地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的強(qiáng)勢主導(dǎo)作用分析——“鄂爾多斯模式”的啟示

安穎男

（中南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 470074）

1 “鄂爾多斯模式”中政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)作用

地方政府作為上承接中央下連接地方的紐帶和橋梁，正確傳達(dá)中央指示、引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是其基本的職能。鄂爾多斯的政府不但完成了它的基本職能，還以其強(qiáng)勢的主導(dǎo)作用引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這是與其他地方政府不同且獨(dú)具特色的。

1.1 生態(tài)環(huán)境優(yōu)先發(fā)展

20世紀(jì)70年代的鄂爾多斯，庫布其沙漠和毛烏素沙漠地已占鄂爾多斯土地面積的48%；干旱硬梁和丘陵溝壑地區(qū)占48%；年均降水量為350 mm，蒸發(fā)量卻高達(dá)3000 mm，生態(tài)環(huán)境惡劣。自1999年起，鄂爾多斯政府便下達(dá)了關(guān)于“禁牧、休牧、輪牧”的文件，緊接著鄂爾多斯的決策者們又決定實施三區(qū)規(guī)劃：即將農(nóng)業(yè)牧區(qū)劃分為優(yōu)化發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)和禁止發(fā)展區(qū)，實施“收縮轉(zhuǎn)移，集中發(fā)展的戰(zhàn)略”以緩解生態(tài)環(huán)境的承載負(fù)擔(dān)。

一系列政策在實施的過程中存在著不少阻礙。以達(dá)拉特旗為例，當(dāng)年當(dāng)關(guān)于“禁牧、休牧、輪牧”的文件一下放，農(nóng)牧民抵觸政策的實施成為一種普遍情緒。他們大量宰羊、殺羊、賣羊，導(dǎo)致在畜量大幅度下降，最嚴(yán)重的達(dá)拉特旗年牲畜量下降了40%。即便是這樣，在當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)勢主導(dǎo)下，不僅使鄂爾多斯脆弱的生態(tài)環(huán)境得以改善，還使農(nóng)牧民的收入得以提高。

1.2 走“六個高”的工業(yè)化道路

眾所周知，鄂爾多斯的自然資源富集，其中煤炭資源尤為豐富，全市70%的地表以下埋藏著煤。煤炭預(yù)測總儲量7630億T，已探明保有儲量1496億T，約占全國總儲量的1/6。然而，資源豐富是潛在的優(yōu)勢，但不一定是財富。直到上個世紀(jì)70年代末，鄂爾多斯的經(jīng)濟(jì)仍然是內(nèi)蒙古最為落后的。當(dāng)年，如何才能打破這種捧著金飯碗討飯吃的局面，成為擺在鄂爾多斯人面前最大的一道難題。

2001年，鄂爾多斯政府就提出了“高起點(diǎn)、高科技、高產(chǎn)業(yè)鏈、高效益、高附加值、高度節(jié)能環(huán)?！钡摹傲鶄€高”的工業(yè)發(fā)展思路。提出了“六個高”的思路是鄂爾多斯不承接落后的表現(xiàn)，這使鄂爾多斯的工業(yè)實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，實現(xiàn)了反梯度的推移。

鄂爾多斯在工業(yè)發(fā)展的過程中始終伴隨著認(rèn)識的交鋒與利益的取舍，面對艱難的抉擇，鄂爾多斯政府沒有被眼前的利益所獲，關(guān)、?！拔逍　逼髽I(yè)，不斷轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式化解矛盾，拓寬了新型工業(yè)化的道路。

1.3 強(qiáng)力打造資本市場

鄂爾多斯不僅僅創(chuàng)造了開放的環(huán)境，還擁有開放的機(jī)制，這就為鄂爾多斯大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)提供了有利的環(huán)境。三次產(chǎn)業(yè)的比例由九五期間的 2∶70∶28調(diào)整到 2008年的 4.3∶55∶40.7，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理。

鄂爾多斯市委二屆五次全委會把“發(fā)展服務(wù)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要突破口”，作為今后發(fā)展的目標(biāo)之一。鄂爾多斯作為成吉思汗陵的所在地，鄂爾多斯通過成陵的重建使成陵旅游區(qū)作為龍頭帶動響沙灣、恩格貝等一大批旅游景區(qū)的發(fā)展，使鄂爾多斯的旅游業(yè)成為弘揚(yáng)鄂爾多斯文化的集聚發(fā)展前景的朝陽產(chǎn)業(yè)。

