缺點,是控制無效支出的有利手段,已被經(jīng)濟領域中的各類工業(yè)組織以及許多國家和地區(qū)采用。作為一種管理政府資金、控制行政成本、提高行政效率的重要工具,預算方法應隨著經(jīng)濟的發(fā)展而更加完善。另一方面,清理預算外收支,減少不合理收費,對預算外收支進行綜合財政管理。提高行政支出特別是各種非預算資金的支出效率,必須全面清理預算外收支,減少不合理收費,將數(shù)額龐大的預算外資金和制度外資金統(tǒng)一到預算控制之內(nèi),對預算外收支進行綜合財政管理,形成真正完整統(tǒng)一的政府預算。

[1] 趙興.“廉價政府”:建立節(jié)約型政府的目標[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2007(6):110-113.

[2] 李靖,文宏.“我國構建低成本政府的內(nèi)在困境分析[J].學習論壇,2005(4):37.

[3] 查爾斯·沃爾夫.市場或政府[M].北京:中國發(fā)展出版社,1994:144.

[4] 世界銀行.1997年世界發(fā)展報告:變革世界中的政府[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,1997.

Decrease the adm in istrative costs: the route of building the cheap government

HUANG Jian-yu
(Fujian Institute of Econom ic M anagem ent,Fuzhou350001,China)

This article analyzes the relationship between the cheap government and the low administrative costs; it explains the cause of the high administrative costs such as concept,forces,management.This article also gives the solving strategy,for example,establishing the correct concept,strengthening legal awareness;implementation of market-oriented public service,carrying out assess ment of government performance actively;refor ming the governmentmanagement innovation,promoting new public finance framework.

cheap government;perfor mance concept; perfor mance evaluation;mechanism innovation

D035

A

1009-8976(2010)03-0032-03

2010-04-12

院級科研青年項目(項目編號:2009C015)

黃劍宇(1981—),女(漢),福建福州,碩士主要研究政府經(jīng)濟學。