湖南法治政府：思想源流、路徑選擇與制度創(chuàng)新

劉丹，彭中禮

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006)

“中國的法治現(xiàn)代化，有著獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景，同時(shí)又處在一個(gè)日益開放的國際大環(huán)境之中。我們要明確國情，把握大局，采取科學(xué)的態(tài)度?！盵1]于湖南，正是做到了準(zhǔn)確把握省情，采取科學(xué)的態(tài)度，創(chuàng)造了法治政府的“湖南模式”。

歷來，“敢為人先”是湖南以及湖南人民勇于創(chuàng)新而獲得的贊譽(yù)之詞；“無湘不成軍”是湖南人民能夠擔(dān)當(dāng)大任而贏獲的至高贊揚(yáng)。當(dāng)代中國，“文化湘軍”、“電視湘軍”、“出版湘軍”、“動(dòng)漫湘軍”和“演藝湘軍”紛紛崛起，令人振奮，給人啟迪。在法治建設(shè)領(lǐng)域，隨著2008年湖南頒布與實(shí)施了全國首部行政程序規(guī)章，“法治湘軍”正在成為當(dāng)代中國法治建設(shè)中的重要?jiǎng)?chuàng)新力量，湖南開始走在“法治政府建設(shè)的前沿”。[2]湖南的“敢為人先”，湖南法治政府建設(shè)的“為人先”，引發(fā)了我們對(duì)湖南法治政府建設(shè)的深層次的關(guān)于源流與路徑的思考。

一、思想源流：奠基湖南法治政府建設(shè)的“湖湘精神”

三湘大地自古以來人杰地靈，特別是近代以來更是人才輩出。在這片土地上成長的思想家們用他們的智慧努力去影響和改變中國，也用他們的法律思維影響和改變湖南。如古代湖南有周敦頤、王船山等大思想家；近代湖南有魏源、曾國藩、左宗棠、譚嗣同、黃興、蔡鍔等思想家與實(shí)踐者；現(xiàn)當(dāng)代湖南有毛澤東、劉少奇等偉大人物，以及周鯁生、李達(dá)、瞿同祖、李步云、郭道暉等法學(xué)家；特別是在當(dāng)代湖南，王名揚(yáng)、姜明安、薛剛凌、湛中樂等著名行政法學(xué)家，以及許多外地來湘工作的法學(xué)家如周強(qiáng)、江必新等，還有許多法學(xué)家深懷與湖南人民的友誼，為湖南的法治政府發(fā)展獻(xiàn)智獻(xiàn)策，如應(yīng)松年、馬懷德等，他們?yōu)楹戏ㄖ握ㄔO(shè)做出了不同程度的貢獻(xiàn)。

在古代，湖南人開創(chuàng)的理學(xué)使得封建社會(huì)正統(tǒng)法律思想哲理化，并逐漸將古代法律思想推向近代轉(zhuǎn)型。在中國古代法律思想史上，有關(guān)“三綱五?！钡群诵姆饨ǚ伤枷氩]有形成一個(gè)自圓其說的理論體系，而是粗淺直觀。湖南道縣人周敦頤用理學(xué)彌補(bǔ)了這一理論缺憾。周敦頤認(rèn)為圣人模仿“太極”建立“人極”，“人極”是“誠”，而“誠”是“純粹至善”的“五常之木，百行之源也，是道德的最高境界”。他對(duì)道德理想的提倡，對(duì)儒家“仁義”思想的繼承，直到今天仍然具有現(xiàn)實(shí)意義。600年以后，另一位湖南人王夫之從理論上批判了封建君主制度，動(dòng)搖了封建社會(huì)的法統(tǒng)基礎(chǔ)，“以天下論者，必循天下之公，天下非一姓之私也?！碧煜率翘煜氯说奶煜?，而不是君主的天下，更不是君主個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，這是對(duì)“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的極大批判。王夫之對(duì)封建君主制度的批判以及對(duì)君臣關(guān)系的法律定位，第一次引領(lǐng)人們開始思考國與家、君與臣的法律關(guān)系，從而促使了中國古代法律思想向近代轉(zhuǎn)型。

