省級政府電子政務(wù)發(fā)展方向

□文/杜 蘭

省級政府電子政務(wù)發(fā)展方向

□文/杜 蘭

電子政務(wù)是我國政府信息化建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，推進(jìn)政府職能部門電子政務(wù)建設(shè)對加快行政體制改革有著重要意義。本文以行政層級為切入點，從內(nèi)部管理、外部連接以及立法環(huán)境等視角對省級政府電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)行深入研究，綜合分析省級政府電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，提出相應(yīng)的發(fā)展策略。

電子政務(wù)；省級政府；發(fā)展方向

引言

隨著我國行政體制改革的推進(jìn)，政府信息化建設(shè)也在不斷完善，其中電子政務(wù)首當(dāng)其沖，其建設(shè)的深度和幅度不斷提高，在各級政府及其職能部門中不斷深入。伴隨著行政審批制度的落實，政府門戶網(wǎng)站的成熟成為電子政務(wù)發(fā)展的外在表現(xiàn)形式之一。目前，我國處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，省級政府無論在行政管理的職權(quán)范圍上還是行政層級上對電子政務(wù)的全面發(fā)展有著承上啟下的作用，是區(qū)域電子政務(wù)研究的核心，在國家的電子政務(wù)體系中占有重要地位，研究如何發(fā)展省會級城市電子政務(wù)具有重要意義。

在我國，地級市以下政府往往直接跟社會公眾打交道，擔(dān)負(fù)著直接為社會公眾服務(wù)的職能，因此我們把地級市和區(qū)縣級政府定義為“基層政府”，把省級政府和副省級城市定義為“非基層政府”。本文主要研究對象是后者，也稱為省級政府，包括全國23個省，5個自治區(qū)及4個直轄市的政府以及15個副省級城市。

一、省級政府電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

我國的電子政務(wù)建設(shè)起始于早期的辦公自動化、政府上網(wǎng)。1999年伴隨著金字工程的縱向展開，帶動了各級政府電子政務(wù)的發(fā)展的步伐，為政府職能部門的電子政務(wù)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，同時也為我國電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)行了有利的探索。

（一）從國家層面上看來。目前，我國電子政務(wù)發(fā)展已取得階段性進(jìn)步。無論是使用以“電子政務(wù)成熟度”為代表的評估體系，還是門戶網(wǎng)站的直接使用中，都已證明我國電子政務(wù)建設(shè)從無到有、從有到優(yōu)的一個健康發(fā)展的漸進(jìn)過程。在全國的電子政務(wù)的版圖中，呈現(xiàn)著幾種態(tài)勢：從電子政務(wù)開展時間上看，超過半數(shù)的地方政府開展電子政務(wù)超過五年，超過八成的地方政府超過一年，其中尚未開展電子政務(wù)的地方政府少于一成；從建設(shè)區(qū)域上看來，東部地區(qū)明顯領(lǐng)先于中西部；從建設(shè)級別上看來，省級政府的電子政務(wù)建設(shè)明顯領(lǐng)先于基層政府。

（二）從各省電子政務(wù)發(fā)展看來。存在以下幾種趨勢：第一，在省內(nèi)比較中，城市間發(fā)展不均衡。由于各省省情不同，省內(nèi)城市受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資金投入、技術(shù)環(huán)境等因素制約，其電子政務(wù)發(fā)展水平存在明顯差異，這種狀況是電子政務(wù)發(fā)展的必然現(xiàn)象；第二，在發(fā)展方向上，電子政務(wù)正在向基層延伸。目前，我國電子政務(wù)的延伸有兩個方向：一方面城市電子政務(wù)建設(shè)向社區(qū)延伸；另一方面整體建設(shè)已經(jīng)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，個別地區(qū)已經(jīng)開始了農(nóng)村電子政務(wù)建設(shè)的嘗試；第三，整體建設(shè)中，電子政務(wù)的投入——產(chǎn)出效益有待提高。資料顯示，省級政府每年電子政務(wù)維護(hù)資金充裕，其中超過六成年維護(hù)經(jīng)費超過50萬元，相比之下，電子政務(wù)的成熟度及滿意度顯得有些滯后。

