山西省天然林保護(hù)工程實(shí)施情況分析

裴湛玉

（山西省國(guó)有林管理局， 山西 太原 030012）

到2010年，為期11年的山西省黃河上中游地區(qū)天然林保護(hù)工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)天保工程）即將到期。如何繼續(xù)推進(jìn)天保工程后續(xù)建設(shè)，成為當(dāng)前政策研究的重點(diǎn)。近日，筆者深入永濟(jì)市、芮城縣、垣曲縣、沁源縣和中條山林區(qū)就天保工程實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)工程建設(shè)取得的成效、存在的問(wèn)題和下一步政策建議作了一些分析和探索，以期有益于生態(tài)建設(shè)。

1 天保工程規(guī)劃情況

山西省黃河上中游地區(qū)天保工程實(shí)施范圍，包括朔州、忻州、太原、晉中、呂梁、長(zhǎng)治、晉城、臨汾、運(yùn)城等9個(gè)市的72個(gè)縣和管涔山、黑茶山、關(guān)帝山、太岳山、呂梁山、中條山等6個(gè)省直林區(qū)以及楊樹(shù)林區(qū)油坊林場(chǎng)、省林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院實(shí)驗(yàn)林場(chǎng)等80個(gè)縣（局）級(jí)實(shí)施單位。規(guī)劃項(xiàng)目包括天然林停伐與減產(chǎn)、森林管護(hù)、公益林建設(shè)、職工轉(zhuǎn)崗分流安置與養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌、社會(huì)性支出補(bǔ)助等方面，工程概算總投資17 0271萬(wàn)元。2006年，又增加了醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)四項(xiàng)保險(xiǎn)和混崗職工安置項(xiàng)目，增加投入4 265萬(wàn)元。

2 十年天保工程，建設(shè)成效顯著

2.1 森林面積增長(zhǎng)，資源保護(hù)成績(jī)巨大

10年來(lái)，天保工程區(qū)各級(jí)政府和工程管理部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行停采禁伐政策，全面落實(shí)管護(hù)責(zé)任，森林管護(hù)形勢(shì)持續(xù)好轉(zhuǎn)，森林資源得到有效保護(hù)和持續(xù)增長(zhǎng)。工程區(qū)森林資源消耗量、商品材產(chǎn)量分別由1997年的63.80萬(wàn) m3、24.30萬(wàn) m3直接調(diào)減為零，累計(jì)減少商品材產(chǎn)量292萬(wàn)m3，相當(dāng)于少消耗森林資源766萬(wàn)m3；森林管護(hù)面積由原規(guī)劃的238.07萬(wàn)hm2增加到 388.20萬(wàn) hm2，增長(zhǎng) 76%；累計(jì)完成公益林建設(shè)任務(wù)55.80萬(wàn)hm2；全省天然林由工程實(shí)施初期的64.80萬(wàn) hm2增加到 108.67萬(wàn) hm2；森林活立木蓄積量由2000年的5 200萬(wàn)m3增長(zhǎng)到8 000萬(wàn)m3。

2.2 區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善，生物多樣性得到恢復(fù)

據(jù)省水保部門(mén)監(jiān)測(cè)顯示，2007年減少流入黃河泥沙2 000萬(wàn)t。據(jù)位于沁河上游的沁源縣水文站統(tǒng)計(jì)，沁源縣2001年～2008年年均降水量638.80 mm，是1991年～2000年年均降水量544.50mm的117.30%；沁河源頭的徑流量2001年～2008年為0.72億m3，是1991年～2000年0.55億m3的130.90%；輸沙模數(shù)2001年～2008年每平方公里65.60 t，是1991年～2000年236.70 t的26.70%。據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查，國(guó)家Ⅰ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物褐馬雞，分布區(qū)域擴(kuò)大，種群數(shù)量明顯增加；金錢(qián)豹種群數(shù)量穩(wěn)定，局部區(qū)域略有增長(zhǎng)；黑鸛種群數(shù)量逐年增長(zhǎng)；麝種群數(shù)量逐步恢復(fù)。國(guó)家Ⅱ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物天鵝越冬種群數(shù)量明顯增多，達(dá)1萬(wàn)余只；紅腹錦雞新發(fā)現(xiàn)分布區(qū)，種群數(shù)量穩(wěn)定；國(guó)家Ⅱ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生植物翅果油樹(shù)，野外種群穩(wěn)定，人工繁育種群增大。野生動(dòng)物棲息環(huán)境和野生植物生境得以改善，生物多樣性更加豐富。

2.3 國(guó)有林區(qū)基本職能實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，體制機(jī)制創(chuàng)新取得進(jìn)展

