曾 焱，季 笠

（1.水利部水利信息中心，北京 100053；2.水利部太湖局水利發(fā)展研究中心，上海 200434）

伴隨著水利事業(yè)的快速發(fā)展，水利信息化建設(shè)取得了豐碩的成果，成為現(xiàn)代水事活動的重要支撐，成為帶動水利現(xiàn)代化的重要力量。以往水利信息化建設(shè)項目的立項審批和建設(shè)管理基本上是參照水利工程的有關(guān)規(guī)范在執(zhí)行，沒有專門的水利信息化建設(shè)項目立項審批和建設(shè)管理方面的規(guī)范。由于水利信息化建設(shè)項目在建設(shè)和管理上與水利工程存在明顯差異，在實踐中沿用水利工程建設(shè)的有關(guān)規(guī)范存在明顯不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)水利信息化建設(shè)項目前期工作中的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告等文檔格式多樣，內(nèi)容詳略程度和深度不一等現(xiàn)象，增加了項目審查、審批、建設(shè)與管理等方面的難度。因此，為規(guī)范水利信息化建設(shè)項目前期文檔的編制，提高水利信息化建設(shè)項目立項審批、規(guī)范化管理的水平和效率，水利部信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在《水利信息化標準指南（一）》（以下簡稱《指南》）的規(guī)劃與前期工作標準中，安排制訂水利信息化規(guī)劃及水利信息系統(tǒng)項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告編制規(guī)范等行業(yè)標準，以提高水利信息化建設(shè)項目前期工作的質(zhì)量，保障水利信息化項目建設(shè)達到預(yù)期的目標。

水利信息系統(tǒng)項目建議書編制規(guī)定（SL/Z346-2006）、水利信息系統(tǒng)可行性研究報告編制規(guī)定（SL/Z331-2005）、水利信息系統(tǒng)初步設(shè)計報告編制規(guī)定（SL/Z332-2005）3個技術(shù)標準的正式頒布實施，是規(guī)范水利信息化建設(shè)項目前期文檔編制的基本依據(jù)。但作為行業(yè)技術(shù)標準，這3個指導(dǎo)性技術(shù)文件僅是文檔編制最基礎(chǔ)的技術(shù)規(guī)約，而不是文檔編制的指南。在水利信息化建設(shè)項目規(guī)劃、可行性研究和初步設(shè)計工作中，具體的技術(shù)原則與方法，并不是技術(shù)標準能夠詳細規(guī)定的內(nèi)容，而這些技術(shù)原則與方法的應(yīng)用是否適當與合理，直接關(guān)系到前期文檔的質(zhì)量，更是項目成功實施的根本保證[1]。

1 前期工作在水利信息化項目建設(shè)中的重要性

由于水利信息化建設(shè)主要是圍繞滿足水利業(yè)務(wù)的需求，建設(shè)或開發(fā)各類應(yīng)用目標的信息系統(tǒng)，因此，通常將水利信息化建設(shè)項目通稱為“水利信息系統(tǒng)”[1]，水利信息化建設(shè)項目前期立項階段的3個標準也被命名為水利信息系統(tǒng)項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告編制規(guī)定。根據(jù)水利信息化綜合體系，水利信息系統(tǒng)主要包括水利信息基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)應(yīng)用及信息化保障環(huán)境等。其中，水利信息基礎(chǔ)設(shè)施指信息采集設(shè)施、水利信息網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心等；水利業(yè)務(wù)應(yīng)用指建立在基礎(chǔ)設(shè)施之上，用于滿足各類水利業(yè)務(wù)應(yīng)用功能的軟件；水利信息化保障環(huán)境指水利信息化標準體系、安全體系、建設(shè)和運行管理機制、相關(guān)政策、投資和人才隊伍等[2]。

水利信息系統(tǒng)建設(shè)一般可劃分為前期立項、實施建設(shè)、運行管理3個階段。

前期立項一般可分為項目建議、可行性研究、初步設(shè)計3個步驟。

實施建設(shè)一般包括：項目分包、招標與合同簽署、條件準備、需求分析與確認、設(shè)備采購和安裝調(diào)試、總體和詳細設(shè)計、軟件開發(fā)和測試、系統(tǒng)安裝與調(diào)試、技術(shù)培訓(xùn)、初步驗收、試運行、竣工驗收等環(huán)節(jié)。

