[摘要]城鎮(zhèn)群已成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)，政府需要推動(dòng)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展。目前我國城鎮(zhèn)群發(fā)展仍受到惡性競(jìng)爭(zhēng)、基礎(chǔ)設(shè)施同構(gòu)、生態(tài)環(huán)境污染、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制尚不健全等多方面制約，亟需從規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、體制機(jī)制等方面著力，推動(dòng)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)群 協(xié)調(diào)發(fā)展 生態(tài) 產(chǎn)業(yè)

[作者簡(jiǎn)介]長子中（1975-），山西忻州人，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，研究方向：三農(nóng)問題、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

一、城鎮(zhèn)群已成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)

城鎮(zhèn)群作為集聚人口、資源等諸多要素最密集的區(qū)域，是我國區(qū)域發(fā)展的核心力量。截至目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到55%，城市人口7.3億。到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，到時(shí)候?qū)⒂?.5億城市人口。在這一時(shí)期，城鎮(zhèn)群將成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要載體。城鎮(zhèn)群迅速崛起，意味著區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)基本單元發(fā)生深刻變化，將促使我國區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)由過去單域城市間的個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)向區(qū)域一體化背景下各城鎮(zhèn)群間的多元或群體競(jìng)爭(zhēng)。城鎮(zhèn)群間協(xié)調(diào)、分工、合作，決定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，也決定了區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。目前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)人以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縮小差距為特點(diǎn)的新發(fā)展階段，特別是“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展及長江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略推進(jìn)實(shí)施，表明新時(shí)期區(qū)域發(fā)展必須更多、更好地發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。未來10～20年將是我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化最為重要的時(shí)期，此間我國將基本完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的歷史重任，在這種狀況下，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而形成合理的產(chǎn)業(yè)分工體系和城鎮(zhèn)職能體系，將為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)。

二、推動(dòng)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義

（一）促進(jìn)資源要素優(yōu)化配置

推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，將減少市場(chǎng)分割和“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”對(duì)發(fā)展的阻礙，推進(jìn)具有不同資源稟賦和技術(shù)專長的區(qū)域間合作和聯(lián)動(dòng)，降低發(fā)展的低效性、脆弱性，使得各類生產(chǎn)要素以更低成本在更大區(qū)域范圍內(nèi)流動(dòng)，更充分地發(fā)揮各區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，并在一定程度上避免產(chǎn)業(yè)過度同構(gòu)、產(chǎn)能過剩等不良后果，實(shí)現(xiàn)要素共享，帶來更優(yōu)配置，提升要素生產(chǎn)率，釋放區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長潛力。實(shí)質(zhì)上，城鎮(zhèn)群經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，正是通過不同城市間要素的流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的，也就是說，地區(qū)間要素市場(chǎng)一體化是驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)群經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力來源。

（二）提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)作用

推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于推進(jìn)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力不匹配的區(qū)域，按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)的政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)能力，具有重要作用。當(dāng)前，隨著區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，區(qū)域內(nèi)衍生了大量區(qū)域公共問題，如流域治理、基礎(chǔ)設(shè)施等，具有很強(qiáng)外溢性和輻射性，制約著城鎮(zhèn)群綜合承載能力提高和輻射帶動(dòng)作用的提升。只有通過跨行政區(qū)聯(lián)合行動(dòng)，才能有效解決這些復(fù)雜的公共問題。一些城市資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)矛盾日益突出，能源資源消耗持續(xù)增加，大氣污染防治壓力不斷加大，現(xiàn)有發(fā)展模式難以支撐未來跨越式發(fā)展。特別是大氣環(huán)境問題的區(qū)域性、復(fù)合性給現(xiàn)行環(huán)境管理模式帶來巨大挑戰(zhàn)。僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個(gè)城市大氣污染防治的管理模式已難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，必須從系統(tǒng)整體角度出發(fā)，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，制定并實(shí)施區(qū)域大氣污染防治對(duì)策。同時(shí)，城市間各類基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，協(xié)調(diào)城市間道路、交通、電力、燃?xì)?、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施，將降低重復(fù)建設(shè)率，提高資源配置效率，促進(jìn)城鎮(zhèn)間共建共享。