在近代，當(dāng)中國人民陷入囫圇之中時(shí)，是湖南人最先倡導(dǎo)“開眼望世界”，開始了建立民主法治國家的最初探索。鴉片戰(zhàn)爭以后，中國被拖入近代，并融入了近代世界秩序的大變革之中。處于天朝上國的自我麻醉狀態(tài)中的中國人，不知“世道究竟是如何變了”。此時(shí)，魏源先行“開眼看世界”。他考察了西方諸國的法治，給予了充分肯定；他指責(zé)了封建社會(huì)的腐朽制度，并進(jìn)行了批判。魏源認(rèn)為作為皇權(quán)統(tǒng)治主要支撐力量的行法之人“除富貴而外不知國計(jì)民生為何事，除私黨而外不知人才為何物”[3]p668。究其原因，魏源認(rèn)為最終根源仍在于專制主義的集權(quán)政治。他在為兩江總督陶澎寫的碑銘中感慨道：“國家承明制，矯明弊，以內(nèi)政歸六部，外政歸十七省總督、巡撫，而天子親攬萬幾，一切取裁于上，百執(zhí)事拱手受成?！盵3]p328盡管魏源已經(jīng)找到了問題的根源，可惜的是魏源沒有找到合適中國建設(shè)民主法治國家的路徑。這條路徑是湖南人曾國藩、左宗棠，譚嗣同，黃興、蔡鍔等人分別嘗試了器械興國、維新變國、資產(chǎn)階級(jí)建國等道路之后才最終被中國共產(chǎn)黨人所找到的。毋庸置疑的是，上述偉大人物的法律思想為湖湘文化的沉淀增加了歷史的厚度。

在現(xiàn)代，當(dāng)中國陷入即將亡國之境時(shí)，又是一大群湖南人舉起了救國救民的旗幟，開創(chuàng)了一個(gè)嶄新的民主法治時(shí)代。自從1840年起經(jīng)過81年的探索，挽救中國命運(yùn)的歷史任務(wù)最終落到了中國共產(chǎn)黨的肩上。湖南人毛澤東、劉少奇等偉大人物帶領(lǐng)中國人民艱苦奮斗，終于使中國走向獨(dú)立之路。如何建設(shè)一個(gè)新中國？毛澤東同志想到的就是民主法治。早在1945年，毛澤東面對(duì)黃炎培提出的如何跳出所謂“其興也浡焉，其亡也忽焉”的歷史周期率，毛澤東回答道：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主?！毙轮袊闪⒑?，毛澤東同志正是秉承著這樣的理念，領(lǐng)導(dǎo)全國人民開展了社會(huì)主義民主和法治建設(shè)，建立了人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度，召開了第一次全國人民代表大會(huì)，制訂了國家首部憲法，頒布了《婚姻法》等基本法律，建立了人民司法機(jī)關(guān)和司法制度，中國人民在民主和法治的旗幟下實(shí)實(shí)在在成為了國家的主人。

在當(dāng)代，當(dāng)舉國上下熱切探討法治政府發(fā)展的時(shí)代路徑時(shí)，又是湖南以其執(zhí)著的法治追求和獨(dú)具慧眼的立法嘗試，制定了中國首部地方性的行政程序規(guī)定，創(chuàng)造了中國法治政府建設(shè)和發(fā)展的新模式。2008年3月，《湖南行政程序規(guī)定》正式出臺(tái)，這不僅將湖南法治政府建設(shè)帶入一個(gè)新的征程和新的高度，并將我省和我國新一代法學(xué)家和政治家的法學(xué)思考和理論精華付諸實(shí)踐，探索出了一條以行政程序?yàn)橥黄瓶谌嫱七M(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的新路徑。

從上述湖湘法律思想文化發(fā)展的基本脈絡(luò)中我們可以感受到湖湘文化的特殊魅力，這些歷史精華，正是我們今天進(jìn)行法治湖南建設(shè)過程中必須始終吸取的豐厚的精神營養(yǎng)和珍貴的思想智慧。