二、省級政府電子政務(wù)建設(shè)中存在的問題

（一）門戶網(wǎng)站建設(shè)重點有待調(diào)整。政府門戶網(wǎng)站是電子政務(wù)最直接的表現(xiàn)形式，也是電子政務(wù)的核心。目前，我國政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)已經(jīng)取得很大進(jìn)展。截至2008年，全國政府域名（gov.cn）下的網(wǎng)站發(fā)展到30，913個，100%的省級政府和國務(wù)院組成部門、98.5%的地市級政府，以及初步統(tǒng)計超過85%的縣區(qū)級政府已經(jīng)建立了政府網(wǎng)站。同時，我國政府網(wǎng)站建設(shè)在提供的基本服務(wù)功能方面，地區(qū)的差距逐漸縮小，但在增強(qiáng)雙向互動和網(wǎng)上事務(wù)處理能力、提高公共服務(wù)水平方面，地區(qū)差異仍十分明顯。在門戶網(wǎng)站的建設(shè)中，除了目前普遍的功能外，不同級別政府應(yīng)根據(jù)自身特點重點建設(shè)相應(yīng)的功能，根據(jù)自身建設(shè)的情況選擇不同策略和重點。從目前學(xué)術(shù)界對政府門戶網(wǎng)站的評估中看出，多數(shù)網(wǎng)站在政務(wù)公開方面得到滿意評價，信息發(fā)布能力強(qiáng)，實用性差，參與性有待加強(qiáng)。由此可見，調(diào)整方向的重點是政府網(wǎng)站的互動環(huán)節(jié)和服務(wù)能力。

（二）缺少評估、定位和規(guī)劃。目前，電子政務(wù)的評估方法，評估內(nèi)容不盡相同，國家沒有出臺相應(yīng)的評估體制，這在一方面制約了電子政務(wù)的發(fā)展?？傮w看來，本著服務(wù)理念打造的電子政務(wù)，應(yīng)該把服務(wù)能力放在評估的首位。在評估主體和內(nèi)容不同的情況下，各省政府應(yīng)該通過科研機(jī)構(gòu)的評估或社會相關(guān)部門對電子政務(wù)的綜合排名，了解省內(nèi)電子政務(wù)建設(shè)的基本情況。據(jù)資料顯示，在電子政務(wù)的建設(shè)中，某些政府投入不足和低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象共存，這說明了有些政府沒有對其進(jìn)行準(zhǔn)確的定位和規(guī)劃。要解決這一問題，就要求省級政府作為指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，通過掌握本省電子信息的發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合本省省情，準(zhǔn)確定位本省電子政務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，有目的、有步驟地規(guī)劃本省電子政務(wù)的發(fā)展方向和步伐。據(jù)悉，廣東省政府已經(jīng)把電子政務(wù)寫入本省的“十二五”規(guī)劃中，把電子政務(wù)建設(shè)當(dāng)作日常工作來管理，這種模式值得借鑒。

（三）電子政務(wù)立法滯后。目前，我國電子政務(wù)法律法規(guī)尚不健全，尚未形成完整的法律體系。相比之下，立法的缺失不能滿足電子政務(wù)日益發(fā)展的需要。這種法制環(huán)境的缺失主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，法律效力不嚴(yán)謹(jǐn)。一些地方省市也先后出臺或啟動了電子政務(wù)建設(shè)的相關(guān)管理制度。例如，浙江省制定了《我省電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，云南省制定了《云南省電子政務(wù)管理辦法》。上海市發(fā)布了《上海市市本級信息化項目支出預(yù)算管理辦法（試行）》，為信息化項目預(yù)算審核工作做出了制度性安排。但是，我國現(xiàn)存電子政務(wù)的規(guī)定大多屬于部委規(guī)章或者地方立法，效力和層級比較低，不利于樹立電子政務(wù)的法律權(quán)威。第二，法制環(huán)境不成熟。總的看來，電子政務(wù)的整體法制環(huán)境薄弱，在一項調(diào)查中顯示，“法制環(huán)境不成熟”已經(jīng)成為“電子政務(wù)實施過程中遇到的主要困難”的第二重要因素，可見法制環(huán)境的缺失已嚴(yán)重影響到電子政務(wù)項目建設(shè)。

三、推進(jìn)省級政府電子政務(wù)建設(shè)的對策

基于以上研究，筆者認(rèn)為省級政府電子政務(wù)發(fā)展方向應(yīng)注重核心環(huán)節(jié)的開發(fā)與應(yīng)用，打造適合地方發(fā)展的電子政務(wù)系統(tǒng)，提高可操作性和應(yīng)用性，建立公共服務(wù)新模式。

