金花

(淮陰工學(xué)院，安徽淮安223003)

關(guān)于政府與高校良性互動(dòng)關(guān)系重構(gòu)的思考

金花

(淮陰工學(xué)院，安徽淮安223003)

政府與高校之間關(guān)系問(wèn)題，是伴隨著我國(guó)高等教育發(fā)展始終的一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題，也是政府轉(zhuǎn)變職能的重要體現(xiàn)。正確把握政府和大學(xué)的關(guān)系，有助于政府正確制定和執(zhí)行高等教育政策。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府與高校之間的主要矛盾歸根到底是權(quán)力分配和職能定位問(wèn)題，其中，政府是矛盾的主要方面。本文試以我國(guó)高校管理中的“政府主導(dǎo)模式”及其缺失進(jìn)行分析，指出其局限性，并從我們實(shí)際國(guó)情出發(fā)提出構(gòu)建良好的政府與高?；?dòng)關(guān)系的設(shè)想。

高等教育管理;政府主導(dǎo)模式;問(wèn)題;關(guān)系重構(gòu)

在我國(guó)政府與高校關(guān)系的發(fā)展歷史中，政府發(fā)揮著絕對(duì)性的主導(dǎo)作用。這是由我國(guó)特殊的國(guó)情決定的，在當(dāng)時(shí)的背景下，政府主導(dǎo)型的高教體制模式也起到了積極的作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的來(lái)臨高等教育以其深刻的變革對(duì)世界產(chǎn)生著越來(lái)越重要的影響，同時(shí)“政府主導(dǎo)模式”遇到極大的挑戰(zhàn)。

一、政府主導(dǎo)型管理模式存在的問(wèn)題

1.制定重大政策缺少民主程序

高等教育有自身的運(yùn)行規(guī)律，學(xué)校對(duì)高等教育的發(fā)展最有發(fā)言權(quán)，重大政策的出臺(tái)應(yīng)該廣泛征求高校的意見(jiàn)，還應(yīng)通過(guò)一定的立法程序。改革開(kāi)放以后，中國(guó)高等教育出臺(tái)許多重大的決策，回顧它們的出臺(tái)過(guò)程，無(wú)一不是政府主導(dǎo)的，絕大多數(shù)學(xué)校沒(méi)有參與決策的權(quán)力，只有執(zhí)行的義務(wù)。實(shí)行高校合并有助于合理利用教育資源。但是對(duì)于合并過(guò)程不少學(xué)者認(rèn)為存在一些失誤:合并倉(cāng)促，政府決定草率。合并高校應(yīng)以科學(xué)的原則，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度進(jìn)行融合，同時(shí)保持原有特色。首先要看不同大學(xué)的學(xué)科是否具有互補(bǔ)性。因?yàn)槿绻鄙倩パa(bǔ)，就不能實(shí)現(xiàn)學(xué)科之間的交叉、融合和進(jìn)一步發(fā)展壯大。其次要正確判斷各大學(xué)的教育資源是否能夠共享。以提高辦學(xué)效益。但從當(dāng)前我國(guó)的一些合并后的大學(xué)看，合并大學(xué)僅僅是行政部門(mén)的一紙命令所為，缺少實(shí)際意義上的學(xué)科互補(bǔ)、交叉融合的大學(xué)。缺乏科學(xué)論證，使一些大學(xué)合并后喪失原有特色。

2.政府職能的越位造成高校自主權(quán)事實(shí)上的不足

根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)行法律規(guī)定，中國(guó)的高等學(xué)校是擁有極大的自主權(quán)的。但到目前為止，法律所規(guī)定的高校自主權(quán)中有相當(dāng)多的內(nèi)容并未落實(shí)，高校自主權(quán)的法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)有巨大差別。