第一，湖湘法律文化具有經(jīng)世濟(jì)民的時(shí)代精神。理論創(chuàng)新必須與時(shí)代需要相結(jié)合，才能煥發(fā)青春魅力。理論創(chuàng)新的時(shí)代精神也是許多思想或文明發(fā)展的共同秘訣所在，但是在湖湘法律文化中，它體現(xiàn)得更加徹底和突出。湖南人在面對(duì)困境時(shí)，堅(jiān)持了理論創(chuàng)新的時(shí)代向度，跳出問題創(chuàng)新理論，又能回到問題實(shí)踐理論，從某種意義上說針對(duì)當(dāng)時(shí)的時(shí)代問題給出了一個(gè)可能的解決路徑。從周敦頤為正統(tǒng)封建法律思想的修正性維護(hù)，到王夫之對(duì)封建法律制度的堅(jiān)決批判，再到譚嗣同的維新變革，最后到毛澤東領(lǐng)導(dǎo)廣大人民“再造一個(gè)新世界”，我們一而再、再而三的發(fā)現(xiàn)了湖湘法律文化理論創(chuàng)新的魅力。更為可貴的是，湖湘法律文化的每一次創(chuàng)新，都尊重了時(shí)代的選擇，適應(yīng)了時(shí)代的需要，并且為時(shí)代問題的解決開出了震撼人心的良方。

第二，湖湘法律文化具有心憂天下的家國情懷。約1000年前，古有眾人皆知的“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”。心憂天下的古人，具有的是家園情懷。也是湖湘文化本身的注重實(shí)政、實(shí)用、實(shí)行的經(jīng)世濟(jì)世之風(fēng)，“主張通家國天下治安之計(jì)，通今學(xué)古而致諸用，以天下為己任，研究有用之學(xué)和社會(huì)實(shí)際問題，而不是只寄情于山水、埋頭于經(jīng)史、著筆于風(fēng)花雪月，做到把研習(xí)經(jīng)史和通曉時(shí)務(wù)結(jié)合起來?！盵4]在法學(xué)領(lǐng)域，湖湘法律文化依然貫徹了這種心憂天下的家國情懷。如湖南婁底人李步云教授在“文化大革命”結(jié)束后不久，就在《人民日報(bào)》發(fā)表法學(xué)界第一篇撥亂反正的文章《堅(jiān)持公民在法律上一律平等》，在當(dāng)時(shí)“兩個(gè)凡是”還盛行的大勢下，沒有這種心憂天下的家國情懷是絕對(duì)不會(huì)勇為人先的。再如湖南湘陰人郭道暉教授在1989年之后，針對(duì)一些人對(duì)法學(xué)界所取得的偉大成果的污蔑，以其主編的《中國法學(xué)》為陣地，對(duì)誤解、扭曲、假冒的馬克思主義政治與法學(xué)觀點(diǎn)，直言不諱地加以針砭，從而保證了中國法學(xué)界的正確研究方向。由此可見，湖南人的家國情懷是能夠心系天下、經(jīng)世致用的大家情懷。

第三，湖湘法律文化具有敢為人先的創(chuàng)新意識(shí)。所謂“敢為人先”，顧名思義，就是敢于做別人沒有做過的事，走前人沒有走過的路，體現(xiàn)了勇立時(shí)代潮頭、善開風(fēng)氣之先、敢于爭創(chuàng)一流的膽識(shí)魄力?！案覟槿讼取笔呛现匾姆晌幕瘹赓|(zhì)，也是湖南法治歷史發(fā)展的生動(dòng)寫照。當(dāng)中國陷于亡國之境地時(shí)，身為兩江總督的湖南人魏源發(fā)出振聾發(fā)聵的呼聲，猛烈抨擊當(dāng)時(shí)的腐朽制度；當(dāng)維新變法已經(jīng)處于失敗之境時(shí)，譚嗣同愿意以身獻(xiàn)法，用血來祭奠失敗的維新變法。新中國成立以后，特別是改革開放以后，湖南這種敢闖敢拼的精神進(jìn)一步彰顯，極大的促進(jìn)法治政府建設(shè)。如湖南汨羅人民法院在全國基層法院率先成立了行政審判庭，并于1986年10月11日公開審理了全國基層法院第一起行政訴訟案件，再如2008年湖南出臺(tái)第一部系統(tǒng)的地方性行政程序規(guī)定等。