通過鄂爾多斯下大力度調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力發(fā)展非資源產(chǎn)業(yè)，大力度的發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、打造資本市場，建設(shè)大的生產(chǎn)型、生活型物流園區(qū)，尤其是發(fā)揮文化旅游資源的優(yōu)勢，推進(jìn)這方面大的項目，大的基地建設(shè)。現(xiàn)在的鄂爾多斯已經(jīng)開始顯現(xiàn)出資本等要素集聚的洼地效應(yīng)。

2 “鄂爾多斯模式”中政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)方式

在鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)、社會高速發(fā)展所形成的“鄂爾多斯模式”的背后，最為生動鮮活的決定性元素就是當(dāng)?shù)卣膹?qiáng)勢主導(dǎo)作用。他們的決策思維和執(zhí)政能力引人矚目，令人嘆服。同樣，如此強(qiáng)勢的政府也給其他地區(qū)的發(fā)展提供了一個優(yōu)秀范本。

2.1 政府主導(dǎo)政策的決定

鄂爾多斯政府決策的一個很大的特點(diǎn)就是超前性，當(dāng)?shù)卣脟覍嵤┱{(diào)控政策之機(jī)，順勢發(fā)展、主動適應(yīng)，在第一時間制定出相關(guān)政策來適應(yīng)發(fā)展。鄂爾多斯政府就是借助國家啟動西部大開發(fā)戰(zhàn)略的這個契機(jī)，落地大項目、組建大集團(tuán)、發(fā)展大產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)大開放。抓大放小，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐步由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的每一步都體現(xiàn)著地方政府在政策決定過程當(dāng)中的強(qiáng)勢主導(dǎo)地位。鄂爾多斯政府始終伴隨著思想的解放、認(rèn)識的升華，打破瓶頸的制約?？梢哉f，每次大的思想和行動的出現(xiàn)都深深凝聚著市委、政府的苦苦思考和上下求索的辛勤。

2.2 政府主導(dǎo)政策的執(zhí)行

鄂爾多斯政府對政策執(zhí)行的態(tài)度是明確的、強(qiáng)硬的。只要政策開始執(zhí)行，就是沒有回旋余地的、不遺余力的貫徹落實。例如，“禁牧、休牧、輪牧”政策、三區(qū)規(guī)劃發(fā)展政策、關(guān)閉“五小企業(yè)”等，在政策的落實之初必將受到利益受損者們的反對并采取激烈的抵抗措施。鄂爾多斯政府并沒有因為這些短暫的矛盾停止政策推行，態(tài)度強(qiáng)勢、手段強(qiáng)硬，矢志不渝地將政策落實。當(dāng)政策被廣泛推行，勢必帶來好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果，這樣原本被不看好的政策反倒被擁護(hù)了。

2.3 政府主導(dǎo)政策的連動

鄂爾多斯政府不僅實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的連動，還發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)實現(xiàn)企業(yè)間的連動。同時在政策的制定方面，政府通過制定政策使企業(yè)獲益，企業(yè)又通過自身的發(fā)展將成果惠及廣大群眾，對此人民擁戴政府，政府又從企業(yè)的發(fā)展中獲得財政收入。整個社會通過政策實施形成政府、企業(yè)、人民之間的良性的循環(huán)連動作用。

3 “鄂爾多斯模式”中政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)作用對其他地區(qū)的借鑒意義

這種“硬政府、強(qiáng)干預(yù)”的模式，不僅帶來了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會的高速發(fā)展，同時折射出了有為政府的可貴姓，對全國各個地區(qū)的發(fā)展特別是西部基礎(chǔ)較弱的地區(qū)具有借鑒作用，具有普遍意義。

3.1 政府要有創(chuàng)新的思維、開闊的思路

地方政府擁有獨(dú)立的思考能力、開闊的思維方式是一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展的一個先決條件。只有在地方政府本著實事求是、解放思想的態(tài)度，一切從實際出發(fā)，創(chuàng)造性的探索出一條適合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，才能實現(xiàn)一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.2 找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展方向和借鑒經(jīng)驗

