尹成遠(yuǎn),柴 佳

(河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河北 保定 071002)

河北省易縣農(nóng)村扶貧小額信貸的問(wèn)題與發(fā)展對(duì)策

尹成遠(yuǎn),柴 佳

(河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河北 保定 071002)

信貸扶貧是我國(guó)的重要扶貧形式,1993年河北省易縣引進(jìn)孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行的小額信貸模式,成立河北省易縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社 (簡(jiǎn)稱(chēng)“扶貧社”),經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索,對(duì)小額信貸扶貧的認(rèn)識(shí)日益豐富。本文根據(jù)河北省易縣農(nóng)村小額信貸發(fā)展和運(yùn)作的實(shí)際情況,分析了易縣農(nóng)村扶貧小額信貸實(shí)踐中的問(wèn)題及原因,提出了進(jìn)一步完善農(nóng)村扶貧小額信貸發(fā)展的對(duì)策。

河北省;易縣;農(nóng)村小額信貸;扶貧資金

小額信貸輻射農(nóng)村、額小分散,實(shí)施難度大、管理成本高。但該模式符合中國(guó)農(nóng)村中低收入人群大、地域廣、廣泛實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本國(guó)情,在國(guó)內(nèi)具有廣泛的市場(chǎng)發(fā)展空間。小額信貸瞄準(zhǔn)存在巨大金融需求的農(nóng)村金融市場(chǎng),以中低收入家庭和農(nóng)村農(nóng)戶(hù)為服務(wù)人群,借助一線(xiàn)信貸員的超強(qiáng)度艱苦工作,把金融服務(wù)送進(jìn)萬(wàn)千農(nóng)戶(hù)家門(mén),是當(dāng)前資金扶貧“入村到戶(hù)”最行之有效的途徑。

易縣隸屬河北省保定市,全縣擁有 16萬(wàn)戶(hù),55.5萬(wàn)人口,其中農(nóng)業(yè)人口 44.7萬(wàn)人,總面積 2 534平方公里,其中山地面積占 85%左右,轄 28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (處)。早在1986年易縣被列為河北省重點(diǎn)貧困縣,1994年被列為國(guó)家實(shí)施“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃中的重點(diǎn)扶持貧困縣,2001年再次被列為省扶貧重點(diǎn)縣。1993年 10月,由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、美國(guó)福特基金會(huì)和易縣人民政府共同成立河北省易縣扶貧經(jīng)濟(jì)合作社 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)“扶貧社”),是我國(guó)最早借鑒孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行模式開(kāi)辦小額信貸扶貧的試點(diǎn)單位。

一、河北省易縣農(nóng)村扶貧小額信貸的運(yùn)作狀況

成立“扶貧社”,一是解決扶貧資金落實(shí)不到位問(wèn)題;二是將扶貧方式由“輸血”變?yōu)?“造血”,形成一種“區(qū)域增長(zhǎng)帶動(dòng)戰(zhàn)略”,實(shí)現(xiàn)貧困人口的自主脫貧。項(xiàng)目試點(diǎn)地區(qū)選在河北易縣主要基于兩點(diǎn)考慮:第一,易縣為國(guó)家級(jí)貧困縣,急需各種資源投入扶貧工作,改變當(dāng)?shù)氐呢毨顩r;第二,易縣距北京較近,便于社科院課題組到實(shí)地進(jìn)行考察和提供項(xiàng)目指導(dǎo)。

易縣農(nóng)村扶貧小額信貸制定了較為詳細(xì)的發(fā)展計(jì)劃:

第一,吸引到更多的資金,擴(kuò)展扶貧覆蓋范圍,把小額信貸服務(wù)向周?chē)呢毨Эh輻射。

第二,完善“扶貧社”自身機(jī)構(gòu)的建設(shè),管理運(yùn)作更加規(guī)范化,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。把 “扶貧社”建立成一個(gè)監(jiān)督、培訓(xùn)、服務(wù)三位一體的綜合性服務(wù)機(jī)構(gòu)。

第三,加強(qiáng)向農(nóng)戶(hù)提供拓展性服務(wù),包括文化知識(shí)、市場(chǎng)信息、科學(xué)技術(shù)等。不僅實(shí)現(xiàn)把資金貸到農(nóng)村,而且力爭(zhēng)把新知識(shí)、新觀念也帶到農(nóng)村,促進(jìn)貧困地區(qū)的全面發(fā)展。

