劉 煜

0 引言

水利行業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),隨著人口增長和社會經(jīng)濟的發(fā)展,水資源短缺已制約著國民經(jīng)濟的發(fā)展,水利已成為國民經(jīng)濟的命脈。水管單位在普遍缺乏管理經(jīng)費的情況下,水利工程之間由于地域、環(huán)境、規(guī)模、管理層次的不同,管理、運行、維護情況相差懸殊。本文在上述基礎(chǔ)上,重點對于水利工程管理費用預(yù)算問題合理規(guī)劃分類進行相關(guān)探討。

1 現(xiàn)有水管資金配置方式

水利資金主要包括水利開發(fā)建設(shè)資金和水利工程管理資金,其配置方式一般由國家經(jīng)濟體制決定,是一個國家、社會和經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。建國以來,我國長期實行計劃經(jīng)濟,形成了一套適合于計劃經(jīng)濟條件的水利資金的配置方式。水利工程管理資金是指工程竣工并投入運行后的日常管理經(jīng)費和保證工程正常運行所必需的養(yǎng)護維修費用。日常管理費用主要包括管理人員的工資、福利、辦公、培訓(xùn)等費用,公益性水管單位日常管理費用為一般財政撥款。養(yǎng)護維護費用是為保持工程正常運行達到設(shè)計功能而進行的養(yǎng)護費用,計劃經(jīng)濟條件下養(yǎng)護維修費用是由國家計劃部門及國家和地方水利行政管理部門,主要通過水利工程防汛維修費來實現(xiàn)。計劃部門按照各地區(qū)、流域水利項目管理維修費上報材料,負責(zé)資金安排和下達計劃,財政部門按計劃部門的計劃撥付資金。而養(yǎng)護維修費用的使用,從水管單位報計劃,水行政單位審批,計劃部門和財政部門下?lián)艿恼麄€過程中,尚無比較科學(xué)、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和程序,沒有形成嚴密的管理體系,水利工程單位對應(yīng)承擔(dān)的市場權(quán)利和業(yè)務(wù)模糊,從上報到審批普遍存在著一定的盲目性,各地方的標(biāo)準(zhǔn)、口徑不一,缺乏系統(tǒng)性。

2 建立管理資金合理配置體系

按照系統(tǒng)科學(xué)的觀點,世間萬物千差萬別,但均以系統(tǒng)的形式存在和深化。整個生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟體系、水利投資體系,乃至水利造價體系等都構(gòu)成大小不等、功能各異、繁簡不一的系統(tǒng),系統(tǒng)在自然界、人類社會中普遍存在。水利工程管理資金配置使用也是一個系統(tǒng),因此該系統(tǒng)的建立要按系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)律,使該系統(tǒng)具有整體性、關(guān)聯(lián)性、目的性和環(huán)境適應(yīng)性等結(jié)構(gòu)與功能。

合理的水管資金配置方式應(yīng)是計劃和市場有機結(jié)合的形式[1]。市場經(jīng)濟并不排斥政府宏觀調(diào)控,市場中有計劃,而且水利行業(yè)具有資金需求量大、公益性、社會性等特征,因此,政府仍然是水利行業(yè)投資的主體。同時水管單位應(yīng)引進市場機制,推行多種經(jīng)營,管養(yǎng)分離,提高水管單位的自我生存和發(fā)展的能力。國家的水利行政部門仍將負責(zé)水管單位,尤其是公益性水管單位資金配置的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實施、監(jiān)督檢查等規(guī)范的活動。

正確合理地對水利工程進行性質(zhì)分類,是建立管理資金配置體系的首要條件。水利工程按功能的性質(zhì),分為純公益性工程、準(zhǔn)公益性工程和經(jīng)營性工程,三者應(yīng)實行不同的管理體制。純公益性工程的管理部門為事業(yè)單位,其管理運行維護經(jīng)費要納入國家公共財政,經(jīng)營性工程應(yīng)根據(jù)企業(yè)的性質(zhì),按市場經(jīng)濟的規(guī)則自收自支進行運行管理。而一般水利工程大多是綜合性的,既有公益性的,也包括經(jīng)營性的功能,應(yīng)合理界定,按收支兩條線運轉(zhuǎn)。

推行管養(yǎng)分離,適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下水利工程單位內(nèi)部良性運行機制[2]。工程管理和維修養(yǎng)護職能分離,維修養(yǎng)護工程可委托給獨立的水利工程維修養(yǎng)護單位即物業(yè)公司。水管單位和物業(yè)公司是合同關(guān)系,物業(yè)公司可進行其他單位的物業(yè)管理和多種經(jīng)營,獨立生存,水管單位也減少了負擔(dān)。管養(yǎng)分離有助于精簡水管單位人員,減少成本,提高效率,專業(yè)的物業(yè)能提高管養(yǎng)水平。

