閆獻(xiàn)偉,茜 坤,夏少敏

(浙江林學(xué)院環(huán)境法研究所,浙江臨安311300)

我國礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的價值考量

閆獻(xiàn)偉,茜 坤,夏少敏

(浙江林學(xué)院環(huán)境法研究所,浙江臨安311300)

我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時,出現(xiàn)了礦產(chǎn)資源大量消耗和環(huán)境嚴(yán)重污染的問題。許多學(xué)者認(rèn)為是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)惹的禍,極力倡導(dǎo)所有權(quán)改制。從理性的角度出發(fā)分析,出現(xiàn)這種現(xiàn)象并不是國家所有權(quán)惹的禍,而是國家所有權(quán)的管理體制不再適應(yīng)今天市場化的要求,應(yīng)從管理體制和競爭方面來加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的管理。

礦產(chǎn)資源;國家所有權(quán);價值考量

1 問題的提出

我國在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時,出現(xiàn)了礦產(chǎn)資源大量消耗和環(huán)境嚴(yán)重污染的問題。面對礦產(chǎn)資源的枯竭和環(huán)境問題的嚴(yán)峻,我國理論界呼吁保護(hù)礦產(chǎn)資源,合理利用礦產(chǎn)資源,減少礦產(chǎn)資源的浪費(fèi),降低礦產(chǎn)資源對環(huán)境的污染。理論界中多數(shù)人認(rèn)為,這些都是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)不明惹的禍,更有甚者認(rèn)為礦產(chǎn)資源歸國家所有對這些現(xiàn)象也有不可推卸的責(zé)任。他們認(rèn)為,礦產(chǎn)資源歸國家所有容易導(dǎo)致使用人漠視礦產(chǎn)資源的價值,在開采礦產(chǎn)資源時“開富棄貧”、“開淺棄深”,降低了礦產(chǎn)資源的使用效率。所以,他們極力支持把礦產(chǎn)資源的所有權(quán)下放到集體和某些企業(yè),以使礦產(chǎn)資源的價值得到最大限度的發(fā)揮。本文作者在這里也提出一些自己的意見,以探討礦產(chǎn)資源到底歸誰所有才能最大限度地發(fā)揮其價值。

2 相關(guān)概念

《大英百科全書》將礦產(chǎn)資源定義為：“人類可以利用的自然生成物,以及形成這些成分的源泉的環(huán)境功能。前者如水、巖石、礦物等;后者如太陽能、環(huán)境的地球物理機(jī)能(氣象、海洋現(xiàn)象、水文地理現(xiàn)象)、地球化學(xué)循環(huán)機(jī)能(地?zé)岈F(xiàn)象、化石燃料)等”。[1]《辭海》的定義是：“一般天然存在的自然物(不包括人類加工制造的原材料),如土地資源、礦藏資源等,是生產(chǎn)的原料來源和布局場所?！边@個定義強(qiáng)調(diào)了礦產(chǎn)資源的天然性。雖然對礦產(chǎn)資源的定義有所不同,但可以清晰地看到,礦產(chǎn)資源是自然過程中產(chǎn)生的天然生成物,為人類的生產(chǎn)生活所需要,并且為人類的開發(fā)利用能力所控制。所以可以把礦產(chǎn)資源定義為：礦產(chǎn)資源是指用于生產(chǎn)和生活的蘊(yùn)藏在地殼中的各種礦物,如固體、液態(tài)狀態(tài)的各種金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)和燃料礦產(chǎn)、地下水和地下熱能等。[2]我國《憲法》第九條明確規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！鄙鲜鲆?guī)定明確指出礦產(chǎn)資源在我國屬于國家所有?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》第二條明確規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有,由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán),不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。國家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用,禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源?！?/p>

3 礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的價值考量

3.1 有利于國家對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

國家不是從來就有的,是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段,社會內(nèi)部矛盾運(yùn)動發(fā)展的結(jié)果,是私有制出現(xiàn)、階級形成后,階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物。國家的統(tǒng)治地位首先從經(jīng)濟(jì)開始,經(jīng)濟(jì)上有了統(tǒng)治地位后才能加強(qiáng)政治上的統(tǒng)治。國家除了具有統(tǒng)治職能外,還必須具有管理職能。國家對政治的管理也是從對經(jīng)濟(jì)的管理開始的。國家具有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)可以加強(qiáng)國家的調(diào)控能力,因?yàn)榈V產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),是企業(yè)發(fā)展的根本。礦產(chǎn)資源只有歸國家所有,國家才能根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的現(xiàn)狀及未來的發(fā)展方向?qū)ΦV產(chǎn)資源進(jìn)行綜合利用和合理分配,在不損害后代人利益的情況下,滿足當(dāng)代人對礦產(chǎn)資源的需求。礦產(chǎn)資源只有歸國家所有,才能使企業(yè)在關(guān)注自身贏利的同時,保證人民的利益,保證企業(yè)在激烈的競爭中,不會盲目地浪費(fèi)礦產(chǎn)資源。