第四,鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)之間建立合作,加大對(duì)合作項(xiàng)目的支持。考慮推出新的服務(wù)種類(lèi),比如為幾戶(hù)農(nóng)戶(hù)的合作項(xiàng)目提供額度較大的貸款。

截至 2006年底,易縣先后在 14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)發(fā)展扶貧中心 195個(gè),發(fā)展扶貧小組 3 437個(gè),扶貧 17 841戶(hù),其中婦女受扶持率達(dá)到 83%,累計(jì)發(fā)放貸款 7 103萬(wàn)元,直接受益人口 70 360人,在占全縣 41%的行政村建立了“扶貧社”的基層機(jī)構(gòu)—— 中心和小組,通過(guò)扶貧社小額信貸的連續(xù)扶持,全縣有近 6 000戶(hù)貧困戶(hù)得到了穩(wěn)定性脫貧,這一年該縣走出了國(guó)家級(jí)貧困縣的行列。

“扶貧社”之所以能夠順利發(fā)展,是因?yàn)閲?yán)格遵循了孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行的運(yùn)作模式?！胺鲐毶纭眻?jiān)持以扶貧為宗旨,特別是以扶持貧困婦女為主。其運(yùn)作模式是,“扶貧社”的信貸員指導(dǎo)有意愿參加“扶貧社”的貧困農(nóng)戶(hù)成為社員,5戶(hù)組成一個(gè)小組,以村為單位,村內(nèi)的所有小組組成一個(gè)中心,社員選出小組長(zhǎng)和中心主任實(shí)行自我管理。小組成員每周參加小組會(huì),成員之間互相交流,選擇適宜的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收項(xiàng)目,他們互相幫助、監(jiān)督并負(fù)有連帶清償責(zé)任;中心會(huì)議每周召開(kāi)一次,中心會(huì)議的功能是信息中心、成人學(xué)校和科技培訓(xùn)班。

社員確定創(chuàng)收項(xiàng)目后,可以得到連續(xù)不斷的小額貸款直至脫貧。貸款分為兩種:一種是以小組形式的貸款,貸款周期一年,最高額度 3 000元,年息 8%固定不變,貸款時(shí)扣除貸款額度的 5%作為小組基金并預(yù)交一半利息,貸款本金從貸款之日起第三周還款,每周償還本金的2%,分 50周還清,一年的最后兩周付清剩余的一半利息,小組形式的貸款實(shí)行小組連帶責(zé)任制;另一種是短期臨時(shí)貸款,期限 6個(gè)月,月息 15‰,按月結(jié)息,息隨本減,社員在限期內(nèi)可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)情況制定還貸計(jì)劃,這種貸款實(shí)行經(jīng)濟(jì)擔(dān)保制度,擔(dān)保人與貸款人具有同等的資格地位和貸款清償責(zé)任。

二、河北省易縣農(nóng)村扶貧小額信貸實(shí)踐中的問(wèn)題及原因

小額信貸在易縣的實(shí)踐取得了較大成功,初具規(guī)模,運(yùn)作較為規(guī)范,發(fā)展?jié)摿艽?但是也存在一些不可忽視的問(wèn)題,主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

一是關(guān)于貧困范圍和程度的認(rèn)定不規(guī)范,管理體制欠缺。2001年根據(jù)國(guó)家制定并頒布實(shí)施的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 (2001-2010年)》,易縣確定了 128個(gè)重點(diǎn)扶貧村,而實(shí)際達(dá)到被扶貧條件的村多達(dá) 236個(gè),尚有 108個(gè)未納入省扶貧規(guī)劃。同時(shí),因?yàn)?zāi)、病、教育消費(fèi)等原因返貧發(fā)生率在不斷上升,這些貧困問(wèn)題并非均發(fā)生在被規(guī)劃內(nèi)的 128個(gè)扶貧村中,故多數(shù)不能獲得扶貧政策的優(yōu)先資助。由于政府扶貧部門(mén)只是政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),有許多具體的扶貧工作是由多部門(mén)管理實(shí)施的,難以形成扶貧合力,降低了扶貧的針對(duì)性和實(shí)效性。

二是開(kāi)發(fā)資金投入不足。貧困鄉(xiāng)村均位于山區(qū),土地條件差,開(kāi)發(fā)難度大,做同樣的項(xiàng)目尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),山區(qū)的項(xiàng)目投入量要高于平原地帶數(shù)倍?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié),一方面農(nóng)田水利設(shè)施狀況令人堪憂(yōu),另一方面農(nóng)村通信發(fā)展仍處于初級(jí)階段。公路等級(jí)低,尤其村級(jí)路運(yùn)載能力差。

