政績過度競爭是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要障礙

○鐘清流

（湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校 湖南 長沙 410001）

在中央一再強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的大背景下，一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展重短期、輕長期，重速度、輕效益，片面追求經(jīng)濟(jì)總量的短平快要素投入規(guī)模擴(kuò)張發(fā)展方式屢禁不止，已經(jīng)成為困擾中國經(jīng)濟(jì)未來前景的重要難題。發(fā)展方式轉(zhuǎn)變至今成效不大的深層原因?qū)嶋H上是制度使然。其中，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式下的政績過度競爭，就是影響發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一個重大障礙。

在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式下，政績考核指揮棒對地方官員的經(jīng)濟(jì)政策選擇和決策行為有決定性影響，當(dāng)政績指標(biāo)排名成為官員晉升的主要依據(jù)時，必然會引起為升遷而展開的政績競爭?？陀^地說，一定程度的良性競爭有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這也是過去中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要原因。然而，由于政績指標(biāo)的不完善及由此導(dǎo)致的政績過度競爭，卻使地方政府經(jīng)濟(jì)工作出現(xiàn)方向偏差，并且已經(jīng)顯現(xiàn)出越來越多的不良后果，除了基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)、地區(qū)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)趨同、招商引資的競爭混亂等問題（5月18日人民論壇）外，還造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)、市場秩序混亂和定價權(quán)喪失，給社會穩(wěn)定留下了隱患。

一、政績過度競爭導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)惡化

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，然而，政績競爭導(dǎo)致地方之間GDP競賽。資源投入是增加政績指標(biāo)最快的方向，現(xiàn)行機(jī)制又為各地官員提供了前所未有的人財(cái)物調(diào)動和整合能力，并且不須承擔(dān)決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失責(zé)任。于是脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平大手筆投資政績工程及超前建設(shè)，成為官員追求政績指標(biāo)最熱衷的選項(xiàng)。這也是長期以來地方經(jīng)濟(jì)投資過熱難以扼制的首要原因。據(jù)報(bào)道，在中央只批準(zhǔn)了230多個開發(fā)區(qū)的情況下，全國在開發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮中實(shí)際建設(shè)各類開發(fā)區(qū)竟達(dá)4200余個，很多都是有名無實(shí)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。而最“典型”的政績工程莫過于內(nèi)蒙古年財(cái)政收入僅3000萬元的貧困縣清水河縣，居然投資達(dá)60億元搞新城整體建設(shè)，最終成為一片爛尾樓。追求政績最大化的動機(jī)使對政績影響最大的產(chǎn)業(yè)成為各地首選。經(jīng)濟(jì)規(guī)模盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)和一哄而上的現(xiàn)象比比皆是，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，客觀上促成了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的惡化。例如，中國鋼鐵行業(yè)在產(chǎn)能過剩超過1億噸的情況下，2009年以來新開工項(xiàng)目又同比增長了20%左右。在水泥產(chǎn)能過剩已達(dá)3億噸的情況下，在建的新水泥生產(chǎn)線仍超過200條，還將新增產(chǎn)能超過2億噸。平板玻璃已擁有的生產(chǎn)線是203條，去年產(chǎn)量為5.74億重量箱，在由于產(chǎn)能過剩已停產(chǎn)近30條的情況下，2009年在建的玻璃生產(chǎn)線仍有近120條。新能源投資熱潮帶來的產(chǎn)能過剩，已造成一度紅紅火火的光伏企業(yè)的3/4以上已經(jīng)倒閉歇業(yè)的情況下，仍有一大批光伏項(xiàng)目在建或即將建設(shè)。

二、政績過度競爭造成招商引資競爭秩序混亂

各地方在急于求成的政績競爭心理影響和過多過濫的開發(fā)區(qū)競爭情況下，肓目追求招商數(shù)量，為爭引資項(xiàng)目，拿國家和地方的利益做籌碼，招商的門檻越降越低。并且把層層下達(dá)招商引資的硬指標(biāo)作為考核政績的重要標(biāo)準(zhǔn)，把實(shí)際上招商引資競爭演變成低水平的“讓利競賽”，為吸引外資，相互攀比、競相壓價，在地價、廠房租售價格、稅收等方面推出了一系列地方性優(yōu)惠政策。很多地方甚至違背了國家土地、稅收法規(guī)及中央政府相關(guān)政策進(jìn)行招商引資競爭，造成巨大的資源浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)利益大量外流，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也深受影響?？梢姡該p害國家和地方長遠(yuǎn)利益為代價換取外資進(jìn)入，無異于殺雞取卵。