3.2 有利于進(jìn)行礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備,進(jìn)一步維護(hù)國家的資源安全

所謂礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備,是指以保障國家安全為宗旨,將部分供應(yīng)脆弱性較強(qiáng)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)和急缺礦產(chǎn)儲存起來,以備非常時期使用的策略和行為。[3]首先,礦產(chǎn)資源是國防安全的基礎(chǔ),現(xiàn)代化的武器所需的原材料及其能量幾乎全部來源于礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備,是維護(hù)國家政權(quán)安全和軍事利益的需要,也是保障和平時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,是為防止礦產(chǎn)資源供應(yīng)中斷,確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展而進(jìn)行的礦產(chǎn)資源儲備。其次,礦產(chǎn)資源問題是現(xiàn)代國際政治中的一個重要問題。二戰(zhàn)后世界格局發(fā)生了急劇的變化,發(fā)達(dá)資本主義國家再不能像以前一樣靠侵略、擴(kuò)張來掠奪殖民地的資源來發(fā)展經(jīng)濟(jì),而需要一條繼續(xù)保持其領(lǐng)先地位的新的發(fā)展模式。面對復(fù)雜的形勢和激烈的競爭,如何加強(qiáng)本國的資源安全已經(jīng)成了世界性問題。例如,美國是世界上的經(jīng)濟(jì)大國,也是重要的資源大國,擁有豐富多樣的資源。研究顯示,從1964年起,美國購買原材料的數(shù)量開始超過出口的數(shù)量。這一變化,不僅說明了美國自身資源的品種和數(shù)量已經(jīng)不能滿足自己國內(nèi)的需要,更說明了美國對其資源戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整,美國出于對國內(nèi)資源的保護(hù)和戰(zhàn)時的考慮,開始儲存資源,以確保國內(nèi)的資源安全。作為社會主義大國的我們,面對著資本主義的封鎖更應(yīng)加快資源戰(zhàn)略的調(diào)整,確保我國的資源安全。礦產(chǎn)資源歸國家所有,可以加快資源戰(zhàn)略調(diào)整的步伐,在不觸及個人利益的情況下完成戰(zhàn)略儲備。

3.3 有利于組織大規(guī)模的礦產(chǎn)資源開發(fā)及減少礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用不同于其他的商品有其自身的特殊性,表現(xiàn)在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用的投入大、技術(shù)含量高、回報周期長。一個大型礦山的建設(shè),從勘探到開發(fā),一般需要10～15年的時間。一般的企業(yè)和礦廠沒有那么多的財力和技術(shù)實(shí)力,而且也沒有企業(yè)愿意投資回報周期如此長且收益也是未知數(shù)的礦產(chǎn)資源的開發(fā)。國家以其雄厚的實(shí)力可以有效規(guī)避商業(yè)風(fēng)險和投資風(fēng)險。此外,我國有色金屬礦產(chǎn)多為共生伴生礦。就目前我國對礦產(chǎn)資源的利用水平來講,私人在對礦產(chǎn)進(jìn)行開礦時,由于規(guī)模過小,在采礦時往往選擇一些礦藏比較豐富、容易開采的地方,并且在對一種礦藏開采時,很難有效地對其中的共生礦或伴生礦加以充分利用,無形中造成了資源的浪費(fèi)。因此從有效的合理配置稀缺資源的角度出發(fā),國家控制所有權(quán),通過資質(zhì)審查的方式,有利于技術(shù)實(shí)力強(qiáng)的、有資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入對技術(shù)要求高的項(xiàng)目,并且在一個礦山開發(fā)建設(shè)中,能夠綜合利用共生伴生礦產(chǎn)資源中的有用組分,避免盲目的開發(fā)造成資源的浪費(fèi)。

4 礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的進(jìn)一步考量

值得注意的是,礦產(chǎn)資源歸國家所有并非完美無暇,但相對于礦產(chǎn)資源私人所有利大于弊。目前我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)效率不高,浪費(fèi)嚴(yán)重,并不是產(chǎn)權(quán)制度惹得禍,而是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的管理體制出現(xiàn)了問題。如果國家既不授權(quán)給特定的單位和個人去開發(fā)特定的自然資源,又缺少對自然資源的有效管理和保護(hù),那么,自然資源就會成為公共性的資源,誰都可以去使用,從而造成亂采濫挖的現(xiàn)象,國家的所有權(quán)也不可能真正地實(shí)現(xiàn)。為了進(jìn)一步顯示社會主義國家礦產(chǎn)資源歸國家所有的優(yōu)勢,應(yīng)從以下幾方面來加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的管理手段：