三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境仍需改善,社會(huì)化服務(wù)不到位。為優(yōu)化包括投資、市場(chǎng)和交通在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,易縣出臺(tái)了一系列政策文件,但在具體落實(shí)過(guò)程中在市場(chǎng)管理、交通運(yùn)輸也時(shí)常出現(xiàn)一些不盡人意的地方。同時(shí),易縣的社會(huì)化服務(wù)水平還遠(yuǎn)不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要,體系不完善,功能不健全,尤其是鄉(xiāng)村兩級(jí)的社會(huì)服務(wù)組織松散,甚至有其名無(wú)其實(shí),多數(shù)只停留在一些簡(jiǎn)單的技術(shù)示范、推廣服務(wù)上,而在資金融通、信息咨詢(xún)、市場(chǎng)開(kāi)拓、培育龍頭、中介服務(wù)等方面嚴(yán)重欠缺,有的中介服務(wù)“打單幫”的多,組織程度低,功能弱化,對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用不大。

四是貸款回收緩慢。主要原因有以下幾個(gè)方面:首先,少數(shù)農(nóng)戶(hù)的思想深處存在重貸輕還的觀念;其次,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢,農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的相對(duì)過(guò)剩,使得部分小額信貸資助項(xiàng)目的產(chǎn)品出現(xiàn)困難;再次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或扶貧分會(huì)的人員管理、監(jiān)督、催收不力;最后,貧困山區(qū)大多數(shù)農(nóng)戶(hù)普遍文化素質(zhì)偏低。單就貧困山區(qū)而言,農(nóng)民的文化程度更低,中心組會(huì)議制度難以持續(xù)堅(jiān)持,不少農(nóng)戶(hù)還不能適應(yīng)小額信貸運(yùn)作方式。

三、進(jìn)一步完善農(nóng)村扶貧小額信貸的對(duì)策

一是完善扶貧開(kāi)發(fā)政策,依法依規(guī)開(kāi)展小額信貸扶貧。由于“扶貧社”所屬的公益性小額信貸組織還沒(méi)有相關(guān)的法律和政策法規(guī)予以支持,無(wú)法確定合法身份,嚴(yán)重影響組織的發(fā)展,也影響了機(jī)構(gòu)的籌款,甚至使合法權(quán)益受到侵害。為此,國(guó)家應(yīng)制定一系列法規(guī)、政策保障“扶貧社”的合法權(quán)益。擴(kuò)大扶貧范圍,對(duì)那些因?yàn)?zāi)、因病、因教育消費(fèi)等原因造成的返貧人群均應(yīng)納入政策扶植。適當(dāng)提高扶貧對(duì)象的界定標(biāo)準(zhǔn),并逐漸與國(guó)際接軌,以使扶貧政策能惠及更多的貧困人口。小額信貸扶貧作為扶貧到戶(hù)的一種方式,應(yīng)根據(jù)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,在貧困戶(hù)自愿的前提下,積極、慎重、因地制宜地開(kāi)展,避免通過(guò)行政手段強(qiáng)行推廣,不能一哄而起。

二是提升小額信貸的經(jīng)營(yíng)管理水平。外部環(huán)境的優(yōu)劣只是為小額信貸的可持續(xù)發(fā)展提供了條件,提升經(jīng)營(yíng)管理水平才是農(nóng)村小額信貸組織順利發(fā)展的關(guān)鍵。從國(guó)外成功的小額信貸實(shí)踐來(lái)看,成功并不是說(shuō)改變了外部環(huán)境,而是根據(jù)外部環(huán)境進(jìn)行了創(chuàng)新,降低了成本。易縣 “扶貧社”成立初期,由于制度不完善和經(jīng)營(yíng)管理不到位,曾出現(xiàn)多個(gè)“中心主任”架空信貸管理員的案例,造成幾十萬(wàn)元貸款的拖欠,而沿用易縣經(jīng)驗(yàn)后來(lái)組建的河南南召縣“扶貧社”,由于經(jīng)營(yíng)管理到位,未形成任何拖欠。提升小額信貸的經(jīng)營(yíng)管理水平一方面要培養(yǎng)高素質(zhì)的經(jīng)營(yíng)者與管理者。培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)從事小額信貸的專(zhuān)業(yè)人員,既熟悉相關(guān)金融業(yè)務(wù)知識(shí),同時(shí)也熟悉農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面也要設(shè)計(jì)相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,保證從業(yè)者能夠獲得相應(yīng)的報(bào)酬。