加強水利工程多種經(jīng)營,提高水利行業(yè)生存能力。在保證公益性水利工程管理資金需要的同時,經(jīng)營性水利工程應(yīng)根據(jù)自身特點和能力,充分利用其發(fā)電、供水、養(yǎng)殖、旅游、種植的優(yōu)勢開展多種經(jīng)營,在經(jīng)營方式和制度上加大改革力度,適應(yīng)市場機制,依水養(yǎng)水,使水利工程早日形成良性循環(huán)。

無論是政府撥付水管單位水管資金,還是水管單位向上級單位申請水管資金,以及水管單位向養(yǎng)護施工公司支付費用都需要有標(biāo)準(zhǔn)和定額,否則計劃分配的條件下會產(chǎn)生不公平。合理的水利工程管理費用預(yù)算體系是建立水管資金配置體系的基礎(chǔ)工作,它既要反映地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同,又要反映地域氣候、地理等自然條件的差異?？茖W(xué)合理的水利工程管理費用預(yù)算體系應(yīng)劃分為全國水利工程管理費用預(yù)算規(guī)范和地方水利工程管理費用預(yù)算規(guī)范兩大部分。全國規(guī)范是按全國行業(yè)平均水平制定的標(biāo)準(zhǔn),主要適用于中央直屬水庫、水閘及河道等水利工程;地方規(guī)范是全國規(guī)范的補充,是按各省(市、區(qū))平均水平制定的標(biāo)準(zhǔn),主要適用于各地方的水利工程。水管資金配置不僅是撥付資金的問題,而是綜合考慮水利工程的功能、水管單位的性質(zhì)、崗位設(shè)置、人員素質(zhì)、國家財政和支付能力、地域的不同、經(jīng)濟狀況差異等因素,保證管理資金有效使用的過程。

3 水利工程管理單位費用預(yù)算及控制思路

水管單位的工作按任務(wù)的不均衡性分為經(jīng)常性的和間斷性的;按完成任務(wù)的主體分為自己完成和委托他人來完成;按任務(wù)性質(zhì)分為基本工作和專項工作。水管單位的日常行政管理、技術(shù)管理、資產(chǎn)管理等要自己完成且是經(jīng)常性的基本工作,通過定崗、定員來實現(xiàn),其費用屬于一個單位的基本支出。 而水利工程的防汛、養(yǎng)護、修理及其他專項工作,屬于間斷性或?qū)ｍ椆ぷ?可委托他人或需申請專門經(jīng)費,其費用屬于一個單位的項目支出。國務(wù)院體改辦《關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見的通知》中指出:“純公益性水管單位,其編制內(nèi)的在職人員經(jīng)費、離退休人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等基本支出由同級財政負擔(dān)。工程日常維修養(yǎng)護經(jīng)費在水利工程維修養(yǎng)護資金中列支?！?/p>

根據(jù)《中央部門預(yù)算編制指南》和《水利事業(yè)費管理辦法》,結(jié)合水利工程管理工作的實際,對水管單位費用的構(gòu)成進行調(diào)整和歸并,形成水利工程管理單位經(jīng)費的預(yù)算和控制思路,水管單位根據(jù)“基本支出預(yù)算編制規(guī)定”的內(nèi)容、取費標(biāo)準(zhǔn)和計算方法,并根據(jù)定員結(jié)構(gòu)與人數(shù)計算基本支出預(yù)算,上級主管部門進行審查和批復(fù)。根據(jù)《實施意見》精神,將水利工程的日常維修養(yǎng)護劃分為養(yǎng)護項目與修理項目。對水利工程設(shè)施的巡視、檢查、報告以及工程遭受微小破壞的修復(fù)主要消耗的是人工費,而材料費、機械費消耗的很少,把這種經(jīng)常性的工作項目稱作養(yǎng)護項目。把工作量較大,材料、機械費消耗多,并且工作量每年變化的項目稱作修理項目?；鶎铀軉挝灰话阍谘春筮M行檢查,確定養(yǎng)護修理的項目和工程量(有些項目需要設(shè)計),套用定額并計算項目預(yù)算,于年底前上報主管部門審查。上報主管部門根據(jù)總的養(yǎng)護修理費用和“總量控制、統(tǒng)籌安排、保證重點、嚴格標(biāo)準(zhǔn)”的原則,對項目的工程量、施工方法、項目預(yù)算等文件進行全面審查,批復(fù)養(yǎng)護修理預(yù)算。水管單位(或代理機構(gòu))根據(jù)批復(fù)的文件,組織力量(或招標(biāo))進行施工,一般要在汛前完成。

4 結(jié)語

發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)的地方財政收入和支出水平存在較大的差異,對水利工程的養(yǎng)護維修投入的經(jīng)費差距較大,制訂地方水利工程管理費用預(yù)算規(guī)范是必不可少且勢在必行的。本文有關(guān)水利工程管理費用預(yù)算問題的探討對于水利工程管理體制改革奠定相關(guān)基礎(chǔ)工作。

[1] 孫富行.水利工程管理資金配置方式[J].水利水電工程設(shè)計,2002,21(1):9-12.

[2] 李志強,魏智敏,盧雙寶.關(guān)于確保城市供水安全的對策思考[J].南水北調(diào)與水利科技,2007,5(2):9.