（三）優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，縮小區(qū)域差距、共同發(fā)展

瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼、法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦.佩魯?shù)?，指出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非平衡性及市場(chǎng)在縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距方面作用的局限性。從制度安排上看，我國原有增長模式下，各地更注重自身“一畝三分地”發(fā)展，互相展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。在行為模式上，每個(gè)地區(qū)都是單獨(dú)的利益主體，其所為很大程度上由本地利益所決定。在區(qū)域關(guān)系上，更多采取以競(jìng)爭(zhēng)而非合作的策略。這樣，在一段時(shí)期內(nèi)，居于優(yōu)勢(shì)區(qū)位城市的虹吸效應(yīng)更有利于吸引各類資源要素集聚，形成“貧者益貧、富者益富”的馬太效應(yīng)格局，也即“區(qū)域洼地”，拉大區(qū)域差距。這既表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，也體現(xiàn)在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面。推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁，從而實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域差距、共同發(fā)展的目的。

（四）壯大城鎮(zhèn)群整體實(shí)力，形成支撐區(qū)域發(fā)展的增長極

從國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)看，城鎮(zhèn)群已成為推動(dòng)一個(gè)國家或地區(qū)發(fā)展的重要力量，是增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的有效方式。目前我國不少城鎮(zhèn)群離散作用大于集聚作用，一些所謂協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)群也是“貌合神離”，特別是不少省際內(nèi)同一地理經(jīng)濟(jì)單元的城鎮(zhèn)群都不能有效予以協(xié)調(diào)。推動(dòng)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于統(tǒng)籌區(qū)域各地力量，形成合理的產(chǎn)業(yè)分工體系。同時(shí)著力改善生態(tài)環(huán)境，同步推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)，將使更多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，從而使城鎮(zhèn)消費(fèi)群體不斷擴(kuò)大、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)、消費(fèi)潛力不斷釋放，并帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資需求，有利于加快培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)，也能實(shí)現(xiàn)更大范圍的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互惠互利，范圍越大，其實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的可能性也越強(qiáng)，合作效應(yīng)的輻射作用越大，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐也越快。

三、當(dāng)前城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展存在的主要問題

（一）區(qū)域內(nèi)惡性競(jìng)爭(zhēng)

囿于現(xiàn)行體制，各個(gè)地方競(jìng)爭(zhēng)主體，都是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，各城市間公共服務(wù)、居民福利和官員升遷等狀況，都與本地經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)。這樣的制度環(huán)境下，一些地方竭力注重本地發(fā)展，以維護(hù)所轄區(qū)域利益為出發(fā)點(diǎn)。在城鎮(zhèn)群內(nèi)部，城市間過度競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展資源、要素和發(fā)展政策的分流和競(jìng)爭(zhēng)呈白熱化之勢(shì)。這種競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)在政績(jī)攀比、項(xiàng)目投資、人才引進(jìn)、財(cái)稅優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)和園區(qū)發(fā)展等諸多方面。一些地方政府為政績(jī)驅(qū)使，盲目爭(zhēng)取項(xiàng)目投資，一窩蜂爭(zhēng)取各項(xiàng)工程落地，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)資源過度緊張和浪費(fèi)，限制了區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理布局和形成。值得注意的是，當(dāng)城鎮(zhèn)群內(nèi)的一個(gè)城市FDI吸引力變大，客觀上會(huì)造成相鄰城市的吸引機(jī)會(huì)和優(yōu)勢(shì)機(jī)率隨之變小。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，專業(yè)化分工程度明顯不足。在市場(chǎng)環(huán)境上，地方保護(hù)主義現(xiàn)象較為嚴(yán)重，妨礙其他企業(yè)參與本地建設(shè)，這在一定程度上阻礙了區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的整體提升，客觀上造成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境破壞，也大大損害了區(qū)域內(nèi)各城市間展開經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)。endprint

