□文/王素齋

天津土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題與對(duì)策

□文/王素齋1，2

本文在了解天津土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的問題，進(jìn)而有針對(duì)性地提出促進(jìn)和規(guī)范天津土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議。

天津；土地經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，關(guān)系到農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定和完善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的加快推進(jìn)，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。全面深入地了解天津市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀況，分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的問題及成因，進(jìn)而有針對(duì)性地采取措施，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)具有重要意義。

一、天津土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

天津農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起步較早，大約初始于20世紀(jì)八十年代，發(fā)展至今大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：自發(fā)起步階段（20世紀(jì)八十年代至20世紀(jì)末）、不斷完善階段（2001～2005年）和加速發(fā)展階段（2006年至今）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，天津市農(nóng)戶承包耕地面積475.45萬畝，流轉(zhuǎn)總面積73.65萬畝，占農(nóng)戶承包耕地總面積的15.5%。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

（一）流轉(zhuǎn)方式多樣化。天津的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)由過去的轉(zhuǎn)讓和互換為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)包、租賃為主，轉(zhuǎn)讓、互換和入股為輔，多種形式并存的局面。到2008年底，轉(zhuǎn)包面積32.23萬畝，占43.8%；租賃面積18.47萬畝，占25.1%；轉(zhuǎn)讓面積3.433萬畝，占4.7%；入股面積1.2萬畝，占1.6%；互換面積1.34萬畝，占1.8%。

（二）流轉(zhuǎn)主體多元化。除了傳統(tǒng)的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)之外，越來越多的農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和科技人員也把農(nóng)業(yè)、土地作為一個(gè)投資領(lǐng)域，產(chǎn)生了一大批新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，構(gòu)成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一股新生力量。

（三）經(jīng)營模式多樣化。從經(jīng)營模式看，主要有家庭農(nóng)場(chǎng)帶動(dòng)模式（含戶戶之間的流轉(zhuǎn)），共有42.09萬畝；農(nóng)業(yè)園區(qū)帶動(dòng)模式，共有6.63萬畝；合作社帶動(dòng)模式，共有4.48萬畝；設(shè)施農(nóng)業(yè)帶動(dòng)模式，共有12.27萬畝；新農(nóng)村建設(shè)帶動(dòng)模式，共有8.18萬畝。

（四）流轉(zhuǎn)規(guī)模高速化。隨著天津市設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快、規(guī)模不斷擴(kuò)大。流轉(zhuǎn)面積從2003年的44.55萬畝增加到2008年的73.65萬畝，增長29.1萬畝。截至2009年6月底，僅薊縣全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積就達(dá)到12萬畝。

（五）經(jīng)營規(guī)模集約化。從經(jīng)營規(guī)?？矗饕忻科?0畝（含）以下小面積流轉(zhuǎn)的土地共18.44萬畝；50～100畝（含）集中連片流轉(zhuǎn)的土地8.93萬畝；100～200畝（含）集中連片流轉(zhuǎn)的土地11.34萬畝；200畝以上大面積集中連片流轉(zhuǎn)的土地34.94萬畝。

通過土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；提高了農(nóng)民素質(zhì)和組織化程度；加速了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入；推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)。

二、天津土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

在黨和國家以及天津市委、市政府一系列相關(guān)政策的推動(dòng)下，天津的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作取得了很大成績。但由于受各種條件制約，仍存在著一定問題，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（一）土地資源相對(duì)不足，耕地保護(hù)任務(wù)艱巨。天津土地資源十分緊張，人均耕地面積0.6畝，相當(dāng)于全國平均數(shù)的52%，低于聯(lián)合國棉農(nóng)組織確定的人均占有耕地0.8畝的警戒線。由于自然條件的限制，農(nóng)用地總體質(zhì)量不高，土壤質(zhì)量差、農(nóng)作物產(chǎn)量低，特別是耕地的鹽堿化、沙化、污灌問題突出，再加上經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展擴(kuò)大了建設(shè)用地需求，導(dǎo)致耕地面積大量減少，后備資源嚴(yán)重不足。如何在土地流轉(zhuǎn)過程中嚴(yán)格限制耕地用途，防止土地流轉(zhuǎn)中的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象，確保耕地保護(hù)紅線不受沖擊成為需要關(guān)注的重要問題之一。