在高校招生方面，現(xiàn)實(shí)與法律規(guī)定有較大差別。政府對(duì)高校招生的規(guī)定是:“國(guó)家舉辦的高等學(xué)校按照原國(guó)家教委頒布的《普通高等學(xué)校本、專(zhuān)科招生計(jì)劃管理意見(jiàn)》中“核定普通高等學(xué)校招生規(guī)模辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，在核定的辦學(xué)規(guī)模內(nèi)制定年度招生計(jì)劃。但在實(shí)際執(zhí)行中是:中央所屬高等院校的招生計(jì)劃必須報(bào)教育部，由教育部核準(zhǔn)后，按計(jì)劃招生。省屬高校的招生計(jì)劃由省批準(zhǔn)，但總數(shù)必須符合教育部的總招生計(jì)劃，所以各省必須向教育部上報(bào)招生計(jì)劃。從招生方面看，高校的自主權(quán)十分有限。

專(zhuān)業(yè)設(shè)置方面高教法規(guī)定:“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專(zhuān)業(yè)”。教育部隨后又頒布了《高等學(xué)校本科專(zhuān)業(yè)設(shè)置規(guī)定》。教育部的這個(gè)規(guī)定屬于是部門(mén)規(guī)章，按照中國(guó)的法律制度，不能作為法律依據(jù)。但現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)規(guī)定成為高校專(zhuān)業(yè)設(shè)置的基本制度。規(guī)定:“高等學(xué)校依據(jù)高等學(xué)校本科專(zhuān)業(yè)目錄，在核定的專(zhuān)業(yè)設(shè)置數(shù)和學(xué)科門(mén)類(lèi)內(nèi)自主設(shè)置、調(diào)整專(zhuān)業(yè)”。這里提出了三個(gè)條件:專(zhuān)業(yè)目錄、專(zhuān)業(yè)設(shè)置數(shù)、學(xué)科門(mén)類(lèi)。

機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備方面。我國(guó)的高等學(xué)校，絕大部分是公辦的，有100多所是部屬學(xué)校，其他基本都?xì)w省管。高校的校長(zhǎng)都有行政級(jí)別，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與政府的事業(yè)單位一樣，有統(tǒng)一的要求，人員編制是由主管部門(mén)下達(dá)的。1999年，教育部制定了《關(guān)于當(dāng)前深化高等學(xué)校人事分配制度改革的若干意見(jiàn)》，2000年，中共中央組織部、人事部、教育部又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》。提出“按照總量控制、微觀放權(quán)、規(guī)范合理、精減高效的原則進(jìn)行高等學(xué)校機(jī)構(gòu)編制改革”，并且實(shí)行全員聘任制。但如同國(guó)家機(jī)關(guān)的改革一樣，上下要求對(duì)口，學(xué)校撤了一些機(jī)構(gòu)，就會(huì)引起上面對(duì)口部門(mén)的不滿，學(xué)校的自主權(quán)在這里是不管用的。全員聘任制要“老人老辦法”，所以只對(duì)那些新來(lái)的人是真正的聘任制。這些改革確實(shí)擴(kuò)大了學(xué)校的自主權(quán)。

3.撥款為政府管理學(xué)校提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)“杠桿”

中國(guó)政府對(duì)大學(xué)的撥款是直接劃撥，經(jīng)費(fèi)分為兩塊:一是綜合定額，二是專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。綜合定額按學(xué)生人數(shù)劃撥，彈性很小，而專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼按項(xiàng)目劃撥，彈性很大。一個(gè)項(xiàng)目少則幾十萬(wàn)，多則上百、上千萬(wàn)，管理經(jīng)費(fèi)的政府官員成為學(xué)校攻關(guān)的對(duì)象，政府本位通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿體現(xiàn)得淋漓盡致。如“211”，“985”工程高校的遴選及其經(jīng)費(fèi)的投入，高校的主體地位受到行政命令和政府計(jì)劃的約束和限制。當(dāng)前，由于我國(guó)高等教育資源的缺乏，政府采用集中力量建設(shè)若干一流大學(xué)的高教發(fā)展戰(zhàn)略，不可否認(rèn)這一措施的積極意義，但同時(shí)，政府對(duì)高職、專(zhuān)科和一般本科院校的發(fā)展重視不足，使這些層次低、規(guī)模小的高校獲得的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)有限，發(fā)展也受到影響。

