秦泗彥

(日照市國土資源局,山東 日照 276826)

日照市國土資源局依法行政經(jīng)驗探討

秦泗彥

(日照市國土資源局,山東 日照 276826)

日照市國土資源局創(chuàng)新依法行政理念,大力推進依法行政,健全規(guī)章制度,完善監(jiān)督機制,努力打造“陽光國土”,提高了國土資源管理水平。

國土資源;依法行政;日照市

1 工作基礎平臺

(1)組織領導到位。日照市國土資源局成立了依法行政工作領導小組,由局長任組長,分管局長任副組長,明確各科室負責人為第一責任人。領導小組定期召開會議,專題研究推進依法行政工作措施,及時解決工作中遇到的實際問題。將依法行政工作所需經(jīng)費列入財務計劃,?？顚Ｓ眉皶r撥付。各區(qū)縣局也成立了領導小組,設立了專門工作機構(gòu),并重點加強基層所建設,做到機構(gòu)、人員、職責、經(jīng)費四落實。全市實行依法行政目標考核管理,將依法行政工作納入《國土資源工作目標責任書》考核內(nèi)容,建立了嚴格的責任考核體系。

(2)規(guī)劃落實到位。制訂了《日照市國土資源系統(tǒng)依法行政第四個五年規(guī)劃》,明確了工作的總體目標、各個階段的主要任務和保障措施。每年都圍繞規(guī)劃的貫徹落實制定年度工作計劃,提出具體工作要求。各區(qū)、縣局也相應制定了本單位工作規(guī)劃和年度工作計劃,做到層層發(fā)動,層層落實,深入推進。

(3)培訓教育到位。堅持全方位、多層次開展培訓活動,全面提高基層干部對依法行政工作的理解力和執(zhí)行力。制定培訓方案,成立宣講團,全力抓好縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級干部和縣鄉(xiāng)基層國土資源管理干部培訓。圓滿完成了全市54個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),2 992個行政村,109名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,3 939名村干部,300余名國土資源基層干部的集中培訓工作。堅持定期培訓制度,建立了學法檔案,實行“一法一考”,將考試成績與干部職工考評和干部提拔使用掛鉤。使依法行政成為工作人員自覺踐行的行為準則。

(4)普法宣傳到位。認真組織開展以“3·19”,“4·22”,“6·25”,“8·29”和“12·4”為主題的紀念宣傳活動,通過發(fā)表署名文章、舉辦文藝匯演、開展國土資源知識競賽、召開座談會等形式,提高宣傳的覆蓋面和滲透力。市局和各區(qū)、縣局都分別為同級五大班子領導贈訂了專業(yè)報刊,市局還將編印的《國土資源文件匯編》、《國土資源政策法規(guī)參閱》送給各級領導和有關(guān)部門。通過層次各異的宣傳活動,充分發(fā)揮了社會各界對國土資源依法行政的監(jiān)督作用,引導全社會關(guān)心、支持、參與國土資源管理,促進了國土資源依法行政由部門推動向部門與社會各界互動轉(zhuǎn)變,不斷推進依法行政向縱深開展[1-3]。

2 依法行政體系

(1)完善規(guī)范性文件體系。日照市國土資源局出臺了《規(guī)范性文件起草報批管理規(guī)定》,從規(guī)范性文件的立項、起草、論證、審查報批及清理各個環(huán)節(jié)做出了明確的規(guī)定,使規(guī)范性文件的“立、改、廢”工作形成良性循環(huán)。經(jīng)過反復調(diào)研和論證,建議市政府出臺了《日照市測繪管理辦法》、《日照市農(nóng)村宅基地管理辦法》、《日照市工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓暫行辦法》等規(guī)范性文件。對日照市1989年建立地級市以來制定及提請市政府發(fā)布的涉及國土資源管理方面規(guī)范性文件進行全面清理,對不符合實際、失去繼續(xù)實施必要的,以及原規(guī)定與新出臺的上位法不一致的,及時修改或廢止,并向社會公布。