以天保工程為帶動(dòng)，全省國(guó)有林區(qū)基本職能實(shí)現(xiàn)了由原來(lái)的以木材采伐為主向以生態(tài)建設(shè)、生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)為主的重大轉(zhuǎn)變。這些單位在管理和保護(hù)國(guó)有森林資源、保障生態(tài)安全、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增進(jìn)人民福祉方面發(fā)揮的作用越來(lái)越突出。為促進(jìn)省直林區(qū)體制轉(zhuǎn)軌，2004年，省政府安排1 000萬(wàn)元作為轉(zhuǎn)制經(jīng)費(fèi)；從2005年起，省財(cái)政每年安排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)制補(bǔ)貼2 330萬(wàn)元，截止2008年，5年累計(jì)安排10 320萬(wàn)元。省委、省政府出臺(tái)的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，明確規(guī)定了省直林區(qū)的公益性事業(yè)單位性質(zhì)。2006年經(jīng)省編辦批準(zhǔn)，將8個(gè)森林經(jīng)營(yíng)局更名為“國(guó)有林管理局”。隨著體制轉(zhuǎn)軌，省直林區(qū)20多個(gè)木材經(jīng)銷(xiāo)站全部關(guān)閉，3個(gè)中型纖維板生產(chǎn)企業(yè)、2個(gè)木地板廠(chǎng)全部停產(chǎn)，304個(gè)以木材加工為主的多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相繼關(guān)停。這些改革措施，有力地促進(jìn)了天保工程的順利實(shí)施。各市、縣政府也都把深化國(guó)有林場(chǎng)改革作為推動(dòng)工程實(shí)施的突破口，積極協(xié)調(diào)，多方努力，目前，天保工程區(qū)已有9個(gè)林場(chǎng)納入市縣財(cái)政全額預(yù)算管理，有49個(gè)林場(chǎng)納入差額預(yù)算管理。

2.3 富余職工分流安置基本到位，社會(huì)保障體系基本建立

截止2008年末，天保工程區(qū)累計(jì)分流安置富余人員6 159人，超計(jì)劃（5 376人）安置783人，其中一次性安置富余職工864人，超計(jì)劃（460人）安置404人。在崗職工年人均工資收入由1997年的6 523元增加到2008年的18 191元，翻了一番多。2008年底，工程區(qū)共有在冊(cè)職工9 403人，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)參保率100%，失業(yè)、工傷、生育三項(xiàng)保險(xiǎn)也逐步建立。

3 天保工程實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

3.1 國(guó)有林區(qū)管理體制不順

國(guó)有林區(qū)既是全省林業(yè)的重要組成部分，又是天保工程建設(shè)的重要陣地，對(duì)其按公益性事業(yè)單位管理已經(jīng)成為上上下下的共識(shí)。但由于財(cái)力所限，這項(xiàng)政策尚未得到全面有效的落實(shí)，絕大多數(shù)單位仍是自收自支事業(yè)單位，缺乏財(cái)政支持，管林護(hù)林僅靠天保工程和財(cái)政轉(zhuǎn)制補(bǔ)助維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，林場(chǎng)職工工資低、工作生活條件差，整體邊緣化趨勢(shì)十分突出?？梢哉f(shuō)，國(guó)有林區(qū)公益性事業(yè)單位性質(zhì)與自收自支經(jīng)濟(jì)體制的矛盾，已經(jīng)成為制約天保工程快速發(fā)展的障礙。

3.2 天保工程規(guī)劃項(xiàng)目投資不足

突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，養(yǎng)老補(bǔ)助金不足。中央批復(fù)山西的養(yǎng)老統(tǒng)籌補(bǔ)助金額度是以1997年度職工工資總額5 928.75萬(wàn)元為基數(shù)、按照24%繳費(fèi)比例測(cè)算的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，即每年為1 423萬(wàn)元。2007年，天保工程區(qū)參保職工年交費(fèi)2 514.50萬(wàn)元（單位部分），缺口達(dá)1 091.50萬(wàn)元，年補(bǔ)助金僅占56.60%，補(bǔ)助比例太低，資金嚴(yán)重不足。除此之外，醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育四項(xiàng)保險(xiǎn)啟動(dòng)后，缺口進(jìn)一步加大。其二，森林管護(hù)事業(yè)費(fèi)不足。2004年底啟動(dòng)的中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度規(guī)定，國(guó)家重點(diǎn)公益林年補(bǔ)償費(fèi)75元/hm2，其中直接管護(hù)費(fèi)不低于45元/hm2。而天保工程森林管護(hù)費(fèi)只有26.25元/hm2。同時(shí)，天保工程方案沒(méi)有考慮森林管護(hù)面積逐年增加的現(xiàn)實(shí)，造成新增面積沒(méi)有管護(hù)經(jīng)費(fèi)。按照天保實(shí)施方案，全省管護(hù)面積為 238.07萬(wàn) hm2。從 2005年開(kāi)始，管護(hù)面積已經(jīng)調(diào)整到285.67萬(wàn)hm2，實(shí)際每公頃管護(hù)費(fèi)只有21.90元，相對(duì)降低16.60%。2008年底，實(shí)際管護(hù)面積已經(jīng)增加到 388.20萬(wàn)hm2，單位面積管護(hù)經(jīng)費(fèi)則更低。其三，公益林建設(shè)投資不足。天保工程方案規(guī)劃全省僅有飛播造林和封山育林，其投資標(biāo)準(zhǔn)分別為每公頃750元、1 050元。據(jù)調(diào)查，晉南地區(qū)目前普通勞務(wù)用工每人每天70元，加上種苗、整地、運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用，投資標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需要差距很大。