運行管理一般包括：管理組織與經(jīng)費的落實、管理制度或辦法的制定、運行考核等內(nèi)容。

前期立項階段的3個步驟中，項目建議書應(yīng)依據(jù)經(jīng)批準或?qū)彶榈乃畔⒒?guī)劃、相關(guān)規(guī)劃或主管部門批復(fù)的相關(guān)文件等進行編制，是項目立項的依據(jù)；可行性研究應(yīng)依據(jù)水利信息化規(guī)劃、相關(guān)項目規(guī)劃、項目建議書等進行編制，是進行初步設(shè)計的依據(jù)；初步設(shè)計應(yīng)依據(jù)可行性研究報告或項目建議書進行編制，是進行項目建設(shè)和下達投資的依據(jù)。由此可見，水利信息化建設(shè)項目的前期工作關(guān)系到項目能否立項，影響到項目的實施建設(shè)和運行管理，決定了項目建設(shè)成敗的關(guān)鍵，對項目建設(shè)過程和項目建設(shè)成敗起著舉足輕重的作用。

2 前期工作階段劃分及各自側(cè)重所要解決的問題

從水利信息化項目建設(shè)管理的整體來看，“項目建議”、“可行性研究”和“初步設(shè)計”分別說明或解決了水利信息化建設(shè)項目前期工作中同一問題的3個不同層次。

項目建議階段主要應(yīng)說明項目立項的必要性，即解決“為什么做”的問題。主要是根據(jù)規(guī)劃，從提高管理決策水平，發(fā)揮工程效益，增強服務(wù)能力等方面論證建設(shè)項目的重要性和必要性，初步確定項目建設(shè)的目標與任務(wù)，做出初步的投資估算。

項目可行性研究階段主要應(yīng)論證項目建設(shè)的可行性，即解決“能不能做”的問題。主要是在初步調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)狀條件出發(fā)，從技術(shù)、經(jīng)濟、管理、環(huán)境等方面，進一步分析論證項目建設(shè)的可行性，并通過多方案比選找到一個最佳的建設(shè)方案，并在最佳方案的基礎(chǔ)上，進一步明確項目建設(shè)目標、規(guī)模、功能和投資估算等。

項目初步設(shè)計階段主要是對可行性研究確定的建設(shè)方案設(shè)計給出技術(shù)實現(xiàn)方案，即解決“怎么做”的問題。主要是進一步細化業(yè)務(wù)需求，從總體結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)劃分、系統(tǒng)配置、系統(tǒng)集成、分項實施等角度完整地設(shè)計整個項目建設(shè)的技術(shù)方案和投資概算及計劃等。

由此可見，3個層次所需應(yīng)用的技術(shù)基本相同，只是解決問題的側(cè)重與深度有差別。

3 前期工作相關(guān)標準的運用

3.1 前期工作相關(guān)標準的主要作用

《水利信息系統(tǒng)項目建議書編制規(guī)定》（SL/Z346-2006）、《水利信息系統(tǒng)可行性研究報告編制規(guī)定》（SL/Z331-2005）、《水利信息系統(tǒng)初步設(shè)計報告編制規(guī)定》（SL/Z332-2005）3個標準均按照《指南》和《水利技術(shù)標準編寫規(guī)定》（SL1-2002）的有關(guān)要求制訂，重點在于規(guī)范水利信息系統(tǒng)項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告的編制，提出各報告的主要內(nèi)容和深度要求。其主要技術(shù)內(nèi)容包括：報告編制基本規(guī)定；報告編制大綱和主要內(nèi)容；報告編排與印制要求。

項目建議書是依據(jù)經(jīng)批準或?qū)彶榈乃畔⒒?guī)劃、相關(guān)規(guī)劃或主管部門批復(fù)的相關(guān)文件等進行編制。主要內(nèi)容和深度要求是[3]：

1）通過調(diào)查現(xiàn)狀，論證項目建設(shè)的必要性；

2）提出需求，確定項目的建設(shè)目標（包括分期目標）、原則、范圍、規(guī)模、任務(wù)、地點和工期；

3）提出項目建設(shè)方案，確定建設(shè)內(nèi)容及主次順序；

4）提出項目實施計劃、投資估算和資金籌措方案；

5）提出項目建設(shè)、運行維護等管理方案；

6）從技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境和社會條件等方面歸納總結(jié)項目建設(shè)的合理性。