第四，湖湘法律文化具有服務(wù)大眾的民本思想。法學(xué)作為一門顯學(xué)，必須關(guān)注社會(huì)，關(guān)心民生，必須具有服務(wù)大眾而不是服務(wù)部分社會(huì)精英的大眾情懷。因此，如何有效的控制政府權(quán)力，使得人民的權(quán)利得到最有效的保護(hù)，就成為思想家、法學(xué)家必須思考和實(shí)踐的重大問題。這種精神品質(zhì)，在湖湘法學(xué)家們身上得到了印證。毛澤東主席努力想建設(shè)的理想國家，是以服務(wù)人民為宗旨的；瞿同祖先生的《中國法律與中國社會(huì)》，其視角就是從人民群眾的視角來看待法律的；李步云、郭道暉兩位教授所追求的法治是為了人民群眾過上安居樂業(yè)的生活的；周強(qiáng)省長作為法律家實(shí)踐的行政程序也是為了限制政府權(quán)力，為湖南人民的權(quán)利保護(hù)打造的“防火墻”……如此等等，都在表明，湖湘法律文化內(nèi)涵的思想特質(zhì)是大眾路線的，也是最貼近人民群眾的，也必然是能夠經(jīng)得起歷史考驗(yàn)的。

二、路徑選擇：構(gòu)建程序?yàn)橹氐姆ㄖ握昂夏Ｊ健?/h2>

法治是一種治國方略，在理論的層面上有著共同的原則和要求，在實(shí)際運(yùn)行中的模式卻可以多樣。近年來，在國務(wù)院依法行政實(shí)施綱要的推動(dòng)下，全國各地都開展了依法治省，建設(shè)法治政府的宏大運(yùn)動(dòng)，并摸索出一些帶有濃郁地方特色的法治建設(shè)模式。如以人大為主導(dǎo)、以政府職能調(diào)整為核心，以有限政府為主要價(jià)值追求的“廣東模式”；以政府為主導(dǎo)，以行政公開為重點(diǎn)、以責(zé)任政府為主要價(jià)值追求的“重慶模式”等。相比之下，湖南在法治政府建設(shè)方面努力探索，不斷創(chuàng)新，經(jīng)過多年努力逐漸建立并形成了具有鮮明地方特色的新型模式“湖南模式”。

第一，湖南法治政府模式突出政府的主導(dǎo)作用。有學(xué)者將中國的法治模式和西方國家進(jìn)行比較，根據(jù)推動(dòng)法治的主體和動(dòng)力的不同，將法治化道路的發(fā)展模式分為社會(huì)演進(jìn)型和政府推進(jìn)型兩種。[5]在大多數(shù)學(xué)者眼中，由中國特定的歷史傳統(tǒng)和國情所決定，我國當(dāng)代法治國家建設(shè)更多地需要政府推定，因此帶有“政府推定型”法治模式的主要特征。正因?yàn)槿绱?，我國依法行政和法治政府建設(shè)的推進(jìn)，政府一直是主要的設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者。在湖南省法治政府建設(shè)中，政府同樣充當(dāng)著重要角色。1997年湖南正式啟動(dòng)依法治省工作時(shí)，湖南省委將依法治省作為重要內(nèi)容納入年度工作要點(diǎn)。黨的十六大召開后，湖南省委、省政府專門下發(fā)文件對(duì)依法治省工作進(jìn)行安排部署，成立了以省委書記為組長的依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組。2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒布以后，湖南省政府更是迅速行動(dòng)，起草制定了本省的《實(shí)施意見》和《湖南省全面推進(jìn)依法行政五年規(guī)劃》，對(duì)全省貫徹落實(shí)國務(wù)院綱要和我省推進(jìn)依法行政五年綱要進(jìn)行全面部署。2008年，湖南率先推出《湖南行政程序規(guī)定》，同時(shí)在全省開展了聲勢浩大的大動(dòng)員、大宣傳、大培訓(xùn)、大檢查活動(dòng)，政府在推進(jìn)依法治省，建設(shè)法治政府進(jìn)程中扮演了更加突出和強(qiáng)勢的角色。

