華彥玲

(江蘇省行政學(xué)院 工商管理教研部,江蘇 南京 210004)

農(nóng)地集約利用:問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)及對(duì)策
——基于江蘇的實(shí)踐

華彥玲

(江蘇省行政學(xué)院 工商管理教研部,江蘇 南京 210004)

我國(guó)農(nóng)村普遍存在閑置土地多、人均占用土地較大、土地利用分散、利用率低等現(xiàn)象。目前,江蘇在農(nóng)村土地集約利用方面存在著集體建設(shè)用地利用率低、村鎮(zhèn)土地規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不協(xié)調(diào)、盤(pán)活土地存量難度大等一系列問(wèn)題?；趯?duì)典型地區(qū)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)分析,應(yīng)針對(duì)上述問(wèn)題采取相關(guān)對(duì)策。

農(nóng)地集約利用;江蘇;對(duì)策

我國(guó)農(nóng)村普遍存在閑置土地多、人均占用土地較大、土地利用分散、利用率低等現(xiàn)象,造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重。在這種情況下,提高農(nóng)地集約利用的必要性日益顯現(xiàn)。必須深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,圍繞江蘇省委、省政府提出的“保增長(zhǎng)促發(fā)展,保民生促和諧”目標(biāo),努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集約利用,確保人地和諧發(fā)展。

一、江蘇省農(nóng)地集約利用情況

農(nóng)地集約利用的概念最早來(lái)源于對(duì)農(nóng)業(yè)利用的研究,由大衛(wèi)·李嘉圖等古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中首次提出,后擴(kuò)展到包括建設(shè)用地的集約利用。土地集約利用是指現(xiàn)期條件下滿足地區(qū)規(guī)模適度發(fā)展,使地區(qū)在獲得最大規(guī)模效益和集約效益的基礎(chǔ)上,以地區(qū)合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展為前提,通過(guò)增加存量土地投入、改善經(jīng)營(yíng)管理等途徑,不斷提高土地的使用效率,并取得良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益。

1.江蘇省農(nóng)地利用總體情況

江蘇人口占全國(guó)5.8%,經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)10%以上,但土地面積僅是全國(guó)的1.06%,人均耕地低,人均耕地面積0.0621hm2,是全國(guó)人均耕地的68%,耕地負(fù)荷量高達(dá)1614人hm2,高出全國(guó)平均數(shù)24. 2%,且省內(nèi)人均耕地分布不均,土地人口負(fù)荷量是全國(guó)平均數(shù)的197.1%,僅次于滬、津、京三市,列第四位,人地矛盾十分尖銳。截至2008年12月31日,江蘇省農(nóng)用地面積為10073.4萬(wàn)畝,建設(shè)用地面積為2901.2萬(wàn)畝,未利用地面積為3036.6萬(wàn)畝,合計(jì)16011.2萬(wàn)畝。其中耕地71456892.9畝,園地4743063.1畝,林地4848550.8畝,牧草地16057.7畝,其他農(nóng)用地19669867.2畝,居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地24156410.4畝,交通運(yùn)輸用地1960411.2畝,水利設(shè)施用地2895419.7畝。全省耕地占土地總面積的44.63%,居民地及工礦用地占總面積的14. 81%(圖1)。當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地以農(nóng)村居民點(diǎn)用地為主,農(nóng)村居民點(diǎn)用地用地規(guī)模很大,約占全省建設(shè)用地總量的一半。此外,交通運(yùn)輸及水利設(shè)施用地的70%也處于農(nóng)村。由于江蘇省區(qū)域間在自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r存在著差異,農(nóng)村聚落的結(jié)構(gòu)與布局存在差異。從三大區(qū)域來(lái)看,蘇北的居民點(diǎn)數(shù)量占全省的37.73%,蘇北的人均用地大于蘇中和蘇南,蘇中略高于蘇南地區(qū)。