4.1 明確礦產(chǎn)資源的管理部門

我國礦產(chǎn)資源法第十一條規(guī)定：“國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院有關(guān)主管部門協(xié)助國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門協(xié)助同級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作?！边@種管理模式不是強(qiáng)化而是弱化了我國礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的宏觀管理。礦產(chǎn)資源管理部門各自為政,導(dǎo)致礦產(chǎn)資源浪費(fèi)嚴(yán)重,不利于構(gòu)建統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略和政策,不利于礦產(chǎn)資源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,不利于節(jié)能、環(huán)保和新礦產(chǎn)資源的開采,也難以應(yīng)對變化莫測的國際形勢。這一管理體制已越來越不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。為保證我國的礦產(chǎn)資源供應(yīng)安全,就必須改革現(xiàn)行的能源管理體制,改變低級別、多頭管理的現(xiàn)狀,采用高級別、集中的宏觀管理模式,從戰(zhàn)略層面上對我國的礦產(chǎn)資源實(shí)行統(tǒng)一的管理,制定統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略,建立一個從中央到地方的統(tǒng)一的礦產(chǎn)資源監(jiān)管體系。我國的能源法征求意見稿就很好地體現(xiàn)了這種管理模式。能源法征求意見稿第十三條規(guī)定：“國務(wù)院能源主管部門應(yīng)當(dāng)依法組織實(shí)施國家能源戰(zhàn)略,制定和實(shí)施能源規(guī)劃、能源政策,對全國能源各行業(yè)進(jìn)行管理,統(tǒng)籌負(fù)責(zé)能源領(lǐng)域的發(fā)展與改革工作?？h級以上地方人民政府能源主管部門負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)能源開發(fā)利用和能源節(jié)約活動?！边@種管理模式避免了多頭管理,提高了管理效率。這種對礦產(chǎn)資源的集中管理將有效避免政府職能的重復(fù)、交叉和扯皮,并能促進(jìn)礦產(chǎn)資源的發(fā)展,最大限度地減少礦產(chǎn)資源開發(fā)中的浪費(fèi)、破壞及對環(huán)境的影響。這是因?yàn)?成功的、可持續(xù)的礦產(chǎn)資源行業(yè)改革需要對該行業(yè)的許多復(fù)雜部分進(jìn)行謹(jǐn)慎整合,這需要一個強(qiáng)有力的高層次的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來完成;而且我國幅員遼闊,地域多樣化,各區(qū)域的需求互不相同,為局部問題和區(qū)域問題找到最佳解決方案比較困難,因此需要各個區(qū)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)揮作用。

4.2 對礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)引入競爭機(jī)制

自然資源是人類生存的基礎(chǔ),對其開發(fā)利用能夠滿足人們的日常生活需要。礦產(chǎn)資源是有價值的,其開發(fā)利用能夠帶來巨大的利益。所以開發(fā)利用人必須付出相應(yīng)的對價,才能取得勘探和開發(fā)利用權(quán)?？碧胶烷_發(fā)利用人必須通過競爭從國家手中獲得此權(quán)利,才能表現(xiàn)出礦產(chǎn)資源的價值。目前,我國礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)采取的是高度集中的計劃管理模式。全國的地質(zhì)勘探工作,有中央一級地質(zhì)工作管理部門確定和下達(dá),地質(zhì)勘探的投資也有中央財政統(tǒng)包,礦產(chǎn)資源的開發(fā)是由各級礦業(yè)主管部門安排計劃的,礦山企業(yè)缺乏生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。這導(dǎo)致了勘探單位和礦山企業(yè)沒有壓力和動力,導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源的損失和浪費(fèi)。在礦產(chǎn)資源的開采方面,我國一直是無償開采。采礦者因?yàn)槭菬o償取得開采權(quán),所以開采礦時不加珍惜,浪費(fèi)嚴(yán)重。企業(yè)為了追求經(jīng)濟(jì)利益,采富棄貧、采主棄副、采淺棄深現(xiàn)象十分嚴(yán)重。本文認(rèn)為,對于礦產(chǎn)資源的勘探權(quán)和開采權(quán)可以引入市場競爭機(jī)制。把勘探權(quán)和采礦權(quán)推向市場,讓那些想擁有此權(quán)利的人通過競爭機(jī)制和支付相應(yīng)的對價取得權(quán)利。這樣,一方面,礦產(chǎn)資源從政府配置向市場配置轉(zhuǎn)變,從行政行為向民事行為轉(zhuǎn)變,政府從行政主體變成了民事主體,避免了一些不法的行政主管部門暗箱操作。國家的所有權(quán)得到充分地發(fā)揮,礦產(chǎn)資源的價值也得到了充分的體現(xiàn)。礦產(chǎn)資源的勘探和開采利用人由于是通過對價取得的權(quán)利,使用人在行使權(quán)利的時候會竭盡所能合理利用每一份資源。例如美國,早在1920年,在其《創(chuàng)產(chǎn)租賃法》中就對可出租礦產(chǎn)的開采實(shí)行競爭性投標(biāo),并需繳納紅利、租金和權(quán)利金,保證了礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟(jì)利益和國家的利益,也避免了礦產(chǎn)資源的損失和浪費(fèi)。[4]

