□文/韓洪今

改善我國(guó)農(nóng)民收益現(xiàn)狀的對(duì)策

□文/韓洪今

20世紀(jì)九十年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題非常突出，于是國(guó)家于20世紀(jì)末實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，但事實(shí)證明單純的稅費(fèi)改革不能從根本上解決農(nóng)民收益問(wèn)題，我們應(yīng)該思索導(dǎo)致農(nóng)民貧窮的根本原因，并找到解決對(duì)策。

農(nóng)民收益權(quán)；家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；稅費(fèi)改革

一、我國(guó)農(nóng)民收益現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在收益分配問(wèn)題上，最初確立的原則是“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下都是自己的”，明確了農(nóng)民對(duì)剩余收益的索取權(quán)，曾大大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在提高生產(chǎn)效率的同時(shí)，也提高了農(nóng)民自己的收入，使農(nóng)民最先成為改革的受益者。但到了20世紀(jì)八十年代中期，情況發(fā)生了變化，一是1986年完成了撤銷人民公社、改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)村組織體制改革，成立了7萬(wàn)個(gè)有自己獨(dú)立財(cái)政利益和相應(yīng)稅收權(quán)利的基層政府。他們都有工業(yè)化、現(xiàn)代化的沖動(dòng)，都會(huì)參照中央政府改革前的制度經(jīng)驗(yàn)，在占有資源和從農(nóng)業(yè)提取剩余的制度安排上，必然形成“路徑依賴”；二是1984年國(guó)家實(shí)行財(cái)政分級(jí)承包，使大多數(shù)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政盡管不獨(dú)立，但都有與上級(jí)財(cái)政的承包分成制度。1994年全國(guó)推行分稅制改革，又進(jìn)一步強(qiáng)化了各級(jí)地方財(cái)政。國(guó)家財(cái)政稅收體制改革雖提高了各級(jí)地方政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，但連帶產(chǎn)生了基層機(jī)構(gòu)膨脹和中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)力汲取過(guò)多、地方財(cái)政吃緊的問(wèn)題。為保證基本開(kāi)支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須不斷增加對(duì)農(nóng)民的稅費(fèi)征收，亂集資、亂攤派、亂罰款的現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問(wèn)題日益突出。

20世紀(jì)末實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革在一定程度上遏制了稅費(fèi)不分、費(fèi)搭稅車、隨意擴(kuò)大征收范圍、稅費(fèi)平均攤派的現(xiàn)象，簡(jiǎn)化了稅費(fèi)征收程序，實(shí)現(xiàn)了“一道稅、一口清”；建立了“一事一議”制度，規(guī)范了鄉(xiāng)村兩極各種集資、義務(wù)工，確實(shí)使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)得到了不同程度的減輕，得到了農(nóng)民的擁護(hù)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，稅費(fèi)改革也存在不少問(wèn)題。首先，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)雖然減輕了一些，但農(nóng)民仍然沒(méi)有富裕起來(lái)，種地還是不賺錢，土地依然只是一種生活的保障而不是生產(chǎn)工具；其次，稅費(fèi)改革后，基層政府叫苦，公共事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施難以維持。稅改前主要依靠三提五統(tǒng)及其攤派、收費(fèi)而運(yùn)轉(zhuǎn)的事業(yè)，如教育、公共設(shè)施建設(shè)，在稅改后收入源減少，又沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付去補(bǔ)缺，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍反映經(jīng)費(fèi)緊張。此外，基層政府機(jī)構(gòu)改革、人員精簡(jiǎn)仍做得很不夠，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)還是疊床架屋，吃飯拿錢的人多，干活做事的人少。為維系公共事業(yè)的運(yùn)作和基層政府工作人員的開(kāi)支，亂收費(fèi)、亂攤派的現(xiàn)象在某些地區(qū)又死灰復(fù)燃。因此，單純的稅費(fèi)改革不會(huì)從根本上解決農(nóng)民的收益問(wèn)題，農(nóng)民的收益權(quán)得不到體現(xiàn)就無(wú)力對(duì)土地進(jìn)行投入，也提不起種地的積極性，因此農(nóng)民的收益權(quán)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)成為今后農(nóng)地法律制度改革的重點(diǎn)問(wèn)題。

二、改善我國(guó)農(nóng)民收益現(xiàn)狀的對(duì)策

既然單純的稅費(fèi)改革不能從根本上解決農(nóng)民的收益問(wèn)題，我們就應(yīng)該找到導(dǎo)致農(nóng)民貧窮的根本原因并思索解決對(duì)策。本文認(rèn)為，導(dǎo)致農(nóng)民貧窮的根本原因有三個(gè)：一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重；二是基層政府機(jī)構(gòu)臃腫和國(guó)家財(cái)稅體制不合理；三是農(nóng)民數(shù)量過(guò)多。為此，我們應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手解決農(nóng)民的收益問(wèn)題：

