湑惠渠灌區(qū)灌溉管理存在的問(wèn)題及對(duì)策探討

陳自勇

（漢中市湑惠渠管理局 陜西 城固 723200）

1 灌區(qū)概況

漢中市湑惠渠灌區(qū)是1948年建成通水受益的低壩自流引水工程，屬陜西省三大水稻灌區(qū)之一。是以農(nóng)業(yè)灌溉、防洪、抗旱、排澇為主，兼有多座水庫(kù)、泵站運(yùn)行管理的中（I）型灌區(qū)。渠首位于湑水河升仙村谷口，渠首分東、西兩側(cè)引水，壩身為歐幾式漿砌石溢流壩，大壩以上流域面積2287km2，灌溉城固、洋縣兩縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)136個(gè)行政村的10.79hm2農(nóng)田，灌區(qū)人口23萬(wàn)人。渠道分東西兩條干渠引水，總長(zhǎng)49.36km，設(shè)計(jì)引水流量各12m3/s。支渠5條25.2km，斗渠141條232.9km，分引渠2170條1593km，防汛排澇渠4條48.48km，渠系建筑物810座，直管水庫(kù)4座，直管抽水站5處，總裝機(jī)1746kW。是灌排功能較完備的一個(gè)丘陵灌區(qū)，建成運(yùn)行60多年來(lái)為漢中經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和糧食生產(chǎn)安全做出了重要貢獻(xiàn)。

2 問(wèn)題的提出

湑惠渠灌區(qū)自1951年開(kāi)始就實(shí)行了專(zhuān)業(yè)管理、民主管理和群眾管理相結(jié)合，“以條為主、條塊結(jié)合、專(zhuān)群結(jié)合、分級(jí)管理、民主監(jiān)督”的管理體制，實(shí)行收支兩條線。從1983年起，管理局對(duì)基層單位實(shí)行“功效掛鉤、目標(biāo)考核、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的管理方式。財(cái)務(wù)管理實(shí)行自收自支、定額上交、超支不補(bǔ)、節(jié)余留用。用水管理實(shí)行局配水到站、站分水到斗、斗分水到村組。斗渠以下末級(jí)渠系實(shí)行斗委會(huì)管理與群眾管理相結(jié)合的管理方式，在夏灌等用水高峰期，縣、區(qū)、鄉(xiāng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和村組干部齊上陣共同管理灌溉供水，對(duì)適時(shí)灌溉保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。但隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變，原有的灌溉管理模式特別是末級(jí)渠系管理體制已不再適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中千家萬(wàn)戶同時(shí)用水的需要，嚴(yán)重制約著灌區(qū)部分地方農(nóng)民適時(shí)適量用水，影響農(nóng)民繳納水費(fèi)的積極性。在日常灌溉管理中，除受天氣、河道來(lái)水、農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)等客觀因素制約外，主要還存在以下幾方面的矛盾和問(wèn)題。

2.1 末級(jí)渠系工程設(shè)施破損嚴(yán)重

湑惠渠灌區(qū)自“十五”以來(lái)，干支渠渠道得到很大改造，累計(jì)襯砌79.68km，占總長(zhǎng)度的88.14%。但斗渠以下的末級(jí)渠系工程由于缺少投資，致使工程設(shè)施破爛不堪，襯砌率低，工程設(shè)施不配套，輸水損失大。全灌區(qū)1826km的末級(jí)渠道中，至今仍是土渠運(yùn)行的有1424km，占78%；已襯砌的402km渠道，襯砌失修達(dá)233.8km，占58%。由于灌區(qū)在漢江沖積平原一二級(jí)階地上，輕壤、沙壤土占總土地面積的70%左右，沙壤渠道多，渠道損毀嚴(yán)重，雜草叢生，致使渠道沿程輸水滲漏損失大，灌溉水利用率低。據(jù)實(shí)測(cè)資料顯示，重壤土每公里輸水損失8%，輕壤15%，沙壤達(dá)到27%。用水高峰期上游滿渠水而下游見(jiàn)不到水，灌區(qū)管理單位使勁保供水，但農(nóng)民群眾不滿意，不買(mǎi)賬，從而對(duì)渠水灌溉失去信心而改用井灌。

2.2 產(chǎn)權(quán)虛位，工程投入嚴(yán)重不足

末級(jí)渠道管理由村級(jí)組織管理，但村級(jí)組織又是比較松散的一級(jí)自治組織，加之管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制發(fā)生變化，很難履行末級(jí)渠系工程產(chǎn)權(quán)管理者的職責(zé)，產(chǎn)權(quán)虛位嚴(yán)重，“產(chǎn)權(quán)上人人有份、管護(hù)上人人無(wú)責(zé)”的問(wèn)題十分嚴(yán)重，致使很多工程設(shè)施損壞。加之沒(méi)有建立起有效的投入機(jī)制，單靠群眾一事一議來(lái)解決工程正常維修和工程更新改造很難得到落實(shí)，嚴(yán)重制約了工程設(shè)施的維護(hù)改造和正常輸水。

2.3 管理主體缺位，責(zé)任不實(shí)