可行性研究報告應(yīng)依據(jù)水利信息化規(guī)劃、相關(guān)項目規(guī)劃、項目建議書等進行編制。主要內(nèi)容和深度要求是[4]：

1）對現(xiàn)狀和需求進行調(diào)查分析，論證項目建設(shè)的必要性；

2）確定項目的建設(shè)目標、范圍、任務(wù)和原則；

3）提出可能選擇的多種建設(shè)方案；

4）綜合比選論證，確定項目建設(shè)方案；

5）提出建設(shè)與運行管理方案；

6）說明建設(shè)方案的軟硬件配置及相應(yīng)的配套工程，估算項目投資；

7）從技術(shù)、經(jīng)濟、管理和社會條件等方面論證項目建設(shè)方案的可行性。

初步設(shè)計報告是進行項目建設(shè)的重要依據(jù)，應(yīng)依據(jù)可行性研究報告或項目建議書進行編制。主要內(nèi)容和深度要求是[5]：

1）詳細描述用戶需求、系統(tǒng)建設(shè)目標與任務(wù)，明確業(yè)務(wù)處理流程、數(shù)據(jù)流程和功能、性能需求；

2）根據(jù)系統(tǒng)需求分析，設(shè)計系統(tǒng)的總體結(jié)構(gòu)；

3）根據(jù)系統(tǒng)的組成和技術(shù)特點，進行系統(tǒng)劃分，并對各組成部分進行設(shè)計；

4）根據(jù)系統(tǒng)設(shè)計，確定系統(tǒng)集成方案、軟硬件配置及配套設(shè)施；

5）提出項目建設(shè)與運行管理方案；

6）編制項目投資概算和實施計劃。

3.2 前期工作相關(guān)標準一些內(nèi)容的思考

項目建議書共包括12章，可行性研究報告共包括10章，初步設(shè)計報告共包括9章。其中，標注為“*”的內(nèi)容可根據(jù)需要取舍，當篇幅過長時，標注為“@”的內(nèi)容可單獨抽出作為附件。對比3個技術(shù)標準的正文可以看出，有些內(nèi)容在前期工作的3個階段都會涉及到，下面結(jié)合實際工作中的運用，談?wù)勥@些內(nèi)容在這3個階段中的側(cè)重與區(qū)別：

1）必要性

項目建議書中有一章是“建設(shè)必要性”，可行性研究報告中有一章是“項目建設(shè)的必要性”。其中：項目建議書要全面闡述項目建設(shè)的必要性，必要性是項目建議書階段最主要的內(nèi)容；可行性研究報告的必要性是在項目建議書必要性的基礎(chǔ)上，重點闡述項目實施后預(yù)期能達到的效果等。

2）建設(shè)目標與任務(wù)

項目建議書中總體建設(shè)方案有“總體目標及分期目標”，在本期建設(shè)方案中有“本期建設(shè)目標”，可行性研究報告和初步設(shè)計報告中均有“建設(shè)目標與任務(wù)”。其中，項目建議書側(cè)重明確總體目標及分期目標的基礎(chǔ)上，提出本期項目建設(shè)目標；可行性研究報告和初步設(shè)計報告則應(yīng)進一步細化本期建設(shè)目標，并具體到每項建設(shè)任務(wù)的目標。

3）需求

項目建議書中有一章“系統(tǒng)需求”，可行性研究報告中“建設(shè)的必要性”中有一節(jié)“需求描述”，初步設(shè)計報告中有一章“需求分析”。其中：項目建議書的重點是行業(yè)發(fā)展、管理水平與能力提升、工程效益發(fā)揮等方面的需求；可行性研究報告重點在業(yè)務(wù)管理的具體需求；初步設(shè)計報告重點是系統(tǒng)的功能需求、性能需求及實現(xiàn)方式。

4）建設(shè)或建議方案

項目建議書中有“總體建設(shè)方案”、“本期建設(shè)方案”，可行性研究報告有“建議方案”、“方案比選”，初步設(shè)計報告中有“實現(xiàn)方案”。其中：項目建議書階段首先是針對總目標的總體方案，本期建設(shè)方案是本期目標的實現(xiàn)方案，是總體方案的組成部分；可行性研究報告是對項目建議書批復(fù)確定的建設(shè)內(nèi)容的多個實現(xiàn)方案的比較論證；初步設(shè)計是對可行性研究確定的方案進行設(shè)計，是技術(shù)實現(xiàn)方案。