（一）結(jié)合行政體制改革，增強(qiáng)節(jié)點作用。省會城市的電子政務(wù)建設(shè)對上結(jié)合中央，對下指導(dǎo)地市、縣級政府，在同層級上又連接著其他省級政府的電子政務(wù)系統(tǒng)，在整個網(wǎng)絡(luò)狀的政務(wù)信息化建設(shè)中，處于關(guān)鍵節(jié)點。如何發(fā)揮上傳下達(dá)，信息的通暢傳遞是建設(shè)的主要方向。目前的行政體制改革，呼聲最高的就是大部制建設(shè)和省管縣工程。在這兩種改革中，省級政府的角色分別為參與者和主導(dǎo)者。一方面在中央政府大部制的建設(shè)中，信息共享和整合的步伐進(jìn)一步加快，省級政府及其職能部門電子政務(wù)建設(shè)可以采用“以業(yè)務(wù)為主線”的整合，解決電子政務(wù)中跨部門業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)問題，以“大部制”為契機(jī)，推動電子政務(wù)應(yīng)用協(xié)同建設(shè)；另一方面在我國地方行政層級變革中，省直管縣使地方行政層級直接改變，同時電子政務(wù)建設(shè)也要緊跟其后，省級政府和縣級政府部門應(yīng)預(yù)先留好電子政務(wù)系統(tǒng)的接口，減少體制改革過程中對電子政務(wù)的直接沖擊，以“省管縣”為出發(fā)點，帶動省級政府電子政務(wù)總體建設(shè)的整合?？梢哉f，“大部制”和“省管縣”工程是“從上到下”和“從下至上”兩個方面的行政結(jié)構(gòu)性改革，處在中間的省級政府正是節(jié)點之所在，發(fā)揮省級政府在資源和區(qū)位上的優(yōu)勢，在改革的同時做好電子政務(wù)系統(tǒng)的協(xié)同與資源的整合，穩(wěn)固國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

（二）結(jié)合門戶網(wǎng)站建設(shè)，提高網(wǎng)站使用效率。政府門戶網(wǎng)站是政務(wù)公開和服務(wù)型政府兩大主導(dǎo)思想在落實過程中所必須憑借的重要平臺，在未來的電子政務(wù)規(guī)劃中，政府門戶網(wǎng)站必將占有非常重要的地位。一方面應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)實用性和易用性。網(wǎng)站的普及目的之一就是調(diào)節(jié)信息的不對稱性，方便百姓生活，節(jié)約社會成本。這方面，省級政府可以采取以流程為主線的方式，加強(qiáng)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)辦理的程序化，使典型政務(wù)流程能夠?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)絡(luò)辦理，并以典型政務(wù)流程帶動其他流程的網(wǎng)絡(luò)辦理普及，給公眾帶來實實在在的效果；另一方面要增強(qiáng)網(wǎng)站的互動性。信息的交流離不開雙方的互動，互動是網(wǎng)站建設(shè)的重點，也是提高公眾參與、政府透明度的途徑。門戶網(wǎng)站的使用效率直接反映了電子政務(wù)與傳統(tǒng)政務(wù)的融合度，做好這兩方面的工作，使更多公眾關(guān)注門戶網(wǎng)站，提高網(wǎng)站的使用率。

（三）提高信息安全，加強(qiáng)立法環(huán)境建設(shè)。目前，政府門戶網(wǎng)站被黑客攻擊的現(xiàn)象時有發(fā)生，這不僅對政府信息是一種嚴(yán)重威脅，更是對政府公信力的巨大沖擊。在我國電子政務(wù)發(fā)展的現(xiàn)階段，缺少必要的法律法規(guī)使其自身發(fā)展捉襟見肘。首先我們要搞清楚一個問題，電子政務(wù)的發(fā)展速度是立法速度無法趕上的。這就要求在立法的過程中不能要求面面俱到，應(yīng)注意循序漸進(jìn)，有重點、有步驟地穩(wěn)步進(jìn)行。既要奠定立法環(huán)境的基礎(chǔ)，又要保證電子政務(wù)發(fā)展的主要法律保障得以實施。目前，電子政務(wù)法律法規(guī)建設(shè)方面的核心問題主要集中在電子簽名的有效性、信息公開程度等方面做出規(guī)定或者司法解釋。制定電子政務(wù)時應(yīng)當(dāng)充分考慮到本省電子政務(wù)的特點，參考國家及國際電子政務(wù)的立法原則，避免在調(diào)整電子政務(wù)關(guān)系時出現(xiàn)法律沖突。省級政府要充分利用行政管理體制上的優(yōu)勢，結(jié)合本省發(fā)展?fàn)顩r給予適合發(fā)展的政策及法規(guī)解釋，營造適合省級政府電子政務(wù)發(fā)展的法律環(huán)境，推進(jìn)政府信息化的穩(wěn)步實施。

[1]2008中國電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀大型問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果.信息化建設(shè)，2009.1.

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大連理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院）