第二，湖南法治政府模式強(qiáng)調(diào)以程序?yàn)橹攸c(diǎn)。湖南選擇行政程序?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè)的突破口，首先是基于對(duì)行政程序價(jià)值和作用的深刻認(rèn)識(shí)。馬克斯曾經(jīng)說過，“程度是法律制度的生命形式?！盵6]失去了程序，法律就失去了生命；失去了程序，法律就失去了承載其內(nèi)部生命的基本形式。深受現(xiàn)代法治精神養(yǎng)育的湖南人特別是當(dāng)代領(lǐng)導(dǎo)人，深刻意識(shí)到行政程序建設(shè)在法治建設(shè)中的特殊重要性，最終確定了以行政程序?yàn)橹攸c(diǎn)建設(shè)法治湖南的基本思路。同時(shí)，湖南選擇行政程序?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè)的突破口，還起因于湖南提升行政效能的現(xiàn)實(shí)需求。我省長期以來受人治慣性思維影響而存在的行政行為的隨意性和盲目性、行政權(quán)力的濫用，以及因政府職能缺位、越位和錯(cuò)位而產(chǎn)生的行政不作為、緩作為和亂作為等現(xiàn)象，影響了湖南“富民強(qiáng)省”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)行政程序建設(shè)，有利于全面提高政府管理水平和效能，改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境和條件，實(shí)現(xiàn)湖南的科學(xué)跨越。另外，湖南選擇行政程序作為法治政府建設(shè)的突破口，還有一個(gè)重要原因就是為陷入困境中的國家行政程序立法提供實(shí)驗(yàn)平臺(tái)。近年來，隨著我國行政法治的不斷深入，制定一部統(tǒng)一的行政程序法典被提上議事日程，并被人們期望為法治政府建設(shè)的重要推進(jìn)器。國家為此成立了專門的專家起草組并形成了供討論的草案文本。但遺憾的是，由于多方面的原因這部備受期待的法律幾經(jīng)磨難難以問世。正是在這樣的歷史關(guān)口，敢為人先的湖南人再次承擔(dān)了歷史落在我們肩上的特殊使命，果斷做出了在我省先行、試行行政程序立法的重大決策，“開啟了中國統(tǒng)一行政程序立法的破冰之旅，拉開了中國統(tǒng)一行政程序立法進(jìn)程的序幕”[7]。

第三，湖南法治政府模式注重政治家與法學(xué)家的密切合作。湖南并不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)，為什么卻催生了《湖南行政程序規(guī)定》這樣一部具有領(lǐng)先性和突破意義的規(guī)章？我們認(rèn)為除開上文提到的湖湘法律傳統(tǒng)和精神，還有一個(gè)重要因素就是政治家和法律專家的緊密合作，有人將這種特征稱為“精英啟動(dòng)”。新聞媒體常常以這樣富有戲劇性的場景來描述《湖南行政程序規(guī)定》的最初孕育：2007年全國“兩地”期間，湖南省省長周強(qiáng)和著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授，以及時(shí)任湖南省高院院長(現(xiàn)任最高人民法院副院長)的江必新剛好都下榻在全國總工會(huì)“職工之家”。法律人在一起話題很快集中到依法行政問題上來。以應(yīng)松年為首的專家學(xué)者多年來一直在為一部重要的法律呼吁，這就是行政程序法，但由于各種原因至今擱置，這成為了行政法學(xué)者的最大心病和最大夢想?！靶姓绦蛑陵P(guān)重要，是依法行政最佳的切入點(diǎn)，能否率先在湖南搞起來？”七十高齡的應(yīng)松年教授滿懷激情，此言正中周強(qiáng)心結(jié)。中央提出打造法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、廉潔政府，湖南省第九次黨代會(huì)提出了富民強(qiáng)省的目標(biāo)，迫切需要加強(qiáng)行政程序建設(shè)，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，三人一拍即合?；氐介L沙，周強(qiáng)即刻交待省政府法制辦開展工作。一年后，《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)。[7]這充分說明，行政程序規(guī)定的孕育和出臺(tái)，體現(xiàn)了具有法律思維的行政首長與具有政治敏銳性的法學(xué)家的完美結(jié)合。這當(dāng)中，既有現(xiàn)實(shí)生活中有趣的巧合和偶然，更暗合了當(dāng)代民主和法治發(fā)展的歷史必然；既是政治家、法學(xué)家之間的私人友誼使然，更是富有時(shí)代責(zé)任感的法學(xué)家和湖南當(dāng)代領(lǐng)導(dǎo)人洞察時(shí)勢，搶抓機(jī)遇，趁勢發(fā)展，重點(diǎn)突破的獨(dú)到戰(zhàn)略眼光和卓越?jīng)Q策能力的體現(xiàn)。