在目前的末級(jí)渠系管理體制下，斗渠工程和灌溉由斗委會(huì)管理，斗渠以下由各受益村管理。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，原來(lái)以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的群管組織在工程維修、灌溉管理等方面的能力已逐步下降，對(duì)農(nóng)戶的影響力和約束力已削弱，而灌區(qū)管理單位既無(wú)管理職能又無(wú)資金來(lái)源，鞭長(zhǎng)莫及。受益群眾只關(guān)心用水卻不參與管理。雖有斗干部，但缺乏權(quán)威，主動(dòng)管理意識(shí)差，報(bào)酬、管理費(fèi)用偏低，承擔(dān)責(zé)任有限。推行的“百畝一把鋤，專(zhuān)業(yè)隊(duì)員放水”的組織形式不隨人意。放水專(zhuān)業(yè)隊(duì)隊(duì)員由各村民小組長(zhǎng)擔(dān)任的占到總數(shù)的40%，專(zhuān)職放水員不到10%，其余未落實(shí)。放水管理過(guò)程中履行職責(zé)差，管理不到位，灌溉秩序差，水量浪費(fèi)大，嚴(yán)重影響渠道水利用系數(shù)的提高。

2.4 群管人員報(bào)酬較低，影響整體素質(zhì)進(jìn)一步提高

現(xiàn)在執(zhí)行的群管組織報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)仍是1998年的標(biāo)準(zhǔn)，最高每人每年不到3000元，低的僅有1000元左右。隨著社會(huì)勞動(dòng)力價(jià)格的大幅度提高，斗干部報(bào)酬太低，嚴(yán)重影響其工作責(zé)任心，部分人員沒(méi)有把水管工作當(dāng)作主要工作來(lái)干，只當(dāng)作副業(yè)來(lái)搞。工作水平低，延用大集體時(shí)的方式、方法進(jìn)行管理，缺乏吃苦精神和責(zé)任意識(shí)，工作流于形式，研究新情況、解決新問(wèn)題的能力差。個(gè)別斗干部年齡偏大，雖有較好的群眾基礎(chǔ)和管水經(jīng)驗(yàn)，但不能適應(yīng)新形勢(shì)的管理需求。

3 對(duì)加強(qiáng)灌區(qū)灌溉管理工作的意見(jiàn)和對(duì)策

3.1 加強(qiáng)末級(jí)渠系渠道整修投入力度，提高工程設(shè)施完好率

灌區(qū)末級(jí)渠系是灌區(qū)灌溉系統(tǒng)的末端血管，其設(shè)施狀況和管理水平直接影響著灌區(qū)管理單位的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，制約著灌區(qū)工程設(shè)施、供水服務(wù)整體效能的發(fā)揮。所以，應(yīng)將末級(jí)渠道改造納入農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施范疇，建立起末級(jí)渠系投資長(zhǎng)效機(jī)制，著重解決渠道襯砌率低、工程不配套的問(wèn)題，使農(nóng)民能分享到改革開(kāi)放帶來(lái)的成果，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，加速農(nóng)民脫貧致富的步伐。

3.2 加快末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)改革，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

根據(jù)《陜西省國(guó)有大中型灌區(qū)支斗渠改制工作若干實(shí)施意見(jiàn)》，加快對(duì)末級(jí)渠系的產(chǎn)權(quán)改革。按照“明晰所有權(quán)，拍賣(mài)使用權(quán)，放開(kāi)建設(shè)權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的思路進(jìn)行改制。對(duì)固定渠道以上的工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)交由灌區(qū)管理單位進(jìn)行自上而下一條龍管理，明確管理主體，夯實(shí)責(zé)任，提高管理水平和管理人員素質(zhì)。

3.3 加強(qiáng)末級(jí)渠系管理體制改革

健全站、斗管水組織，加快推進(jìn)以農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)和承包經(jīng)營(yíng)為主要模式的末級(jí)渠系管理體制改革?；鶎庸芩藛T改村組推選制為灌區(qū)招聘制，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，用合同的形式約定雙方權(quán)利義務(wù)，明確職責(zé)任務(wù)和獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。在協(xié)會(huì)內(nèi)組建統(tǒng)一的放水專(zhuān)業(yè)隊(duì)，真正做到送水到田間，服務(wù)到農(nóng)戶，讓群眾用上“明白水，放心水”。招聘中應(yīng)從人員思想道德、業(yè)務(wù)水平、綜合素質(zhì)等方面全面考察，建立合同管理制度，真正做到能者上，庸者下，建立一支文化起點(diǎn)高，工作能力強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)超前的管水團(tuán)隊(duì)。局、站應(yīng)經(jīng)常進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，宣傳科學(xué)節(jié)水的灌溉管理理念，提高管理人員素質(zhì)。

3.4 結(jié)合灌區(qū)實(shí)際，提高群管人員的報(bào)酬和工作責(zé)任心

在目前國(guó)家基層管理費(fèi)政策未調(diào)整的情況下，逐步通過(guò)減員增效或管理體制改革的方法來(lái)提高管理人員的報(bào)酬，以提高其工作積極性。

4 結(jié)論

面對(duì)新形勢(shì)下基層灌區(qū)存在的問(wèn)題，需要認(rèn)真研究解決。應(yīng)從管理理念、管理體制、管理方式方法上下功夫，理順灌溉管理關(guān)系，克服客觀現(xiàn)象困擾，逐步規(guī)范灌溉管理工作。只有加強(qiáng)基層灌溉管理方面的改革，才能優(yōu)質(zhì)的服務(wù)灌區(qū)群眾，保證灌區(qū)持續(xù)健康發(fā)展，達(dá)到社會(huì)效益與自身經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。陜西水利