4.中介組織事實(shí)上是政府的附屬機(jī)構(gòu)。教育中介機(jī)構(gòu)作為一種協(xié)調(diào)政府與高校關(guān)系的團(tuán)體，能夠更有效地提供公共物品或服務(wù)。我國(guó)的教育中介機(jī)構(gòu)只是近年才剛剛開(kāi)始發(fā)展，類(lèi)型比較單一，多為學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)。有關(guān)高等教育評(píng)估、撥款和信息咨詢性質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)還不夠完善，運(yùn)作也少規(guī)范。從政府負(fù)責(zé)的層面上看，政府對(duì)教育中介機(jī)構(gòu)的性質(zhì)主體、服務(wù)客體還沒(méi)有清晰的界定，審批的具體程序、收費(fèi)具體標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估監(jiān)督等相應(yīng)體制還沒(méi)有完全確立起來(lái)。在具體執(zhí)行過(guò)程中，政府的行政干預(yù)過(guò)多，沒(méi)有賦予中介機(jī)構(gòu)真正的參與管理權(quán)利，機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織成員結(jié)構(gòu)也不合理，專(zhuān)業(yè)權(quán)威性不高，從而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有效用。

二、政府主導(dǎo)型教育管理模式對(duì)我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展的影響

政府主導(dǎo)型教育管理模式下大學(xué)精神的迷失與高校角色的缺位在高度集中的計(jì)劃模式下，高校長(zhǎng)期在一種自我角色缺失的狀態(tài)下發(fā)展。政府對(duì)高校過(guò)度干預(yù)，嚴(yán)格控制著高等學(xué)校的資源配給，高校為了迎合政府，為獲取政府的教育資源投入，不敢提出自我發(fā)展的主見(jiàn)，而出現(xiàn)千校一面的狀況，成為政府的附庸和下屬機(jī)構(gòu)，沒(méi)有自主規(guī)劃自謀發(fā)展的動(dòng)力。一切都服從政府的行政安排，普遍存在“等、靠、要”的思想，缺乏發(fā)展的主動(dòng)性。在這種管理體制下，真正的學(xué)術(shù)自主性難以落實(shí)。在大學(xué)內(nèi)部，行政部門(mén)和科研教學(xué)序列之間的關(guān)系從根源上看是政府與大學(xué)之間關(guān)系的延伸。政府的各種資源必須由大學(xué)的行政部門(mén)來(lái)設(shè)法獲取，就像企業(yè)里，銷(xiāo)售人員對(duì)企業(yè)的作用更重要于生產(chǎn)人員一樣，大學(xué)的行政部門(mén)與學(xué)院的關(guān)系就像領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系了。高校在行政權(quán)力的控制下，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊和社會(huì)因素的影響下，辦得像個(gè)小政府，反而不太象個(gè)學(xué)校。行政權(quán)力完全主導(dǎo)了教育資源的配置，因?yàn)樾姓?quán)力擁有者擁有對(duì)教育資源的絕對(duì)配置權(quán)，所有者權(quán)力容易產(chǎn)生異化。在層層分解教育所有權(quán)的過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生權(quán)力部門(mén)化及部門(mén)權(quán)力利益化的現(xiàn)象。

三、政府與高校良性互動(dòng)關(guān)系的重構(gòu)

傳統(tǒng)的政府理論受到了挑戰(zhàn)，它不僅要反思政府壟斷行動(dòng)的合法性和合理性問(wèn)題，而且要重新考慮政府的角色、功能及其合理形式，而這一切將對(duì)高等教育改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?；诖?，提出以下主張，以重構(gòu)我國(guó)高校和政府的關(guān)系。