（一）取消一切稅費(fèi)，回報(bào)農(nóng)民。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革可以停下來(lái)，不必搞了?，F(xiàn)在的問(wèn)題不是怎么改的問(wèn)題，而是一定要取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)。首先，這是我國(guó)農(nóng)民參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要。發(fā)達(dá)國(guó)家（如法國(guó)）每年向農(nóng)民人均補(bǔ)貼4萬(wàn)元人民幣以上；不發(fā)達(dá)的國(guó)家（如印度）不找農(nóng)民要負(fù)擔(dān)，還提供免費(fèi)教育和醫(yī)療。如果我們的農(nóng)民每年要交上幾千億元的負(fù)擔(dān)，怎么參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)呢？世界上僅有我國(guó)和越南找農(nóng)民要錢。其次，我國(guó)農(nóng)業(yè)GDP的比重僅占15%，卻要養(yǎng)活70%的人口，再承擔(dān)廣大農(nóng)村的公共品安排已經(jīng)是不可持續(xù)了，根本無(wú)力承擔(dān)稅費(fèi)任務(wù)。再次，按照溫鐵軍的觀點(diǎn)，農(nóng)民的土地承擔(dān)著社會(huì)保障功能，沒(méi)有那么一種經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為社保資料應(yīng)該納稅。最后，按照國(guó)際慣例，我國(guó)應(yīng)該進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”階段了。所以，不僅要取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)，今后要逐漸增加對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生保健的投入。

（二）精簡(jiǎn)基層政府機(jī)構(gòu)和人員，改革國(guó)家財(cái)稅體制。目前，我國(guó)農(nóng)村的管理體制由三部分組成：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)、村民小組。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府由鄉(xiāng)政府、黨委、紀(jì)檢、人大、政協(xié)、武裝部六套班子組成，村委會(huì)一般由村長(zhǎng)、書(shū)記、民兵連長(zhǎng)、治保主任、婦女主任幾個(gè)部門組成。其中，全國(guó)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府4.8萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)有80萬(wàn)個(gè)，村民小組有520萬(wàn)個(gè)，有些地方還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間成立了若干個(gè)“工作委員會(huì)”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機(jī)構(gòu)”，分別管理若干個(gè)村的治安、黨務(wù)、計(jì)劃生育等事務(wù)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等11部委對(duì)全國(guó)1，030個(gè)有代表性的小城鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，小城鎮(zhèn)黨委政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和縣（市）級(jí)部門的派出機(jī)構(gòu)一般都在30～40個(gè)，其中前者平均每鎮(zhèn)為16個(gè)，干部總?cè)藬?shù)平均為158名，遠(yuǎn)超出40～60名的編制人數(shù)，后者平均每鎮(zhèn)為19個(gè)，干部總?cè)藬?shù)平均為290名。可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)林立，人員嚴(yán)重超編。而這些工作人員的工資都來(lái)源于農(nóng)民和土地，近年來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重與地方黨政組織和下設(shè)部門不斷膨脹的開(kāi)支需求有很大關(guān)系。取消農(nóng)民的一切稅費(fèi)后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕了，但農(nóng)村的義務(wù)教育還要搞，醫(yī)療衛(wèi)生、公共設(shè)施建設(shè)等事業(yè)還要進(jìn)行，農(nóng)民減輕的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)由國(guó)家承擔(dān)，確切地說(shuō)，是由各級(jí)地方政府負(fù)擔(dān)，這樣就會(huì)出現(xiàn)地方財(cái)政吃緊、經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)象。為保障地方政府的開(kāi)支，一方面需精簡(jiǎn)基層政府的機(jī)構(gòu)和人員，以減少開(kāi)支；另一方面需改革國(guó)家財(cái)稅體制，減少中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)力的汲取，給地方政府更多的財(cái)權(quán)和事權(quán)，因此減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)需中央和地方政府共同努力。

（三）減少農(nóng)民數(shù)量，提高農(nóng)民收入。農(nóng)民收入太少一方面源于農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重；另一方面源于農(nóng)民數(shù)量太多。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)所產(chǎn)生的單位附加值本來(lái)就比較低，再被巨大的分母一除，無(wú)論采取何種措施，分?jǐn)偟矫總€(gè)農(nóng)民的只能是寥寥一杯羹。因此，單純的稅費(fèi)改革和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策是不能從根本上解決農(nóng)民收益問(wèn)題的，根本出路還是要減少農(nóng)民的數(shù)量。

目前，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力過(guò)多的問(wèn)題，已成為阻礙我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大瓶頸。于是有學(xué)者提出，“解決‘三農(nóng)’問(wèn)題一定要跳出‘三農(nóng)’范圍，即不能就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)，就農(nóng)民論農(nóng)村，根本的出路在于減少農(nóng)民?！币虼耍青l(xiāng)分立二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的打破，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是提高農(nóng)民收益的前提，否則任何提高農(nóng)民收益的措施都不會(huì)收到太大成效。

（作者單位：遼寧工程技術(shù)大學(xué)）

[1]溫鐵軍.中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度研究——“三農(nóng)”問(wèn)題的世紀(jì)反思[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000.

[2]陳小君.農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

[3]李昌平.出路何在——三農(nóng)尋思錄之二[J].讀書(shū)，2002.8.

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