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重構(gòu)

一些地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于各自規(guī)劃、分別建設(shè)、自成系統(tǒng)階段。主要由公共財(cái)力投資的基礎(chǔ)設(shè)施，普遍缺乏各個(gè)層次的有機(jī)協(xié)調(diào)和必要的銜接和配套，表現(xiàn)為城市斷頭路較多，網(wǎng)格化程度不高，道路等級(jí)不匹配，市政管線對(duì)接不暢等等。這既造成資源浪費(fèi)，也難以形成區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)合力，造成地區(qū)間能量互相牽制、抵觸和無端耗散，不能為要素集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。基礎(chǔ)設(shè)施銜接不暢，既提高了要素流動(dòng)成本，不利于要素在空間合理流動(dòng)，也是一種發(fā)展上的自我“設(shè)限”。

（三）生態(tài)環(huán)境惡化

一些地方以GDP為大，側(cè)重自我發(fā)展，在項(xiàng)目安排、產(chǎn)業(yè)設(shè)置、要素配置等方面無節(jié)制集聚，導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，生態(tài)環(huán)境受到損害；基于環(huán)境污染的外溢性，生態(tài)問題被局部放大，呈現(xiàn)區(qū)域化態(tài)勢(shì)，不但影響著周邊城市的發(fā)展，對(duì)城市邊緣區(qū)的耕地、濕地、綠地等重要生態(tài)資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源也造成嚴(yán)重侵蝕。在治理方面，嚴(yán)格的行政區(qū)劃限制以及在邊界之處責(zé)任的相互推托，給環(huán)境問題的解決造成掣肘，降低了問題解決效率。

（四）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制尚不健全

我國已經(jīng)制定了一系列區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，特別是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》、“十三五”規(guī)劃，均提出要構(gòu)建城鎮(zhèn)群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，但受中央與地方事權(quán)關(guān)系不合理、政府和市場(chǎng)關(guān)系尚未理順、財(cái)稅政策和法律法規(guī)不完善等因素制約，目前我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展缺乏實(shí)質(zhì)性舉措，區(qū)域分割、惡性競(jìng)爭(zhēng)、地方保護(hù)主義等現(xiàn)象依然存在，不利于要素資源合理自由流動(dòng)和空間配置效率提升，不利于城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的重大障礙

伴隨著區(qū)域合作發(fā)展階段的變化，無論是初期偶然簡(jiǎn)單合作階段還是中期競(jìng)爭(zhēng)性合作階段乃至最終形成共進(jìn)共榮的協(xié)同發(fā)展階段，都會(huì)遇到很多無法回避的困難，核心是兩大障礙。

一是觀念障礙。當(dāng)前我國地方不少?zèng)Q策者及領(lǐng)導(dǎo)者并沒有協(xié)調(diào)發(fā)展的意識(shí)，或者說沒有積極主動(dòng)的協(xié)調(diào)發(fā)展意識(shí)，即使認(rèn)識(shí)到長期的共同利益的所在，但在就業(yè)、產(chǎn)值等一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)支配下，一些地方政府還難以擺脫自身利益束縛，阻礙地區(qū)間商品和生產(chǎn)要素自由流通。同時(shí)，一些領(lǐng)域的堅(jiān)冰表面上有所松動(dòng)，但更為隱蔽的障礙依然較大，相互推諉、“明開暗閉”現(xiàn)象較多，尤其是一些具有較好市場(chǎng)前景和長期穩(wěn)定收益的壟斷領(lǐng)域，依然存在程度不同的進(jìn)入壁壘，更多的是遵循上級(jí)政府指令，“被動(dòng)式協(xié)調(diào)”，思想解放程度與協(xié)調(diào)發(fā)展、跨越發(fā)展的要求不完全適應(yīng)。

