張曉 張嫻

0 引言

城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃是當今城市規(guī)劃的熱點,尤其在全球化的背景下,城鎮(zhèn)密集地區(qū)的發(fā)展研究對城市規(guī)劃工作有著重要意義。伴隨全球化進程的加快,城市與城市之間的競爭逐步轉(zhuǎn)向區(qū)域與區(qū)域之間的競爭,城鎮(zhèn)密集地區(qū)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的區(qū)域,成為當今全球經(jīng)濟體系的關(guān)鍵節(jié)點。然而,全球化在加速城鎮(zhèn)密集地區(qū)形成的同時也給其發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。全球化帶來的不只是經(jīng)濟利益,也是一種整體環(huán)境的轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃觀在這樣的背景下面臨轉(zhuǎn)型的考驗。本文選取中國受全球化影響最大的珠三角城鎮(zhèn)密集地區(qū)作為研究對象,探討其面臨的挑戰(zhàn)及對全球化的規(guī)劃應(yīng)對策略,并總結(jié)其帶來的啟示。

1 全球化帶來的挑戰(zhàn)

全球化是一個復(fù)雜的現(xiàn)象,是一把利弊相間的雙刃劍。一方面,全球化帶來了現(xiàn)實的經(jīng)濟利益:在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置,促使全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整和國際分工的深化(張京祥)。另一方面,全球化作為一種資本擴張的形式,對不同國家的政治結(jié)構(gòu)、社會公平、生態(tài)環(huán)境、地域文化等方面都帶來了巨大的影響,是一種變相的侵蝕過程。全球化在加速城鎮(zhèn)密集區(qū)形成的同時也給城鎮(zhèn)密集地區(qū)的發(fā)展和規(guī)劃帶來了巨大的挑戰(zhàn),其具體表現(xiàn)在:區(qū)域聯(lián)動的快速發(fā)展導(dǎo)致城市的發(fā)展差距拉大;區(qū)域的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡;區(qū)域惡性競爭的加劇;區(qū)域經(jīng)濟增長方式面臨變革;資源和環(huán)境遭到巨大破壞;地域文化受到侵蝕。

2 全球化挑戰(zhàn)下珠三角的應(yīng)對策略

2.1 珠三角城鎮(zhèn)密集區(qū)的發(fā)展特點

1)高度密集性——珠江三角洲是目前全國城鎮(zhèn)連綿程度最高、城鎮(zhèn)化水平最高和經(jīng)濟要素最密集的地區(qū)。2)發(fā)展的先驅(qū)性——珠三角是中國改革開放和城市化發(fā)展的一塊試驗田,珠三角的發(fā)展經(jīng)驗必定會為中國其他城市發(fā)展所借鑒,所以,它的發(fā)展是發(fā)展中國家應(yīng)對城市化和全球化發(fā)展模式的代表。3)全球化影響的巨大性——珠三角是中國擴大開放的重要國際門戶,外援經(jīng)濟的帶動作用明顯,出口加工業(yè)發(fā)展較快,所以受全球化進程的影響也較大。4)區(qū)域發(fā)展模式的特殊性——珠三角的特點是多個城市同時快速發(fā)展,而非傳統(tǒng)意義上以中心城市為核心的圈層發(fā)展模式。

2.2 珠三角在規(guī)劃中的應(yīng)對策略

2.2.1 整合資源,促進區(qū)域集約發(fā)展

本次《規(guī)劃》的一個重要目標便是“擴大開放,加強合作,促進區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展”:通過構(gòu)筑區(qū)域一體化發(fā)展的交通運輸體系,推進各城市市域交通系統(tǒng)、城市交通系統(tǒng)與區(qū)域交通體系的整合與優(yōu)化;基礎(chǔ)設(shè)施按照區(qū)域、環(huán)境、資源相協(xié)調(diào)的原則,劃分協(xié)調(diào)區(qū)域,確定相應(yīng)的協(xié)調(diào)措施,結(jié)合實際情況,突破行政界線,相對集中建設(shè),使設(shè)施達到經(jīng)濟合理規(guī)模。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,引導(dǎo)經(jīng)濟增長方式變革

珠三角固有發(fā)展模式下形成的產(chǎn)業(yè)大多屬于低附加值的普通加工制造業(yè),主要依靠廉價勞動力資源形成競爭優(yōu)勢,然而目前這種粗放型的增長模式已無法維持城鎮(zhèn)群的可持續(xù)發(fā)展。本次《規(guī)劃》的重點之一便是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變,形成門類更加齊全、功能更加完善的自主產(chǎn)業(yè)體系?！兑?guī)劃》中提出了“延展產(chǎn)業(yè)鏈,豐富產(chǎn)業(yè)門類”“推進產(chǎn)業(yè)高度化和三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化”“構(gòu)筑具有強大國際競爭力和自我提升能力的完整產(chǎn)業(yè)體系”等具體目標,強調(diào)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展,“通過產(chǎn)業(yè)資源配置和產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo),形成高度匹配的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”,注重產(chǎn)業(yè)的縱向(高端與低端)匹配與橫向(空間與類型)匹配,并相應(yīng)地提出了重大產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的發(fā)展指引。