第四，湖南法治政府模式以公開透明的“陽光政府”為價(jià)值追求。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的定理。”[9]而濫用權(quán)力的行為，一般都發(fā)生在暗箱操作過程中。歷史上的各種專制政府，無不是通過權(quán)力的神秘化來愚弄和欺騙人民?，F(xiàn)代民主法治的政府強(qiáng)調(diào)公權(quán)力應(yīng)受約束，就必須通過法律和制度讓政府行為公開透明，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。湖南省在全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的過程中，正是遵循了這樣一個(gè)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和歷史發(fā)展潮流，充分強(qiáng)調(diào)行政程序法治建設(shè)，力圖通過行政程序制度的建立和完善，確保行政公開，促進(jìn)公民參與，建設(shè)一個(gè)權(quán)力受制約的公開透明的“陽光政府”。2008年，湖南以制定《湖南行政程序規(guī)定》為契機(jī)，從制度建設(shè)的層面強(qiáng)調(diào)行政公開，將建設(shè)“陽光政府”的進(jìn)程推向深入。解讀《湖南行政程序規(guī)定》，我們可以強(qiáng)烈地感受到，建設(shè)一個(gè)權(quán)力受制約的“陽光政府”是它的主旨，也是一根貫穿始終的主線。同時(shí)，從行政程序規(guī)定的內(nèi)容體系中我們也可以看出行政公開在程序制度建設(shè)中的份量。這部規(guī)定不僅在總則部分十分醒目地宣示了行政公開原則，而且還用專章規(guī)定了行政公開的具體要求，包括行政公開的范圍、內(nèi)容、方式和責(zé)任主體等等；在行政決策、行政執(zhí)法等章節(jié)，也規(guī)定了公開的程序要求；規(guī)定還特別就公開的主要形式聽證進(jìn)行了專門規(guī)定。整部規(guī)定對(duì)于行政公開可以說是既有“面”上的一般要求，更有“點(diǎn)”上的特殊強(qiáng)調(diào)，其建造公開透明政府的抱負(fù)和決心在這些條文中得到了充分的體現(xiàn)。

三、制度創(chuàng)新：打造法治政府建設(shè)的“湖南特色”

制度是法律的內(nèi)蘊(yùn)，也是支撐法治政府宏偉大廈的基礎(chǔ)構(gòu)建?！逗闲姓绦蛞?guī)定》之所以成為湖南法治政府模式的最大特征和標(biāo)識(shí)，不僅僅因?yàn)樗鼡屨剂讼葯C(jī)，更重要的是它在諸多規(guī)定和制度上的全新探索和大膽創(chuàng)新。這種創(chuàng)新是全面的，但在以下幾個(gè)方面更加富有特色和成效。

一是科學(xué)、民主、依法“三位一體”的行政決策制度

我們認(rèn)為，《湖南省行政程序規(guī)定》的最大突破就在行政決策。在此之前，雖然國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了要健全行政決策機(jī)制、完善行政決策程序、建立健全決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度等要求，但總體而言，對(duì)于什么是行政決策，如何從程序上保障民主、科學(xué)和依法決策等方面缺乏系統(tǒng)而全面的規(guī)定。在國家立法的層面，關(guān)于行政決策的專門立法更是空白，這也是當(dāng)前許多政府決策失誤的重要原因。《湖南行政程序規(guī)定》在行政決策方面的第一個(gè)突破在于科學(xué)界定了行政決策的概念和范圍。規(guī)定拋棄了從學(xué)理上定義行政程序的規(guī)范主義者立場，從功能主義可行和實(shí)用的角度出發(fā)，將行政程序規(guī)范的對(duì)象限定在“重大行政決策”，并對(duì)重大行政決策進(jìn)行了界定，同時(shí)，規(guī)定又列舉了屬于重大行政決策的9類具體事項(xiàng)，使我省受法律規(guī)范調(diào)整和制約的行政決策范圍有了一個(gè)較為具體而清晰的界定。