二是體制障礙。盡管中央政府層面已要求推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，但一些地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和協(xié)調(diào)行政區(qū)間關(guān)系時(shí)，往往主要從本區(qū)域需求出發(fā)，規(guī)劃各自的城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局，容易出現(xiàn)低水平重復(fù)建設(shè)，整合難度高。一些區(qū)域內(nèi)行政地位或經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)某鞘虚g惡性競(jìng)爭(zhēng)，存在行政隸屬關(guān)系的城市間利益沖突，無行政隸屬關(guān)系的城市間不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致各自為政的低水平重復(fù)建設(shè)和盲目競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)際分工弱化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，反過來又引發(fā)新一輪更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)，造成大量資源浪費(fèi)，整體經(jīng)濟(jì)效益下降。

五、“十三五”推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)

區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)是區(qū)域合作的基礎(chǔ)，沒有區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)就不會(huì)有高水平的區(qū)域合作。推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，目的在于促進(jìn)各地共同發(fā)展，為共同富裕創(chuàng)造條件，而不是同水平、同步調(diào)發(fā)展；協(xié)同也不是完全杜絕地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，而是使地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)更加規(guī)范、更加有效有序，差異化發(fā)展，逐步形成橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局，產(chǎn)生更多推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的正能量。

規(guī)劃協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的前提。促進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，迫切需要解決的首要問題就是要制定和實(shí)施城鎮(zhèn)群發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，用統(tǒng)一的戰(zhàn)略和規(guī)劃去引導(dǎo)城鎮(zhèn)群的發(fā)展。其內(nèi)涵是遵循合理調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)和空間結(jié)構(gòu)，落實(shí)各類政策分區(qū)發(fā)展指引和管治要求，根據(jù)資源稟賦，打破區(qū)域界限，統(tǒng)一規(guī)劃布局，使區(qū)域內(nèi)各類要素相互配合，達(dá)到一個(gè)比較理想的城鎮(zhèn)群空間發(fā)展模式，以此帶動(dòng)和加強(qiáng)區(qū)域之間的資源整合力度和協(xié)調(diào)發(fā)展能力，并促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境達(dá)到協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。

基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)群作為一個(gè)大網(wǎng)絡(luò)，由節(jié)點(diǎn)（各級(jí)城市）、通道（交通、電力、電訊等設(shè)施）、要素流三大要素構(gòu)成。城鎮(zhèn)群網(wǎng)絡(luò)中的通道就是基礎(chǔ)設(shè)施，是城鎮(zhèn)群各項(xiàng)功能的支撐系統(tǒng)，是各城市發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是城鎮(zhèn)群實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的必備物質(zhì)前提，要及時(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要主動(dòng)推動(dòng)城鎮(zhèn)群基礎(chǔ)設(shè)施之間的共同規(guī)劃和建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)群共同發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的核心。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市演進(jìn)高度耦合，城市載體與產(chǎn)業(yè)規(guī)模相適應(yīng)，城市效益與產(chǎn)業(yè)效率相關(guān)聯(lián)，城市間的協(xié)作與其產(chǎn)業(yè)分工相聯(lián)系。或者換言之，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)增長為前提的，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長是以各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門的增長為基礎(chǔ)的。在推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化方面，需要政府通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策合作予以積極干預(yù)和引導(dǎo)。

生態(tài)協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的底線。要遵循自然規(guī)律，堅(jiān)持底線思維，明確城市增長邊界和生態(tài)紅線，劃定污染物排放底線、土地資源底線、區(qū)域生態(tài)格局底線，水資源支撐底線等，根據(jù)資源環(huán)境承載力調(diào)節(jié)城市規(guī)模，依托山水地貌優(yōu)化城市形態(tài)和功能，實(shí)行綠色規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)群可持續(xù)發(fā)展。

利益共享是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。要尊重各方利益。創(chuàng)造利益增量，實(shí)現(xiàn)共贏，實(shí)現(xiàn)長贏，使各地在發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，從城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展中獲得更大更長遠(yuǎn)的實(shí)惠，產(chǎn)生更大的合作動(dòng)力。