5）項目投資

3個階段都有項目建設(shè)投資。其中，項目建議書是估算，初步匡算項目各部分的建設(shè)投資，不要求非常準確；可行性研究報告的估算是在一定測算依據(jù)的基礎(chǔ)上，進行各部分的投資測算，準確性比項目建議書的投資概算高；初步設(shè)計報告中是概算，在項目建設(shè)內(nèi)容明確的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)定額和規(guī)范，進行項目建設(shè)投資詳細測算。項目建議書和可行性研究報告中預(yù)備費的取費可略高一點，為初步設(shè)計階段的微調(diào)留點空間。

6）招標方案

項目建議書和可行性研究報告都在“建設(shè)管理”中有一節(jié)是“招標方案”，初步設(shè)計報告中有一章叫“招標方案”。其中：項目建議書這一節(jié)為可選項，可以說明項目建設(shè)的招標方案原則意見；可行性研究報告的招標方案可做到任務(wù)分包；初步設(shè)計是招標設(shè)計的依據(jù)，就應(yīng)明確整個項目的單項工程劃分、招標方式、招標的先后順利，并說明相應(yīng)的依據(jù)。

7）建設(shè)與運行管理

項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計報告都有一章是“建設(shè)與運行管理”。其中，項目建議書中明確項目建設(shè)主管單位、法人單位和未來系統(tǒng)運行管理的初步考慮；可行性研究中不僅要提出建設(shè)管理方案，而且要說明理由，即為什么是由誰來負責建設(shè)，誰來負責運行管理等；初步設(shè)計中要具體落實分工職責，系統(tǒng)運行經(jīng)費來源等。

8）實施計劃

項目建議書、可行性研究和初步設(shè)計中都有項目的實施計劃，即工期與進度。其中，項目建議書主要應(yīng)劃分項目實施階段，并說明大概完成的時間；可行性研究報告中不僅要做出計劃安排，還要對計劃安排進行說明，對計劃能不能完成進行論述；初步設(shè)計中則應(yīng)按照單項工程的先后關(guān)系，畫出干特圖，計劃實施更具操作性。

9）效益分析與評價

項目建議書中有一章是“效益分析”，可行性研究中有一章是“效益分析與評價”。原則上可行性研究中對“效益分析與評價”要求更具體更全面。

10）結(jié)論與建議

項目建議書和可行性研究中均有一章是“結(jié)論與建議”。項目建議書提出原則的意見，可行性研究報告要說明可行性研究論證的結(jié)論意見。

4 結(jié)語

綜上所述，項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告是水利信息化建設(shè)項目前期工作的逐步深化，且各有側(cè)重。其中，項目建議書側(cè)重于戰(zhàn)略性建議；可行性研究是對戰(zhàn)略性建議的研究和論證；初步設(shè)計則是針對戰(zhàn)略性建議的戰(zhàn)術(shù)性約定，明確具體什么事情用什么方法做。若有跨階段編制報告的，前階段報告中相應(yīng)的內(nèi)容都要補齊，比如：若是可行性研究報告代項目建議書，則在可行性研究報告中也要論述項目建設(shè)的必要性；若是直接進行初步設(shè)計或編制實施方案，則在初步設(shè)計報告和實施方案中也應(yīng)包含項目建設(shè)的必要性及多個實現(xiàn)方案的比選和論證等。

水利信息化建設(shè)項目前期文檔編制的3個標準僅是指導(dǎo)性的技術(shù)規(guī)范，在充分理解好規(guī)范基本要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同項目的技術(shù)特點和應(yīng)用需要，應(yīng)靈活地、合理地運用。當然，3個標準隨著在實踐中不斷的運用，也需要進一步進行完善和修訂。

[1] 艾萍，常志華，季笠，等.水利信息化建設(shè)項目前期文檔編制指南[M].北京：水利部水利信息中心，2007.

[2] 水利部.水規(guī)計[2003]456號 全國水利信息化規(guī)劃[S].北京：水利部，2003.

[3] 水利部.SL/Z346-2006水利信息系統(tǒng)項目建議書編制規(guī)定[S].北京：水利水電出版社，2006.

[4] 水利部.SL/Z331-2005水利信息系統(tǒng)可行性研究報告編制規(guī)定[S].北京：水利水電出版社，2005.

[5] 水利部.SL/Z332-2005水利信息系統(tǒng)初步設(shè)計報告編制規(guī)定[S].北京：水利水電出版社，2005.