3.3 國(guó)有實(shí)施單位基礎(chǔ)設(shè)施落后

天保工程方案沒(méi)有規(guī)劃基層國(guó)有林區(qū)機(jī)關(guān)、林場(chǎng)辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，多年來(lái)，主要依靠有限的扶貧林場(chǎng)項(xiàng)目修修補(bǔ)補(bǔ)，基層實(shí)施單位生產(chǎn)生活條件長(zhǎng)期難以改善。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省天保工程區(qū)164個(gè)國(guó)有林場(chǎng)中，危房面積占房屋總面積的47%，15.90%的國(guó)有林場(chǎng)不通油路，28%的林場(chǎng)不通電話(huà)，41.40%林場(chǎng)吃水困難；在基層森林管護(hù)站點(diǎn)中，271個(gè)一線(xiàn)管護(hù)站點(diǎn)不通電話(huà)，133個(gè)管護(hù)站點(diǎn)不通電，87個(gè)管護(hù)站點(diǎn)缺水；在職工住房上，國(guó)有林場(chǎng)職工家庭人均住房面積為14 m2，是全省城鎮(zhèn)職工人均住房面積20.40 m2的68.60%，是全省農(nóng)民人均居住面積25 m2的56%。

3.4 工程管理機(jī)構(gòu)管理經(jīng)費(fèi)缺項(xiàng)

管理是實(shí)施天保工程的必然要求，無(wú)論是工作安排、規(guī)劃設(shè)計(jì)，還是檢查驗(yàn)收、監(jiān)督獎(jiǎng)罰均離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)支持。從目前實(shí)踐看，工程管理難點(diǎn)在于管理層級(jí)多、管理成本大，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)管理機(jī)構(gòu)所需管理經(jīng)費(fèi)沒(méi)有來(lái)源。天保工程管理的基礎(chǔ)是縣級(jí)工程管理部門(mén)。由于經(jīng)費(fèi)缺項(xiàng)，有的縣天保工程辦公室沒(méi)有公務(wù)用車(chē)，沒(méi)有電腦，缺乏基本辦公條件。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)天保工程辦公室條件更是艱苦。

4 推進(jìn)天保工程后續(xù)建設(shè)政策建議

4.1 補(bǔ)充擴(kuò)大國(guó)家級(jí)天保工程實(shí)施區(qū)域

從全省實(shí)際看，目前有兩個(gè)區(qū)域應(yīng)補(bǔ)充納入國(guó)家級(jí)天保工程實(shí)施范圍。其一，由于規(guī)劃遺漏，安澤縣應(yīng)納入未納入天保工程實(shí)施范圍。安澤縣行政隸屬臨汾市，地處太岳山南麓，黃河中游一級(jí)支流沁河穿境而過(guò)，境內(nèi)流長(zhǎng)109 km。2000年，位于沁河上游的沁源縣和下游的沁水縣納入黃河上中游天保工程規(guī)劃范圍，由于規(guī)劃遺漏，使得安澤縣沒(méi)有列入工程實(shí)施范圍。其二，受到區(qū)域限制，省直林區(qū)未全部納入天保工程實(shí)施范圍。省直林區(qū)是省政府結(jié)合省情、林情，按山系、水系設(shè)置的國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)，和東北重點(diǎn)森工企業(yè)相似，按自收自支事業(yè)單位管理。省直林區(qū)管護(hù)著全省最精華森林資源，既構(gòu)成了華北平原和黃河中游地區(qū)綠色屏障，又是黃河與海河兩大水系重要水源區(qū)。為此，有必要將五臺(tái)、太行、楊樹(shù)豐產(chǎn)林三個(gè)林區(qū)納入工程實(shí)施范圍。