(2)健全執(zhí)法責任體系。在山東省國土資源系統(tǒng)率先編印了《依法行政手冊》,建立起了嚴格的行政執(zhí)法責任體系和工作規(guī)程,保證了各項法定職能的貫徹實施和行政職權(quán)的正確行使。根據(jù)部門擔負的行政職責和執(zhí)法依據(jù),把行政執(zhí)法責任層層細化分解到各個科室(單位)和工作崗位。2008年以來,日照市局又開展了以完善管理制度為主要內(nèi)容的“規(guī)范化建設年”活動,出臺了《國土資源違法違規(guī)行為行政處罰細則》,進一步規(guī)范了行政裁量權(quán)的行使。修訂了《土地使用權(quán)抵押程序》、《規(guī)范性文件辦理程序》、《土地登記工作程序》、《處理土地違法案件工作程序》等24項工作程序,進一步完善了“礦產(chǎn)資源補償費征收”、“礦山企業(yè)年檢”、“礦產(chǎn)‘三率’指標制定與監(jiān)督管理”等40多項工作規(guī)范。同時,成立了業(yè)務督察小組,具體負責督辦各類業(yè)務處理的合法性、合理性,辦理的時限、方式、流程及效率,資料的錄入、立卷、歸檔和移交。

(3)健全科學決策體系。日照市局制定了《行政審批事項集體會審辦法》,對土地利用規(guī)劃調(diào)整、建設項目用地預審和審批、土地評估價格確認、土地資產(chǎn)處置、礦業(yè)權(quán)審批和重大國土資源違法案件處理等事項,全部實行內(nèi)部會審制度,集體研究決定。全面落實聽證制度。嚴格執(zhí)行《國土資源聽證規(guī)定》,對擬定征地項目補償安置方案、國有土地使用權(quán)和探礦權(quán)、采礦權(quán)許可以及重大行政處罰等涉及群眾切身利益的事項時,都書面告知當事人有聽證的權(quán)利,并依當事人申請認真組織聽證。建立國土資源行政決策合法性審查和專家論證制度,在制定國土資源規(guī)劃、安排重大國土資源項目以及其他專業(yè)性較強的事項前,都組織專業(yè)機構(gòu)或?qū)＜疫M行必要性及可行性論證,促進了科學民主決策。

(4)完善監(jiān)督制約體系。一是做好行政復議工作。根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定,制定了行政復議工作應遵循的程序及復議工作所應達到的標準,提高了辦案質(zhì)量和水平,切實做到定紛止爭、案結(jié)事了。二是自覺接受人大、政協(xié)的監(jiān)督。積極配合市人大代表、政協(xié)委員的視察、檢查活動,認真辦理人大代表、政協(xié)委員的建議和提案。2006年以來,共辦理建議、提案32件,滿意率為100%。三是強化社會監(jiān)督。日照市局從社會各界聘請了29名國土資源執(zhí)法監(jiān)督員,采取定期召開座談會和個別走訪相結(jié)合的方法,及時征求意見。實行“三簿兩卡”制度,即行風監(jiān)督簿、土地違法案件登記簿、反腐糾風登記簿、土地管理業(yè)務明白卡和行業(yè)作風建設監(jiān)督卡,開通了“行風熱線”和“12336土地違法案件舉報熱線”,接受社會監(jiān)督[4]。

3 行政執(zhí)法機制

(1)健全共同責任機制。日照市政府出臺了《耕地保護責任目標考核辦法》,層層簽訂了目標責任書,嚴格執(zhí)行政府土地管理問責制,確保了耕地總量連續(xù)13年實現(xiàn)占補平衡。從2009年開始,將國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作納入全市目標管理績效考核范圍,對違法占用耕地比例超過15%的區(qū)縣政府(園區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處),實行一票否決,并對行政負責人進行約談。日照市局建立了聯(lián)合辦案制度和重大案件備案、移送制度,與公安局共同組建了國土公安辦公室。區(qū)縣發(fā)生的重大案件均由市局參與共同辦案,并事先與公、檢、法等部門溝通,提高了辦案質(zhì)量,確保對事對人查處到位。