體制協(xié)調(diào)是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)的保障。經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵在于制度因素，有效率的制度安排能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。在技術(shù)不變的條件下，通過制度創(chuàng)新同樣可以大大促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)必須建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展提供保障。

六、政策建議

（一）創(chuàng)新區(qū)域合作理念

推進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展需要區(qū)域內(nèi)各級(jí)決策者和廣大建設(shè)者共同努力，統(tǒng)一思想，明確目標(biāo)。要樹立“共贏”思維，營造濃厚的區(qū)域文化氛圍。區(qū)域地方府際間合作的基礎(chǔ)是相互的依賴和信任，進(jìn)而形成共同遵守的合作秩序，使交易成本減低，交易效率提高。要完善區(qū)域相互信任機(jī)制，建立統(tǒng)一的信用管理體系。加大聯(lián)合宣傳和共同推介力度，形成重大決策事件和重大新聞發(fā)布事先溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步開展互學(xué)共建活動(dòng)，擴(kuò)大區(qū)域干部交流的渠道。要轉(zhuǎn)變政府意識(shí)和職能，提高政府部門工作效率和協(xié)同水平。endprint

（二）加強(qiáng)組織創(chuàng)新

建立完善的自上而下與自下而上相結(jié)合的區(qū)域合作模式，發(fā)揮各級(jí)政府、社會(huì)組織和企業(yè)等多元主體的作用，吸納和發(fā)揮民間社會(huì)區(qū)域協(xié)調(diào)的智慧和力量，調(diào)動(dòng)各方積極性，構(gòu)建多層次、多形式、多領(lǐng)域的區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)。

建立促進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)構(gòu)。要按照“平等、協(xié)商、互利、共贏”的原則，建立促進(jìn)城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)構(gòu)，設(shè)置一定數(shù)量的專職人員，建立快速、便捷、準(zhǔn)確的信息溝通與傳輸渠道，加強(qiáng)對(duì)話溝通、交流和協(xié)調(diào)，重點(diǎn)圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃編制與實(shí)施、基礎(chǔ)設(shè)施共建、環(huán)境保護(hù)、旅游等重大問題開展商討研究，及時(shí)解決協(xié)調(diào)發(fā)展中遇到的困難和問題，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，明確分管領(lǐng)導(dǎo)和各牽頭單位責(zé)任。

成立專家咨詢委員會(huì)，借助智庫力量，聘請(qǐng)市（縣）內(nèi)、省內(nèi)專家及國內(nèi)專家等成立咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)發(fā)展有關(guān)問題的咨詢，提出優(yōu)化方案。構(gòu)建聯(lián)席會(huì)議協(xié)商協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌各方資源和力量，解決協(xié)調(diào)發(fā)展中遇到的重大問題。

建立非政府組織聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。充分發(fā)揮專家、企業(yè)、居民、中介組織等主體在區(qū)域合作中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，支持組建區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)團(tuán)體聯(lián)盟，盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

（三）推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新

強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃編制。按照區(qū)域科學(xué)發(fā)展的要求，制定和實(shí)施城鎮(zhèn)群發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，用一個(gè)統(tǒng)一的戰(zhàn)略和規(guī)劃去引導(dǎo)城鎮(zhèn)群的發(fā)展，提高區(qū)域一體化發(fā)展水平。

加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)。要打破行政區(qū)劃的局限，消除地區(qū)間的市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)和合理配置。按照充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)和各城市資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，引導(dǎo)具有特色的產(chǎn)業(yè)有規(guī)律地轉(zhuǎn)移和集聚，逐步實(shí)現(xiàn)從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，形成競(jìng)爭(zhēng)有序、錯(cuò)位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)對(duì)接為重點(diǎn)，不斷促進(jìn)全方位對(duì)接。產(chǎn)業(yè)對(duì)接是推進(jìn)城市圈和城鎮(zhèn)組群建設(shè)的重中之重。要按照產(chǎn)業(yè)鏈的模式，合理引導(dǎo)城市之間建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，加快建立重點(diǎn)城市建設(shè)項(xiàng)目庫，實(shí)施聯(lián)合招商。以重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目為支撐，整合區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)資源，加快產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和產(chǎn)業(yè)集群的形成。