（二）土地流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范。由于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，多數(shù)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)程序還有待規(guī)范。主要表現(xiàn)在：自行流轉(zhuǎn)多，報(bào)批備案少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少；雙方約定不明的多，約定明確的少。一些地方基層干部對(duì)鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中的作用定位不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致管理上的錯(cuò)位甚至缺位。

（三）市場(chǎng)發(fā)育不完善，中介組織缺乏。天津市土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育還不完善，土地流轉(zhuǎn)信息不暢通，土地流轉(zhuǎn)的范圍、規(guī)模還都比較小，土地流轉(zhuǎn)管理和市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)剛剛起步，管理服務(wù)體系還不適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展形勢(shì)。連接流轉(zhuǎn)雙方的政府指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)組織不完善，土地供求雙方對(duì)接困難，影響土地流轉(zhuǎn)在更多方式、更大范圍和更高層次上進(jìn)行。

（四）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，效益有待提高。目前，天津市土地流轉(zhuǎn)主要還是在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進(jìn)行，工商企業(yè)介入發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的項(xiàng)目還比較少，規(guī)模經(jīng)營者仍然存在面積較小、技術(shù)素質(zhì)有待提高的問題。較小的經(jīng)營規(guī)模制約了通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集約經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中分享更多利益的效果還不十分明顯。

上述問題的存在，制約了土地的最大效能發(fā)揮，不利于土地的可持續(xù)開發(fā)利用和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。造成問題出現(xiàn)的原因是多方面的，歸結(jié)起來主要有：對(duì)通過流轉(zhuǎn)集中的土地缺少科學(xué)的農(nóng)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃；部分基層干部和群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意義和相關(guān)政策的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)；土地流轉(zhuǎn)載體缺位，市場(chǎng)機(jī)制不健全；鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的扶持政策較弱，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)機(jī)制；相關(guān)的法律體系不健全，和現(xiàn)行法律配套的實(shí)施細(xì)則有待完善等。

三、促進(jìn)和規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)立法，確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的落實(shí)。有法可依，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度有效實(shí)施的基本保證，但是我國現(xiàn)行法律法規(guī)還很不完善，涉及土地流轉(zhuǎn)制度的條款還存在著一些不明確甚至限制性的規(guī)定。因此，亟須從立法上加以完善，明確土地產(chǎn)權(quán)主體，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這是確保土地經(jīng)營權(quán)有效流轉(zhuǎn)的前提條件。

（二）科學(xué)規(guī)劃，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指明方向。天津是個(gè)“大城市小農(nóng)村、大工業(yè)小農(nóng)業(yè)”的城市，因此規(guī)模集約、功能完備的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、安全的重要條件，也是都市型農(nóng)業(yè)的重要特征之一。各級(jí)政府在制定農(nóng)業(yè)區(qū)域布局規(guī)劃時(shí)，要把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)結(jié)合起來，與培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平結(jié)合起來，與土地整理和綜合開發(fā)結(jié)合起來，與農(nóng)業(yè)綜合利用和發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，使土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的綜合效益得以真正發(fā)揮。

（三）構(gòu)建市場(chǎng)，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)搭建平臺(tái)

1、建立完善的土地流轉(zhuǎn)中介組織。加快建設(shè)全市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，以區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)為依托建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、分中心，村建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)的組織體系。在提高政府機(jī)構(gòu)服務(wù)水平的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)、扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的發(fā)展，健全土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系。