三、政績過度競爭導(dǎo)致喪失市場定價權(quán)

各地方為爭出口份額競相壓價，而爭進(jìn)口又相互抬價，造成“我國在國際貿(mào)易體系的定價權(quán)，幾乎全面崩潰?！保ㄉ虅?wù)部新聞發(fā)言人姚堅(jiān)2010年5月17日），以致于“中國買什么，什么漲價；中國賣什么，什么跌價”成為中國影響力的最傳神概括。無序競爭使市場定價權(quán)喪失，使中國在國際貿(mào)易中蒙受重大損失。中國過度的經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張推動了國際大宗商品進(jìn)口價格大幅上漲，如鐵礦石，從2002年的30$/T漲到2008年的150$/T，漲了5倍，中國鋼企僅因價格上漲就多支出約7000多億元，相當(dāng)于同期中國鋼鐵企業(yè)利潤總和的2倍多。石油、銅、糧食等大宗商品的進(jìn)口也面臨類似局面。各地為出政績盲目追求出口數(shù)量擴(kuò)張，甚至下達(dá)硬性出口指標(biāo)，對出口企業(yè)給予各種獎勵或變相補(bǔ)貼，為爭出口價格競相壓價，使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)本來就不多的利益大量外流，以至于出現(xiàn)了出口制成品在國外買比在國內(nèi)買還便宜的現(xiàn)象。各地方競相壓價出口資源性產(chǎn)品，造成了我國有限資源的流失；大量極低價格的工業(yè)制成品出口，在很大程度上等于賤賣我國的原材料，從而加劇了我國的資源和環(huán)境問題。大量豐富的勞動力是我國的一大優(yōu)勢，但低價競爭出口無疑是建立在更大程度地壓低勞動力成本的基礎(chǔ)之上，一些出口加工企業(yè)工資水平低、勞動時間長、工作環(huán)境差，這些都嚴(yán)重?fù)p害了勞動者的權(quán)益。

四、政績過度競爭制約自主創(chuàng)新積極性

地方政府出于對經(jīng)濟(jì)總量增長的考慮，對本地落后企業(yè)進(jìn)行了政策保護(hù)或扶植，使一些重要生產(chǎn)要素的價格被長期扭曲、壓低，使得要素價格無法反映其在市場上的稀缺程度。落后企業(yè)沒有被淘汰的生存壓力，也就沒有創(chuàng)新求生存的動力。這種不合理的保護(hù)本身就是抑制創(chuàng)新動力的根本原因。另一方面，政績競爭還使地方官員不惜一切手段去推動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括破壞市場正常秩序和法制的手段，造成國內(nèi)市場秩序混亂，法制不健全和市場分割。如人為地分割地區(qū)市場及本地產(chǎn)業(yè)保護(hù)，縱容本地企業(yè)生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品，違規(guī)為企業(yè)辦理市場進(jìn)入手續(xù)或信貸擔(dān)保等。這使得創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)、專利等缺少有效保護(hù)，率先創(chuàng)新企業(yè)的成果將很快被其他企業(yè)仿冒，難以收回創(chuàng)新成本或得到應(yīng)有的回報(bào)，影響了企業(yè)創(chuàng)新的積極性。

五、政績過度競爭導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展

地方官員抓經(jīng)濟(jì)只關(guān)注政績效果是否顯著。例如，各地不約而同地將房地產(chǎn)作為拉動經(jīng)濟(jì)的主要動力，推高房價成為政績競爭中最突出的特點(diǎn)。然而，高房價及隨之而來的物價大幅上漲，一方面導(dǎo)致了勞動力成本上升和工資水平上升的強(qiáng)烈要求，使就業(yè)形勢更加嚴(yán)峻，另一方面，則因出口將逐漸喪失本來就不多的價格優(yōu)勢，產(chǎn)生了日益增強(qiáng)的通脹預(yù)期，使中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。房價飛漲使多數(shù)人買不起房（據(jù)社科院調(diào)查達(dá)85%），不僅提高了居民的生活成本，降低了企業(yè)競爭力，拖累了中國經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展，極大制約了消費(fèi)需求。同時還嚴(yán)重影響了城市化進(jìn)程和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的途徑，對發(fā)展方式轉(zhuǎn)變構(gòu)成巨大障礙，動搖了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