(2)創(chuàng)新開源節(jié)流機制。2009年4月,日照市政府與山東省國土資源廳簽署了《關(guān)于探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場深化國土資源管理改革的合作協(xié)議》,為提升日照市國土資源管理創(chuàng)新水平打下了良好的基礎。在充分調(diào)研論證農(nóng)村居民點、工礦廢棄地等現(xiàn)狀的基礎上,科學規(guī)劃,合理引導,在全省率先編制完成市、縣(區(qū))兩級農(nóng)村建設用地挖潛利用規(guī)劃(2006—2020)。規(guī)劃以2005年為基期,預計到2020年全市拆舊復墾面積達1.43萬 hm2,可節(jié)余建設用地指標1.04萬hm2。大力推進節(jié)約集約用地。開展了省級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價。嚴格用地預審管理,堅決禁止“兩高、兩低”項目落地,2009年預審項目用地85.33 hm2,核減用地73.33 hm2,促進了全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。扎實推進礦產(chǎn)資源整合。將市區(qū)內(nèi)60多家采石場關(guān)停后遷入東港區(qū)尹家河建筑用花崗石集中開采區(qū),規(guī)劃總面積21.2 km2,占該區(qū)石料生產(chǎn)企業(yè)的70%以上。全面推廣應用輪鋸切割開采新技術(shù),凡新上和延續(xù)的飾面用花崗巖礦山必須采用輪鋸切割開采新技術(shù),使花崗巖開采成荒率由過去的不足40%提高到現(xiàn)在的95%以上。

(3)創(chuàng)新市場配置機制。2001年7月,日照市政府出臺了《轉(zhuǎn)發(fā)市國土資源局關(guān)于對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)商業(yè)、金融、旅游、娛樂、經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地實行招標拍賣的報告的通知》,在全省率先對5類經(jīng)營性用地全部實行招拍掛公開出讓。2009年,日照市又出臺了《工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓暫行辦法》,日照市經(jīng)營性用地和工業(yè)用地供應全部實現(xiàn)招標拍賣掛牌出讓。面對金融危機的沖擊,在房地產(chǎn)市場低迷的情況下,日照市局聯(lián)合財政、建設、銀行等部門出臺了《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展的意見》,大力推行土地儲備、租賃制度,加快對閑置土地、低效利用土地的消化與吸收,增強政府對土地一級市場的宏觀調(diào)控能力,促進了房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

(4)深化服務創(chuàng)新機制。一是提高測繪服務水平。積極做好數(shù)字城市地理空間框架建設前期準備工作,日照市被國家測繪局列為全國第三批數(shù)字城市地理信息框架建設推廣城市。投入資金230萬元,開發(fā)完成了“日照市連續(xù)運行衛(wèi)星定位服務系統(tǒng)”。該項目通過了由中科院陳俊勇院士、工程院寧津生院士等專家組成的專家組驗收,并獲得了山東省國土資源廳科技進步一等獎。在二次土地調(diào)查中,運用該系統(tǒng)完成的日照市1∶500數(shù)字化地形圖測量項目,經(jīng)國內(nèi)知名專家驗收和鑒定,項目成果整體達到國際先進水平,為“數(shù)字國土”、“數(shù)字日照”建設打下了堅實的基礎。二是提高土地登記效率。針對日常土地登記發(fā)證工作量大,登記表格填寫工作瑣碎、審批程序較長的現(xiàn)狀,在山東省率先實行了預區(qū)分登記和土地登記電子圖件審核管理制度,自行開發(fā)了“日照市城鄉(xiāng)一體化土地登記自動化系統(tǒng)”,實現(xiàn)了土地登記的規(guī)范化和智能化。三是科學管理地價。以空間結(jié)構(gòu)理論和地價相關(guān)理論為指導,在GIS技術(shù)的支持下,分用途設立監(jiān)測點并進行修正評估,建立日照市城區(qū)地價動態(tài)監(jiān)測體系,提升了土地資產(chǎn)管理水平,該成果獲山東省國土資源廳科技進步一等獎、市政府工作創(chuàng)新獎。四是加快信息化建設,投入資金450萬元,建成了國土資源業(yè)務網(wǎng)及視頻會議系統(tǒng)。加強國土資源檔案管理,建立了檔案信息數(shù)據(jù)庫,實現(xiàn)了國土資源檔案專網(wǎng)專線、異地查詢。五是推行窗口辦文制度,將行政審批業(yè)務受理與辦理分開,一口對外,內(nèi)部封閉運作,提高工作效率和服務水平。在“保增長、保紅線”行動中,通過特事特辦、簡化手續(xù)、限時辦結(jié)、持件運行、跟蹤服務等措施加快預審速度。