2、組建規(guī)范的土地交易機(jī)構(gòu)。組建規(guī)范化的農(nóng)村土地交易機(jī)構(gòu)，包括專業(yè)從事農(nóng)村土地權(quán)利交易的代理機(jī)構(gòu)、專業(yè)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所，甚至包括鑒證、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等。向農(nóng)民提供轉(zhuǎn)讓、拍賣以及特殊的招、投標(biāo)交易等各種服務(wù)，最大可能地減少交易的成本和增加他們交易的收益。

（四）加強(qiáng)管理與服務(wù)，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供保障

1、加強(qiáng)政府的管理與服務(wù)職責(zé)。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，作為直接管理的政府部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用，切實(shí)履行其對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、管理與服務(wù)職責(zé)。一是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理；二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管；三是及時(shí)查處土地流轉(zhuǎn)中的違法違規(guī)行為，重點(diǎn)糾正和查處違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)和非法改變流轉(zhuǎn)土地農(nóng)業(yè)用途等問題；四是妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛；五是為農(nóng)戶提供信息服務(wù)、中介協(xié)調(diào)服務(wù)和咨詢指導(dǎo)服務(wù)，形成“政府培育市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)促進(jìn)發(fā)展，發(fā)展保護(hù)民權(quán)”的土地流轉(zhuǎn)制度。

2、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的有效模式。一是積極探索土地股份合作經(jīng)營。鼓勵(lì)農(nóng)民把依法取得的土地經(jīng)營權(quán)，以入股形式組建土地股份合作社，實(shí)行股份合作經(jīng)營或統(tǒng)一對(duì)外租賃經(jīng)營；二是積極探索建立新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。通過聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式的經(jīng)營服務(wù)體系，形成現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)場(chǎng)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)莊園等新型規(guī)模經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營；三是積極探索工商資本參與土地流轉(zhuǎn)的形式。鼓勵(lì)工商資本參與高效農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和植樹造林項(xiàng)目建設(shè)；四是積極探索集中連片土地流轉(zhuǎn)模式。積極探索以村為單位的集中連片流轉(zhuǎn)，特別是整村土地全部流轉(zhuǎn)用于設(shè)施農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)形式和方法，按照布局區(qū)域化、經(jīng)營規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)特色化的要求，逐步形成一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

（五）完善配套措施，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)設(shè)環(huán)境

1、建立完善的社會(huì)保障體系，保證土地流轉(zhuǎn)，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民更多地享受社會(huì)公共產(chǎn)品。一是要建立個(gè)人出資、財(cái)政補(bǔ)助的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老生活保障制度；二是制定支持流出土地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的政策措施，落實(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民的市民待遇；三是積極發(fā)展農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)，提高經(jīng)營者抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力，最大限度地減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營者因自然災(zāi)害造成的損失。

2、制定扶持政策，保護(hù)土地流轉(zhuǎn)。一是市和區(qū)縣政府建立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)引導(dǎo)資金，重點(diǎn)引導(dǎo)和扶持土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)及土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、制度化、市場(chǎng)化建設(shè)；二是對(duì)各類規(guī)模經(jīng)營主體投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開展規(guī)模經(jīng)營，在財(cái)政、信貸、項(xiàng)目等方面制定扶持政策，對(duì)其基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)施建設(shè)給予貸款貼息支持，并加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)。

總之，進(jìn)一步推進(jìn)天津土地流轉(zhuǎn)，必須堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益，不斷建立健全土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)體系，拓展土地流轉(zhuǎn)有效途徑，建立規(guī)范的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；I(yè)化、合作化、產(chǎn)業(yè)化，積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（作者單位：1.天津農(nóng)學(xué)院；2.南開大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院）

[1]中共中央十七屆三中全會(huì).中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2008.10.20.

[2]郭春富.在薊縣土地流轉(zhuǎn)工作推動(dòng)會(huì)議上的講話[EB/OL].http：//www.tjagri.gov. cn/asp/detail.asp?id={61BDD56F-7C54-4920-B20F-B7AB286787F0}.

[3]天津市國土資源和房屋管理局土地資源處.堅(jiān)守18億畝耕地紅線[EB/OL]，2009.

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