其次，《湖南行政程序規(guī)定》創(chuàng)新決策程序，在全國率先建立了民主決策、科學(xué)決策和依法決策“三位一體”的新型決策體制。建立了行政決策公開制定和聽證制度，要求決策承辦單位必須向社會(huì)公布重大決策方案草案，要采用座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、開放式聽取意見等方式廣泛聽取公眾和社會(huì)各界的意見和建議，并向社會(huì)公布決策結(jié)果；凡涉及公眾重大利益、公眾對(duì)決策方案和重大分歧、可能影響社會(huì)穩(wěn)定等情形的，決策必須舉行聽證。為保障科學(xué)決策，建立了調(diào)查研究制度、決策方案擇優(yōu)選擇制度、成本效益分析制度、專家論證制度等。為保障依法決策，建立了重大行政決策合法性論證制度、集體審議制度、首長決定制度、說明理由制度等等。

二是“三統(tǒng)一”、“五規(guī)范”的政府文件規(guī)范制度

在我國，政府規(guī)范性文件過多過濫的現(xiàn)象一直沒有從根本上解決，一個(gè)重要的原因就是缺乏對(duì)于規(guī)范性文件的法律規(guī)范。在這方面，《湖南行政程序規(guī)定》再一次走在立法的前沿，通過精巧而嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，為政府制定規(guī)范性文件提供了一套簡單而有效的規(guī)范體系，使政府權(quán)力的來源受到了嚴(yán)格的控制。

首先，建立了制定規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府及其工作部門制定的規(guī)范性文件，一律實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布。規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一”制度杜絕了以往規(guī)范性文件滿天飛的現(xiàn)象，讓政府權(quán)力設(shè)置的源頭受到了立法的監(jiān)控。

其次，對(duì)于規(guī)范性文件的制定，建立了五項(xiàng)制度進(jìn)行了全面的調(diào)整和規(guī)范。這五個(gè)方面的制度是：第一，規(guī)范性文件登記制度。對(duì)縣以上的政府規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)和統(tǒng)一公布。第二，行政規(guī)范性文件公布制度。要求政府規(guī)范性文件必須向社會(huì)公布，且必須自公布后30日后才能實(shí)施，真正體現(xiàn)了法不溯及既往的法治原則。第三是規(guī)范性文件有效期制度。借鑒美國《日落法》，在國內(nèi)首次廢除了規(guī)范性文件的終身制，規(guī)定規(guī)范性文件的有效期限。第四是規(guī)范性文件查詢制度，要求縣以上政府法治部門應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)上檢索系統(tǒng)，及時(shí)公布現(xiàn)行有效或已經(jīng)失效的規(guī)范性文件目錄，方便公民、法人或其他組織查詢、下載。第五是規(guī)范性文件審查制度。規(guī)定公民、法人和其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件違法，可以向有關(guān)政府法制部門提出審查申請。

三是“重時(shí)效”、“按基準(zhǔn)”的行政執(zhí)法制度

行政執(zhí)法是政府的主要職能，也是行政行為中最復(fù)雜、最豐富、最活躍的部分，正因此如此，我國的行政法治理論研究和立法重點(diǎn)都集中在這個(gè)領(lǐng)域，制定了《行政處罰法》等多部法律，對(duì)行政行為從實(shí)體和程序等方面都進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)范。在此前提下，《湖南省行政程序規(guī)定》一方面對(duì)現(xiàn)有法律程序進(jìn)行統(tǒng)一和整合，另一方面在某些執(zhí)法程序上進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新。

首先，統(tǒng)一行政行為時(shí)限，建立行政執(zhí)法“限時(shí)辦結(jié)制度”。時(shí)限是行政程序的重要內(nèi)容，但我國一直缺乏對(duì)于行政行為的時(shí)限的統(tǒng)一規(guī)定?！逗闲姓绦蛞?guī)定》填補(bǔ)了這一立法空白，對(duì)于法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政執(zhí)法事項(xiàng)以及非行政許可的限制審批事項(xiàng)沒有規(guī)定辦理期限的，規(guī)定了限時(shí)辦結(jié)制度。規(guī)定還要求行政機(jī)關(guān)之間辦理請示、報(bào)告、詢問、答復(fù)、商洽工作等內(nèi)部行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照簡化辦事程序，提高辦事效率的要求，承諾辦結(jié)期限，并向社會(huì)公開。為更好的確定時(shí)限的起止時(shí)間，《規(guī)定》還對(duì)程序的啟動(dòng)，區(qū)別依職權(quán)啟動(dòng)和依申請啟動(dòng)兩種情形作出了不同的規(guī)定。