建立扶持機(jī)制。按照公共服務(wù)均等化原則，推進(jìn)區(qū)域社會(huì)政策一體化，加大國家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，明確扶持重點(diǎn)，加大扶持力度，推進(jìn)區(qū)域間相對(duì)平衡發(fā)展，奠定區(qū)域一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。

建立利益共享機(jī)制。一是區(qū)域政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制的創(chuàng)新。探索建立可用于黨政官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的綠色GDP核算體系等區(qū)域政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制的創(chuàng)新。二是通過增值稅體制的創(chuàng)新，探討復(fù)合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制的創(chuàng)新，建立以縱向?yàn)橹?，橫向?yàn)檩o的轉(zhuǎn)移支付制度，有利于調(diào)整和優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)的積極性，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境、資源補(bǔ)償機(jī)制建立，區(qū)域污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得新的進(jìn)展。三是通過區(qū)域利益分配機(jī)制的創(chuàng)新，建立突破行政區(qū)劃限制的利益分配機(jī)制。四是建立生態(tài)和資源補(bǔ)償機(jī)制。整合同一區(qū)域內(nèi)各種生態(tài)補(bǔ)償政策、資金和工程項(xiàng)目，避免因行政區(qū)劃帶來的矛盾，形成完善的、統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制體系。

積極構(gòu)建區(qū)域環(huán)保協(xié)同治理機(jī)制。以實(shí)現(xiàn)綠色、循環(huán)、低碳、可持續(xù)發(fā)展為目的，按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃，加快探索建立區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作機(jī)制，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。鼓勵(lì)城鎮(zhèn)群內(nèi)部跨界區(qū)域打破行政區(qū)限制，共同規(guī)劃，共建共享污水處理設(shè)施和污泥處置設(shè)施，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通。進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在優(yōu)化環(huán)境資源配置中的重要作用，研究建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的可能性，推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易。試行環(huán)境污染第三方治理，對(duì)污染場(chǎng)地治理和區(qū)域環(huán)境整治等，以環(huán)境績(jī)效合同方式引入第三方機(jī)構(gòu)來承擔(dān)治理任務(wù)。

（四）強(qiáng)化評(píng)估監(jiān)督

建立監(jiān)督、約束、仲裁機(jī)制。建議在區(qū)域一體化發(fā)展層面建立“區(qū)域合作協(xié)調(diào)仲裁專業(yè)委員會(huì)”，并制定區(qū)域發(fā)展?fàn)幾h仲裁條例。此外，建立評(píng)估制度，對(duì)階段性目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估和檢查，當(dāng)偏離規(guī)劃目標(biāo)太大時(shí)要及時(shí)調(diào)整，確保協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和可持續(xù)性。

（五）優(yōu)化財(cái)政支出和政策調(diào)控

積極優(yōu)化財(cái)政支出和政策調(diào)控，引導(dǎo)生產(chǎn)要素按高效原則實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)和合理配置，為協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。一方面，積極爭(zhēng)取國家的資金支持，加大投入，重點(diǎn)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。一方面，政策要全力支持城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)建設(shè)，為城鎮(zhèn)群建設(shè)創(chuàng)造良好的人才環(huán)境、就業(yè)環(huán)境、招商環(huán)境和融資環(huán)境。特別是要設(shè)立區(qū)域一體化發(fā)展與協(xié)調(diào)基金，用于跨區(qū)域合作重大攻關(guān)和引導(dǎo)資金，并建立區(qū)域間合理的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，避免因行政區(qū)劃帶來的矛盾，形成完善、統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制體系。endprint