4.2 全面加強(qiáng)國(guó)有林管護(hù)和經(jīng)營(yíng)工作，提高實(shí)施單位可持續(xù)發(fā)展水平

2000年以來(lái)，全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)強(qiáng)力推進(jìn)，促進(jìn)了森林的恢復(fù)和發(fā)展，森林面積持續(xù)增加。天保工程作為區(qū)域森林管護(hù)、保障生態(tài)安全的一大品牌日益深入人心。在天保工程后續(xù)建設(shè)中，應(yīng)繼續(xù)將森林管護(hù)置于各項(xiàng)規(guī)劃首位，予以全面加強(qiáng)。按照2007年二類(lèi)調(diào)查成果，全省生態(tài)公益林中有林地面積為235.33萬(wàn)hm2、總蓄積為 10 550萬(wàn) m3，其中國(guó)有林129.66 萬(wàn) hm2、6 721 萬(wàn) m3，分別占了55%和64%。隨著集體林權(quán)制度改革深入，國(guó)有林區(qū)主體地位將越來(lái)越明顯。所以，天保工程實(shí)施重點(diǎn)應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到國(guó)有林管理和經(jīng)營(yíng)上來(lái)。一是理順財(cái)政投入體制。按照事權(quán)劃分原則，省直林區(qū)及所屬林場(chǎng)應(yīng)全額納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，市、縣所屬?lài)?guó)有林場(chǎng)應(yīng)全額納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。二是全面實(shí)行森林管護(hù)補(bǔ)助政策。按照事權(quán)劃分原則，財(cái)政投入重點(diǎn)應(yīng)以森林分類(lèi)區(qū)劃為測(cè)算基礎(chǔ)，以國(guó)有林單位林業(yè)用地面積為補(bǔ)助對(duì)象，參照現(xiàn)行重點(diǎn)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將每公頃管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到75元。同時(shí)，增加國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)是林場(chǎng)場(chǎng)部、管護(hù)站點(diǎn)建設(shè)和管護(hù)人員交通、通訊條件改善和遠(yuǎn)程監(jiān)控等新技術(shù)應(yīng)用，逐步構(gòu)建國(guó)有林管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。三是開(kāi)展國(guó)有林經(jīng)營(yíng)工作。對(duì)森林資源進(jìn)行科學(xué)管理和經(jīng)營(yíng)，是提高林地生產(chǎn)力的根本。國(guó)有林經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)是森林撫育、低質(zhì)低效林改造和人工造林三項(xiàng)。建議將森林經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目作為新一期工程規(guī)劃的重點(diǎn)，在中央財(cái)力支持的同時(shí)，省級(jí)財(cái)力給予傾斜，逐年安排森林撫育、低質(zhì)低效林改造和人工造林任務(wù)，力爭(zhēng)通過(guò)再一個(gè)10年努力，使國(guó)有林區(qū)森林資源基本形成符合可持續(xù)發(fā)展要求的資源體系。

4.3 科學(xué)把握集體林權(quán)制度改革，創(chuàng)新集體林管護(hù)和經(jīng)營(yíng)政策

集體林權(quán)制度改革后，必須加強(qiáng)三項(xiàng)工作：一是繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)、停采禁伐政策。二是強(qiáng)化監(jiān)管約束。要加大縣鄉(xiāng)兩級(jí)林業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度，確保管護(hù)成效。三是強(qiáng)化利益約束，建立縣、鄉(xiāng)、村、戶(hù)四級(jí)利益分配機(jī)制，直補(bǔ)到戶(hù)一塊，統(tǒng)籌使用一塊，保證個(gè)戶(hù)有利益、監(jiān)管有經(jīng)費(fèi)。

4.4 提高投入標(biāo)準(zhǔn)，著力建立資金動(dòng)態(tài)投入機(jī)制

國(guó)家天保工程實(shí)施雖然已經(jīng)10年，但動(dòng)態(tài)管理與靜態(tài)投入的矛盾始終沒(méi)有得到合理解決。新的一期工程規(guī)劃中，應(yīng)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)天保工程建設(shè)項(xiàng)目重新測(cè)算投資標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)加以提高，依財(cái)政資金年度增長(zhǎng)系數(shù)，建立動(dòng)態(tài)投入機(jī)制，實(shí)行動(dòng)態(tài)預(yù)算管理。特別是要建立社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助金動(dòng)態(tài)投入機(jī)制，以各?。ㄊ?、區(qū)）上年度城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資為基數(shù)，按照現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)政策確定單位補(bǔ)助比例，如實(shí)增加下年度的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助資金。并將退休人員醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助納入中央財(cái)政預(yù)算。

4.5 創(chuàng)新工程管理體制，確保經(jīng)費(fèi)投入

調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行管理體制，逐步實(shí)行天保工程規(guī)劃、目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任、考核到縣管理。同時(shí)加強(qiáng)省、市、縣三級(jí)工程管理部門(mén)能力建設(shè)，增配設(shè)施設(shè)備和交通工具，結(jié)合工程建設(shè)投入總量，按中央投入5%～10%給予管理經(jīng)費(fèi)，確保工程建設(shè)成效。