其次，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，建立“自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”。由于現(xiàn)實(shí)中濫用自由裁量權(quán)現(xiàn)象十分普遍，如何在立法上對(duì)政府的這部分權(quán)力進(jìn)行限制就成為了政府部門熱切希望解決的問題?！逗闲姓绦蛞?guī)定》呼應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，在行政執(zhí)法行為的程序中對(duì)裁量權(quán)的基準(zhǔn)進(jìn)行了原則性的規(guī)定。規(guī)定要求所有擁有自由裁量權(quán)的機(jī)關(guān)都必須制定裁量權(quán)基準(zhǔn)，對(duì)裁量權(quán)予以細(xì)化和量化；同時(shí)，還規(guī)定了裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)和制定程序，要求裁量權(quán)基準(zhǔn)由享有裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者縣級(jí)以上政府制定，裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定程序要按照規(guī)范性文件的制度程序辦理，還必須向社會(huì)公開。此外，規(guī)定還列舉了行政機(jī)構(gòu)制定裁量權(quán)基準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的主要情形，包括立法目的、法律原則，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等客觀情況的地域差異性，以及其他可能影響裁量權(quán)合理性的因素。

四是強(qiáng)層級(jí)、重實(shí)效的行政監(jiān)督責(zé)任制度

建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政管理體制是依法行政的基本要求，也是《湖南行政程序規(guī)定》的濃墨重彩之筆?！兑?guī)定》用了兩章的篇幅來規(guī)定行政監(jiān)督和責(zé)任追究，既體現(xiàn)了湖南推進(jìn)依法行政的決心，也顯示出湖南通過責(zé)任體系完善構(gòu)建法治政府的設(shè)計(jì)思路。在這方面，湖南進(jìn)行的制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：

強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督制度?！逗闲姓绦蛞?guī)定》在行政監(jiān)督一章規(guī)定了內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面，著重突出了層級(jí)監(jiān)督，并在監(jiān)督方式和制度上有很大的創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在建立了政府主導(dǎo)、多元參與的政府績效評(píng)估制度，要求縣級(jí)以上人民政府加強(qiáng)政府績效管理，逐步建立健全政府績效管理體系，實(shí)行政府績效評(píng)估，提高行政效能，同時(shí)還規(guī)定了政府績效評(píng)估的內(nèi)容和方式，并要求政府績效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、過程和結(jié)果都要通過適當(dāng)方式向社會(huì)公開。同時(shí)，還規(guī)定了政府監(jiān)督的其他形式，報(bào)告制度、檢查制度、重大行政行為登記和備案制度、執(zhí)法評(píng)議考核制度、執(zhí)法案件評(píng)查制度、公眾投訴舉報(bào)受理制度、程序違法查處制度等等，充分體現(xiàn)了湖南在監(jiān)督機(jī)制和制度上的全面創(chuàng)新。

強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任，創(chuàng)新行政問責(zé)制度?！逗闲姓绦蛞?guī)定》特別關(guān)注政府責(zé)任，以大量的條文規(guī)定了政府違法行為的種類以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，建立了內(nèi)容豐富的行政問責(zé)制度。具體內(nèi)容包括行政問責(zé)的原則、范圍、責(zé)任形式和問責(zé)主體等等。規(guī)定還參考德國行政程序法，確定了對(duì)違法行政行為的處理措施，創(chuàng)新了我國長期以來形成和實(shí)施的傳統(tǒng)責(zé)任承擔(dān)方式。

除此以外，《湖南行政程序規(guī)定》在行政主體、行政公開、行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解、行政應(yīng)急等方面也都進(jìn)行了一定的制度創(chuàng)新。盡管這些富有特色的制度的實(shí)施效果還有待進(jìn)一步觀察，但就立法模式和制度建設(shè)而言，該規(guī)定濃縮了湖南法治政府建設(shè)的核心追求，已成為當(dāng)代中國法治建設(shè)過程中的一個(gè)重要標(biāo)本，將對(duì)中國法治建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。

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