現(xiàn)在的鄂爾多斯可以概括成“經(jīng)濟(jì)騰飛、社會和諧、文化繁榮、生態(tài)改善”的現(xiàn)代化城市。十幾年前的這個貧瘠的小城市就是朝著這個方向不斷努力，現(xiàn)如今當(dāng)初的小城市搖身一變，成了舉世矚目的工業(yè)巨人。然而他并不滿足，因為他的目標(biāo)是做中國的“魯爾”。魯爾同樣是一個能源富集的地區(qū)，又成功實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)多元化、產(chǎn)業(yè)的提高和產(chǎn)品層次的提高。魯爾走出的成功的道路，鄂爾多斯可以從中吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)。

3.3 政府政策決策要準(zhǔn)、落實要快、執(zhí)行要狠

鄂爾多斯政府的獨(dú)到之處就在于執(zhí)政者目光的敏銳與態(tài)度的堅決。依據(jù)自身的特點(diǎn)，找準(zhǔn)發(fā)展方向，快速決策，一旦是有利與發(fā)展的一定落實到底，決不懈怠。任何政策的推行都會遇到阻力，然而鄂爾多斯政府在阻礙面前變得更堅強(qiáng)，知難而上決不動搖。

許多決策不是鄂爾多斯政府最先想到，他們是最先落實到的。由于部分好的政策決議很難貫徹，其他的地區(qū)想到了甚至是已經(jīng)開始實施了，但就是缺乏堅持下來的決心。相反，鄂爾多斯是找準(zhǔn)目標(biāo)，堅決完成?！皼]有做不到，只有想不到”，這種堅決的態(tài)度對其他地區(qū)推行政策具有指導(dǎo)意義。

3.4 政府的干預(yù)要有節(jié)制，強(qiáng)制但要重民生

“硬政府、強(qiáng)干預(yù)”的強(qiáng)勢主導(dǎo)作用就是說，凡市委、市府作出的決策，全市都要不遺余力的執(zhí)行，沒有什么回旋余地。然而這種態(tài)度是建立在“干預(yù)而有節(jié)制，強(qiáng)制而重民生”的基礎(chǔ)上。也就是說政府雖然主張干預(yù)，但同時也遵循市場規(guī)律的運(yùn)作；政府雖然態(tài)度強(qiáng)硬，但同時更關(guān)注人民生活水平的提高。

3.5 政府建立優(yōu)良的政策政務(wù)環(huán)境

在2002年，神華集團(tuán)把世界第一條煤直接液化生產(chǎn)線放在了鄂爾多斯的伊金霍洛旗。這個投資總額高達(dá)250億元人民幣，在當(dāng)時號稱投資航母的項目原本是準(zhǔn)備在一個比鄂爾多斯基礎(chǔ)條件更好的陜西省榆林市落地，是鄂爾多斯的軟環(huán)境使神華集團(tuán)改變了初衷。鄂爾多斯政府對這項目在水、電、人力、物力上都給予了大力的支持。項目需要征地，將近200 hm2的土地，政府七天的時間就全部完成了所有的正規(guī)手續(xù)；項目需要水，很快兩塊富庶的水源就劃了進(jìn)來；項目需要方便的交通運(yùn)輸系統(tǒng)，政府很快就出資修了大通道；項目遇到突發(fā)性的問題，政府領(lǐng)導(dǎo)連夜趕來現(xiàn)場辦公。好的項目遇到好環(huán)境擦出火花是必然的。

鄂爾多斯的成功就在于對招商引資的重視并提供良好的環(huán)境。榆林市的失敗同樣帶來了慘痛的教訓(xùn)，同時也對地方政府建立良好政務(wù)環(huán)境具有借鑒作用。

4 結(jié)語

當(dāng)然，世界上沒有放之四海而皆準(zhǔn)的發(fā)展模式和發(fā)展道路，同樣，“鄂爾多斯模式”也不會一成不變。它的價值就在與突破原有的發(fā)展定勢，在政府的帶領(lǐng)下走出了一條適合自己發(fā)展的道路，重新構(gòu)建新的模式；它的借鑒意義就在于，通過政府的有效領(lǐng)導(dǎo)，中西部落后地區(qū)也可以走出一條屬于自己的發(fā)展模式。

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