(5)創(chuàng)新矛盾調(diào)處機制。日照市局制定了《土地權(quán)屬爭議群體性突發(fā)事件應急處理預案》,成立了應急處理預案領導小組,切實加強土地權(quán)屬調(diào)處工作。完成日照市征地區(qū)片綜合地價研究,實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合價,采取貨幣安置、開發(fā)性安置和預留地安置等方式,妥善安置被征地農(nóng)民。建立了國土資源信訪排查、領導包案、聽證、回訪和雙向承諾制度,出臺了《信訪網(wǎng)絡管理辦法》、《信訪事項聽證辦法》等文件。2009年,日照市共受理群眾來訪41起122人次,與 2008年同比分別減少 57%和67%,連續(xù)多年成為全省因土地問題去京到省上訪案件最少的市之一。

4 結(jié)論與思考

(1)依法行政是國土資源管理的生命線。日照市通過開展“規(guī)范化建設年”、法律法規(guī)培訓等活動,不斷提高依法行政的能力和水平,土地管理、礦產(chǎn)管理和測繪管理方面都取得了新突破。特別是近年來,國土資源信訪量逐年下降,國土資源管理秩序得到根本好轉(zhuǎn),國土資源部門的社會形象和社會地位不斷提高。

(2)強化依法行政理念是依法行政的基礎。日照市局通過大規(guī)模、多層次的政治理論和業(yè)務知識培訓,增強了工作人員的法律意識、法律觀念和依法行政的自覺性,保證了國土資源各項工作任務的順利完成。

(3)規(guī)章制度建設是依法行政的根本。日照局嚴格執(zhí)行依法行政責任制、集體決策、政務公開和監(jiān)督等制度,制定了40多項工作規(guī)范,明確了每個崗位的行政職責、工作程序和工作標準。同時,大力推進規(guī)章制度建設,出臺了一系列規(guī)范性文件,在實施中取得了很好的效果,為深化依法行政提供了前提條件。

(4)創(chuàng)新是依法行政的動力。在當前時期,既要依法辦事,維護法律的嚴肅性和權(quán)威性,又要大膽創(chuàng)新,調(diào)查研究,解決國土資源管理中遇到的新情況、新問題,認真總結(jié)群眾在實踐中創(chuàng)造的新經(jīng)驗。同時,把現(xiàn)代科技知識和管理知識運用到依法行政的實踐中去,更好地規(guī)范權(quán)力運行和推動管理創(chuàng)新,是提高依法行政水平的有力途徑。

(5)齊抓共管是推進依法行政的保障。國土資源工作涉及到方方面面和各行各業(yè),必須取得社會各界和有關(guān)部門的支持,在耕地保護上,各行各業(yè)都要堅持依法用地和節(jié)約用地;在項目用地報批上,相關(guān)職能部門要認真把好關(guān);在土地執(zhí)法上,要建立和形成聯(lián)動監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法機制。提高社會各界的國土資源法制意識,引導全社會都來關(guān)注、支持國土資源工作,形成齊抓共管的局面,不斷提高國土資源管理能力和保障水平。

[1] 國土資源部.關(guān)于印發(fā)國土資源管理系統(tǒng)全面推進依法行政規(guī)劃(2006—2010)(國土資發(fā)[2005]241號)[EB/OL].[2005-11-30]. http://www. mlr. gov. cn/pub/m lr/documents/t20051207_71523.htm.

[2] 國土資源部.關(guān)于深入持續(xù)推進依法行政構(gòu)建保障和促進科學發(fā)展新機制的通知(國土資發(fā)[2008]248號)[EB/OL].[2008-12-09]. http://www. mlr. gov. cn/xw dt/zytz/200812/t20081209_112880.htm.

[3] 山東省人民政府.關(guān)于全面推進依法行政的決定[EB/OL](國發(fā)[1999]23號).[1999-11-08].http://baike.baidu.com/view/2985304.htm.

[4] 秦泗彥.日照市扎實推行信訪一崗雙責制度[J].山東國土資源,2007,23(3):36-37.

Study on Carrying out Adm in is tration According to Laws by Rizhao Bureau of Land and Resources

Q IN Siyan
(Rizhao Bureau of Land and Resources,Shandong Rizhao 276826,China)

Rizhao Bureau of Land and Resources has been innovated administration according to law,pushed forward administration by law vigorously,imp roved the rules and regulations,and perfected the supervision mechanism.Thus,an"open administration according to law"system has been created management of land and resources are imp roved aswell.

Land and resources;adiminati on according to law;Rizhao city

F301.2

C

2010-05-06;

2010-08-13;編輯:曹麗麗

秦泗彥(1957—),男,山東日照人,日照市土地儲備中心主任,主要從事國土資源管理工作;E-mail:rzgtzy@163.com。