政績競爭無法解決收入差距拉大問題。收入分配不公使國民收入日益向企業(yè)和政府集中，居民消費(fèi)率占GDP比重從1952年的78.9%下降到2008年的48.6%。實(shí)事表明，經(jīng)濟(jì)增長的蛋糕分配給百姓的比例越來越小，或者說，隨著經(jīng)濟(jì)的增長，百姓的相對生活水平卻在不斷下降。農(nóng)民收入的長期低下，城鎮(zhèn)居民收入的增長幅度遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，以及社會保障制度缺失等問題長期得不到根本解決，這種畸形的經(jīng)濟(jì)增長實(shí)際上早已與其基本目的（改善民生）背道而馳。政績過度競爭伴生的長期片面追求總量和速度的發(fā)展模式，已經(jīng)使經(jīng)濟(jì)面臨日益嚴(yán)重的內(nèi)外制約，造成進(jìn)退兩難的境地。對外，出口已受到發(fā)達(dá)國家甚至包括很多發(fā)展中國家的制約，貿(mào)易戰(zhàn)和匯率戰(zhàn)的苗頭已經(jīng)初現(xiàn)，人民幣匯率升值的壓力日益增強(qiáng)；對內(nèi)，中國的基尼系數(shù)已過0.5，處于嚴(yán)重兩極分化狀態(tài)，隨之產(chǎn)生的“階層剛性化”特征，極不利于社會和諧。中國社會城鄉(xiāng)之間、所有制之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間、階層之間、利益群體之間，甚至個體之間，在分享醫(yī)療、教育、文化、體育、戶籍、擇業(yè)、分配等方面存在的巨大差異和社會不公正現(xiàn)象的頻頻發(fā)生，使“公正”成了構(gòu)建社會主義和諧社會一道難以逾越的“坎”。深化改革28年至今未見效果的現(xiàn)實(shí)，使人民群眾對改革產(chǎn)生了疑問，政府的公信力受到嚴(yán)重影響，工資增長趕不上物價上漲的感受已經(jīng)讓不少百姓怨聲載道，埋下了社會動蕩的巨大隱患，要求加速深化改革維護(hù)社會公平正義的呼聲日益高漲。發(fā)展方式若不轉(zhuǎn)變，不但可能引發(fā)比較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危險(xiǎn)，甚至可能由此轉(zhuǎn)化成社會風(fēng)險(xiǎn)。

政績過度競爭是少數(shù)官員利用公權(quán)力和國家資源來追求個人（升遷）利益最大化的行為，它本質(zhì)上是一種腐敗，而且造成的損失遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)腐敗。在最近《人民論壇》對地方政績競爭效應(yīng)的一次問卷調(diào)查中，大多數(shù)被調(diào)查者對政績競爭的效果持否定態(tài)度。77%的受訪者認(rèn)為主要的負(fù)面效應(yīng)為發(fā)展只見物、不見人，老百姓未得實(shí)惠。政績過度競爭下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一種以浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境為代價違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的畸形發(fā)展，難以給多數(shù)人帶來利益和實(shí)惠，這就是多數(shù)人對它持否定態(tài)度的根本原因。

政績過度競爭已經(jīng)成為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要障礙，掃除障礙的途徑是深化改革及改變政績標(biāo)準(zhǔn)本身并采用科學(xué)的考核機(jī)制。例如，改變政績的利益導(dǎo)向，在政績指標(biāo)中增加民生民意指標(biāo)且將其作為重要內(nèi)容，就能使政績競爭與改善民生，官員利益與群眾利益達(dá)到有機(jī)的統(tǒng)一，確保以人為本的發(fā)展觀落到實(shí)處；另一方面，還需建立上級考核和民意相結(jié)合的考核機(jī)制，并在考核方式、考核程序和考核透明度方面充分保證其科學(xué)民主性。關(guān)鍵是讓民眾作為考核的主體，這可以從根本上克服當(dāng)前政績考核制度的弊端。只有讓民眾擁有了考核的發(fā)言權(quán)，才更有利于維護(hù)社會公平正義、保障全體人民根本利益，將政績競爭引導(dǎo)到為人民謀利益的方向上來，更有效地推動發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

[1]馬建堂：居民消費(fèi)占GDP支出比重下降趨勢明顯[Z].首屆“全球智庫峰會”分論壇四：全球儲蓄與消費(fèi)，2009-07-04.