2.2.3 空間管制,提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

本次《規(guī)劃》通過區(qū)域生態(tài)結(jié)構(gòu)培育,環(huán)境治理,資源保護和區(qū)域綠地建設(shè),使珠三角的生態(tài)環(huán)境問題得到全面提升與優(yōu)化,具體策略如下:構(gòu)建區(qū)域整體生態(tài)結(jié)構(gòu),根據(jù)自然要素規(guī)劃“一環(huán)、一帶、三核”生態(tài)體系,并結(jié)合網(wǎng)狀生態(tài)廊道,形成整體生態(tài)結(jié)構(gòu)。依照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的不同功能、生態(tài)敏感性和人類活動的影響劃分生態(tài)功能分區(qū),對不同的分區(qū)采取不同的對策;實行分級區(qū)域空間管制,保護區(qū)域生態(tài)結(jié)構(gòu),提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

2.2.4 人文體系環(huán)境建設(shè),突出規(guī)劃地域性

本次《規(guī)劃》把區(qū)域人文環(huán)境體系建設(shè)作為一個重要方面,分別對區(qū)域的歷史文化資源保護、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、文化事業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)景觀風貌營造等提出了具體規(guī)劃要求,并對各個城市提出了區(qū)域人文環(huán)境體系的發(fā)展指引。

2.2.5 關(guān)注區(qū)域總體協(xié)調(diào),核心發(fā)展與均衡發(fā)展并重

本次《規(guī)劃》在打造中心城市和地區(qū)的同時,強調(diào)從區(qū)域整體利益出發(fā),引導(dǎo)區(qū)域均衡發(fā)展?！兑?guī)劃》在區(qū)域政策分區(qū)和空間管制中實行分層次管理模式。同時特別提出城市空間協(xié)調(diào)規(guī)劃,目的在于合理調(diào)整、優(yōu)化和與產(chǎn)業(yè)和空間結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)城市內(nèi)部、城市與城市之間的發(fā)展問題。此外,在區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上通過打造一體化的區(qū)域綜合交通運輸體系來推動珠三角城鎮(zhèn)群的協(xié)調(diào)發(fā)展,并重視區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)。

2.2.6 提出行動計劃和保障措施,增加規(guī)劃的可實施性

本次《規(guī)劃》的一個亮點是通過制定行動計劃、采取相應(yīng)的規(guī)劃管理措施,保障規(guī)劃的實施,重點表現(xiàn)為以下幾個方面:提出八大行動計劃,為行政機構(gòu)提供規(guī)劃的具體實施策略;構(gòu)建規(guī)劃實施的保障機構(gòu)(“珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃管理辦公室”),并賦予其組織編制并監(jiān)督落實該規(guī)劃的權(quán)力;制定并頒布《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃條例》,確立“廣東省規(guī)劃委員會”“珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃管理辦公室”及《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》在區(qū)域協(xié)調(diào)中的法定地位,使珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)工作既有機構(gòu)保障,又有法律依據(jù)。

3 啟示——城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃思路轉(zhuǎn)變

3.1 由單一經(jīng)濟發(fā)展向綜合發(fā)展轉(zhuǎn)變

在全球化背景下,區(qū)域的聯(lián)動主要是為了增強整體經(jīng)濟實力,所以城鎮(zhèn)密集地區(qū)的發(fā)展往往只注重單一的經(jīng)濟發(fā)展,忽略了生態(tài)環(huán)境、人文資源、社會問題等重要方面,不利于區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。本次《規(guī)劃》體現(xiàn)了對生態(tài)環(huán)境和地域文化的保護和了解區(qū)域的綜合發(fā)展,這種以經(jīng)濟開發(fā)規(guī)劃為主轉(zhuǎn)向綜合多元的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的模式必然成為未來區(qū)域發(fā)展的新方向,也是應(yīng)對全球化負面效應(yīng)的必然對策。

3.2 由城市發(fā)展向區(qū)域總體協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變

區(qū)域一體化發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的重要趨勢,然而過去的區(qū)域發(fā)展往往只重視城市本身的發(fā)展問題,這樣必然會導(dǎo)致城市之間的惡性競爭,不利于整體綜合實力的提高。本次《規(guī)劃》通過城市與城市間的協(xié)調(diào)規(guī)劃,對土地利用和空間布局都做了新的安排,減少了城市與城市之間的惡性競爭,其區(qū)域整體協(xié)調(diào)的思想是值得借鑒的。

3.3 從“面面俱到”向保障規(guī)劃實施轉(zhuǎn)變

中國的規(guī)劃往往強調(diào)面面俱到,這樣反而會減弱規(guī)劃的可實施性。區(qū)域本身是一個處于時代變化的綜合體,所以任何規(guī)劃都不可能是面面俱到的,保障規(guī)劃的有效實施應(yīng)當成為當今規(guī)劃的重要目標。城鎮(zhèn)密集區(qū)的規(guī)劃應(yīng)抓住其真正能發(fā)揮作用的內(nèi)容進行規(guī)劃,提高規(guī)劃的效率與效果。本次珠三角的規(guī)劃對規(guī)劃工作提出了現(xiàn)實的政策性引導(dǎo),沒有廣撒網(wǎng),而是做出了針對現(xiàn)狀問題的決策,并對不同的地區(qū)實行分層次的目標設(shè)置和管理,通過指定行動計劃和實施保障措施加強規(guī)劃的可操作性。

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