4.3 維護(hù)礦產(chǎn)資源使用者通過競爭取得的權(quán)利

礦產(chǎn)資源使用者通過競爭支付對價取得的合法勘探權(quán)和采礦權(quán),可以極大地激發(fā)他們的主人翁意識,激勵他們勘探和開發(fā)礦產(chǎn)資源,減少礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)?？墒?如果不從法律上來保護(hù)他們的權(quán)利,則會損害他們的積極性。一般而言,如果只賦予使用者一段時間的礦產(chǎn)資源使用權(quán),在使用權(quán)期限將至的時候,使用者則會加大對礦產(chǎn)資源的開發(fā)力度,甚至出現(xiàn)掠奪式的開采。使用的期限越短,礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)越嚴(yán)重。國家針對這種情況,可以適當(dāng)延長礦產(chǎn)資源的使用期限,刺激使用者在勘探和開發(fā)利用礦產(chǎn)資源時保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源。我們可以借鑒《物權(quán)法》第一百四十九條的規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期?！睂τ诘V產(chǎn)資源,由國務(wù)院礦產(chǎn)資源管理部門根據(jù)我國的國情和當(dāng)今國家的技術(shù)現(xiàn)狀,制定自動續(xù)期的條件。礦產(chǎn)資源使用人的使用權(quán)在批準(zhǔn)期限屆滿的時候,如果符合續(xù)期的條件,經(jīng)原礦產(chǎn)資源使用人申請,可自動續(xù)期。這樣就解決了礦產(chǎn)資源使用人的后顧之憂,使礦產(chǎn)資源使用人的使用權(quán)有了法律上的保障。促使礦產(chǎn)資源使用人在勘探和開采利用礦產(chǎn)資源時,能夠像物權(quán)所有人一樣看待自己的使用權(quán)。

總之,礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)并不是萬惡之源,并不是礦產(chǎn)資源浪費(fèi)嚴(yán)重、氣候污染的根本。恰恰相反,礦產(chǎn)資源歸國家所有,給國家?guī)Я司薮蟮睦?使我國在面對激烈的對外貿(mào)易和競爭中處于不敗之地,為我國政府制定長遠(yuǎn)的資源安全戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略提供了絕對優(yōu)勢的條件。我們應(yīng)該理智的區(qū)分所有權(quán)制度和所有權(quán)管理制度的不同,不能感性地把所有權(quán)管理制度出現(xiàn)的問題歸責(zé)于國家的所有權(quán)制度。

[1]張瑞恒,任巍,王殿茹.礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)論[M].北京：中國大地出版社,2006.20.

[2]竇玉珍,馬燕.環(huán)境法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2005.399.

[3]張瑞恒,任巍,王殿茹.礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)論[M].北京：中國大地出版社,2006.73.

[4]張瑞恒,任巍,王殿茹.礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)論[M].北京：中國大地出版社,2006.228.

Value Consideration of National Ownership of mineral Resources in China

Yan Xianwei,Qian Kun,Xia Shaomin
(Environmental L aw Institute,Zhejiang Forestry University,L in’an Zhejiang311300)

With China’s rapid economic development,there has been a large number of mineral resources consumption and environmental pollution.Many scholars believe that national ownership of mineral resources stir up the calamity,strongly advocate the ownership restructuring.From a rational point of view,it concludes that national ownership of this phenomenon is not stir up the calamity,but the management system of national ownership is no longer meet the requirements of today’s market.We should strengthen the management of mineral resource from the aspects of management system and competition.

mineral resources;national ownership;value consideration

X24

A

1008-813(2010)01-0015-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.01.005

2009-10-20

本課題由浙江林學(xué)院研究生科研創(chuàng)新基金資助,即浙江省農(nóng)村生物質(zhì)能源利用現(xiàn)狀及法律對策階段性成果之一(2112008039)。

閆獻(xiàn)偉(1984—),男,漢族,河南商丘人,浙江林學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)研究生,主要研究環(huán)境法。