1.重塑政府角色，無(wú)限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。切?shí)把政府職能轉(zhuǎn)到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)治理和公共事務(wù)”上來(lái)。全面實(shí)現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，從“管制政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變，從“細(xì)職能、大政府”向“寬職能、小政府”的轉(zhuǎn)變，從“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變，其核心是從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)在高等教育上，就是政府在高等教育管理中不再是惟一的權(quán)力中心，而應(yīng)該成為“服務(wù)型政府”，即政府由原來(lái)對(duì)高校的控制者轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝５慕M織者和服務(wù)者，政府對(duì)高校的管理由“政府控制模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢O(jiān)督模式”，即政府應(yīng)該做到作為高校的行政管理者與高校舉辦者的角色分離，與高校辦學(xué)者的角色分離這就意味著政府應(yīng)逐步從對(duì)高校事務(wù)的直接操作中解脫出來(lái)，尋求一個(gè)相互包容的界面或邊界，從而使得政府與大學(xué)的關(guān)系達(dá)到協(xié)調(diào)與平衡。

2.改革產(chǎn)權(quán)管理體制，實(shí)現(xiàn)高校的法人治理。明晰政府與高校間的法律關(guān)系。政府與高校的關(guān)系問(wèn)題，本質(zhì)上是政府作為所有者的代表與高校作為代理人的委托代理關(guān)系和作為政府行政權(quán)利的代表與高校的管理與被管理的關(guān)系，而后一個(gè)關(guān)系更多的是由前一個(gè)關(guān)系決定的。所以，調(diào)整政府與高校的關(guān)系本質(zhì)是政府應(yīng)從所有者的身份中退出一心負(fù)責(zé)行政管理職能。

3.教育主管部門(mén)的職能和機(jī)構(gòu)必須要不斷改革，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如，在專(zhuān)業(yè)設(shè)置方面。在《行政許可法》實(shí)行以后，因?yàn)閷?zhuān)業(yè)設(shè)置的審批是不合法的，所以，教育部對(duì)專(zhuān)業(yè)設(shè)置的審批進(jìn)行了調(diào)整。取消了“高等學(xué)校在本科專(zhuān)業(yè)目錄內(nèi)設(shè)置、調(diào)整核定的學(xué)科門(mén)類(lèi)范圍內(nèi)的本科專(zhuān)業(yè)審批”，但保留了高等學(xué)校設(shè)置、調(diào)整管理權(quán)限范圍外的本科專(zhuān)業(yè)、第二學(xué)士學(xué)位專(zhuān)業(yè)和國(guó)家控制的其他專(zhuān)業(yè)審批”。這個(gè)保留項(xiàng)目列為《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》。就是說(shuō)雖然沒(méi)有法律依據(jù)，但“確需保留”。

4.建立與健全政府與高校間的教育中介組織。中介機(jī)構(gòu)是社會(huì)利益關(guān)系日趨復(fù)雜化的產(chǎn)物，一個(gè)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，必須具備發(fā)達(dá)的中介服務(wù)組織系統(tǒng)。其中教育中介機(jī)構(gòu)的建立能夠?qū)崿F(xiàn)政府對(duì)學(xué)校微觀管理的職能替代，彌補(bǔ)政府失靈而造成的損失，加強(qiáng)學(xué)校、政府、家長(zhǎng)三方的聯(lián)系，確保教育質(zhì)量，同時(shí)也能為各級(jí)部門(mén)提供教育信息，對(duì)政府的評(píng)估、決策過(guò)程進(jìn)行管理和監(jiān)督，保證執(zhí)行程序的規(guī)范化和科學(xué)化。尤其是在高等教育領(lǐng)域，中介機(jī)構(gòu)是政府與高校之間的紐帶和緩沖器。一方面作為高等教育的代言人，它可以幫助高校向政府提出要求;另一方面作為政府的得力助手，也可以幫助政府把適當(dāng)?shù)呢?zé)任施加給高校?？梢哉f(shuō)，靠教育中介結(jié)構(gòu)來(lái)溝通政府與高校之間的關(guān)系，能夠充分利用社會(huì)各界力量和資源致力于高等教育事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，是一種行之有效的方式。

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2010-07-20