三是借鑒國(guó)外成功模式,建立適合我國(guó)國(guó)情的小額信貸機(jī)制。中心會(huì)議制度是孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行模式的主要內(nèi)容之一,通過(guò)經(jīng)常召開(kāi)中心會(huì)議加強(qiáng)管理。但是,這種模式在易縣“扶貧社”試點(diǎn)中遭到農(nóng)戶(hù)的普遍抵制,同時(shí),在貸款額度上,孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行要求每個(gè)貧困戶(hù)每次額度過(guò)低,也不符合中國(guó)國(guó)情。因此,“扶貧社”試點(diǎn)中并沒(méi)有堅(jiān)持經(jīng)常的中心會(huì)議制度,只是貸款前后召集有關(guān)人員開(kāi)會(huì),進(jìn)行培訓(xùn),貸款額度也提高為 1 000-3 000元,受到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的認(rèn)可。

四是加大投入,強(qiáng)化扶貧資金管理與使用?！爸毁J不存”影響小額信貸持續(xù)發(fā)展,易縣“扶貧社”資金來(lái)源主要是中國(guó)社科院從孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行信托基金方面申請(qǐng)到的有限的低息貸款和美國(guó)福特基金會(huì)的資金資助,隨著試點(diǎn)的深入開(kāi)展和規(guī)模擴(kuò)大,產(chǎn)生了資金不足問(wèn)題。建議國(guó)家增大扶貧村的國(guó)家補(bǔ)貼資金數(shù)量,為此,應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌社會(huì)扶貧資金,用于彌補(bǔ)政府專(zhuān)項(xiàng)資金的不足,強(qiáng)化落實(shí)地方政府配套扶貧資金,以確保扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)到位。充分發(fā)揮企業(yè)、知名人士、民主黨派等的力量,獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策,出資助貧。注重國(guó)際扶貧工作交流,引入外資以增強(qiáng)扶貧活力。同時(shí),扶貧資金的管理與使用也很重要,依據(jù)全縣扶貧開(kāi)發(fā)的總體要求和年初制定的計(jì)劃,統(tǒng)籌安排,確保重點(diǎn)。

五是開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)人力資源,加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè),選好貧困村的領(lǐng)頭人。提高農(nóng)村貧困人口綜合素質(zhì)是最終實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的根本。對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力要通過(guò)多渠道多形式進(jìn)行行之有效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本技能培訓(xùn),加強(qiáng)貧困人口勞務(wù)技能培訓(xùn),鼓勵(lì)大中專(zhuān)畢業(yè)生去農(nóng)村就業(yè)并兼職,真正把他們所學(xué)到的現(xiàn)代專(zhuān)業(yè)知識(shí)貢獻(xiàn)給農(nóng)村,貢獻(xiàn)給農(nóng)民,這樣就有望使農(nóng)民的整體素質(zhì)較快地提高。重視發(fā)展貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。積極發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療,推行貧困人口重大疾病救助制度,從根本上控制因病致貧返貧問(wèn)題,盡快提高貧困人口的身體素質(zhì),使之有充沛的體能進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)。做好這些工作的同時(shí),有一個(gè)好的貧困村領(lǐng)頭人是搞好貧困村整村推進(jìn)的關(guān)鍵。必須加強(qiáng)貧困村的村級(jí)組織建設(shè),把自我創(chuàng)業(yè)和帶民致富能力強(qiáng)的優(yōu)秀黨員選到領(lǐng)頭人的崗位,使扶貧工作收到事半功倍的效果。對(duì)確實(shí)無(wú)可選人才的貧困村,出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策,從機(jī)關(guān)選拔一批熟悉農(nóng)村工作、素質(zhì)好、能力強(qiáng)的年輕干部,到貧困村擔(dān)任支部書(shū)記或村主任,以確保扶貧工作順利開(kāi)展。

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A

1008-6471(2010)03-0078-02

2010-06-14

本文為 2009年保定市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“農(nóng)村小額貸款與扶貧資金結(jié)合問(wèn)題研究—— 以易縣模式為例”(編號(hào):200902038)研究成果之一。

尹成遠(yuǎn) (1971—),男,河北威縣人,河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院金融系副主任,教授,中國(guó)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)理事,主要從事金融與保險(xiǎn)制度研究。