作為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的資源約束型省份,充分挖掘農(nóng)地節(jié)約集約利用潛力,對(duì)于促進(jìn)江蘇省土地資源合理利用、正確處理耕地保護(hù)與保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。特殊的省情、發(fā)展的重任、突出的矛盾決定了必須堅(jiān)持科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用國(guó)土資源,最大程度地實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。

圖1 2008年江蘇省土地利用現(xiàn)狀

2.江蘇省土地集約利用趨勢(shì)

近十年來(lái),江蘇省土地利用集約程度呈逐年好轉(zhuǎn)的趨勢(shì)(如圖2所示),尤其是2004年以來(lái),國(guó)家實(shí)施控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的政策之后,土地集約利用度得到明顯提高。雖然江蘇省13個(gè)地級(jí)市的土地集約利用度整體呈現(xiàn)上揚(yáng)的趨勢(shì),但各個(gè)地級(jí)市的土地集約利用度的發(fā)展趨勢(shì)差異較大,且不穩(wěn)定,其中,無(wú)錫、蘇州土地經(jīng)濟(jì)集約利用水平最高,南京、南通、常州、揚(yáng)州以及連云港市次之,鎮(zhèn)江市、泰州市、鹽城市、淮安市、宿遷市以及徐州市處于三類地區(qū)。

圖2 江蘇省各主要地級(jí)市歷年土地集約利用度

蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)的土地集約利用度重心有轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。自1999年以來(lái),江蘇省土地集約利用重心向北轉(zhuǎn)移,在蘇南土地集約利用不斷提高的同時(shí),蘇中、蘇北土地集約利用水平也在不斷的增加。同時(shí),地區(qū)間的土地集約利用度差異亦較大。蘇南地區(qū)內(nèi)部土地經(jīng)濟(jì)集約利用空間分布不一致,南京、無(wú)錫和蘇州的土地集約利用處于一類地區(qū),而常州、鎮(zhèn)江的土地集約利用水平不高,導(dǎo)致蘇南的土地集約重心偏向東南方向,但近幾年來(lái)蘇南地區(qū)的土地集約利用重心不斷向西北方向遷移。蘇中地區(qū)和蘇北地區(qū),其土地集約利用重心較為集中。對(duì)于蘇中地區(qū),由于受到長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)輻射的影響,土地集約利用度從1998-2000年向西北遷移。對(duì)于蘇北地區(qū),由于受到徐州都市圈、連云港地區(qū)以及蘇中地區(qū)、蘇南地區(qū)的多方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展引力影響,土地集約利用重心也受到徐州都市圈以及連云港的影響,從1999年呈現(xiàn)向徐州地區(qū)遷移,2003-2009年,正逐步從西向連云港方向轉(zhuǎn)移。

二、江蘇省農(nóng)村土地集約利用存在的問(wèn)題

近年來(lái),江蘇在土地節(jié)約集約利用方面創(chuàng)造了許多新經(jīng)驗(yàn),如土地利用“三集中”、“多層標(biāo)準(zhǔn)廠房”、“樓宇經(jīng)濟(jì)”等,取得了良好效果。但由于江蘇省人多地少,經(jīng)濟(jì)發(fā)展受土地瓶頸制約程度逐漸加大,根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn),江蘇省農(nóng)地集約利用仍然存在許多問(wèn)題,主要有:

1.集體建設(shè)地利用率仍然較低,集約化程度不高

長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)基本上屬于自發(fā)性發(fā)展,為了農(nóng)田耕作的便利,農(nóng)村居民點(diǎn)多數(shù)服務(wù)于一定的耕作半徑,從而形成了“滿天星”式的農(nóng)村居民點(diǎn)格局。江蘇省情況亦是如此,大部分地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)分散,占地面積大,造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高。尤較為偏遠(yuǎn)地區(qū)的村莊,在建設(shè)時(shí)布局松散,集聚性差,基礎(chǔ)設(shè)施不配套,缺乏凝聚力,特色不明顯,發(fā)展不平衡。村鎮(zhèn)級(jí)企業(yè)建設(shè)無(wú)特色,觀念陳舊,粗放式開(kāi)發(fā)和外延式擴(kuò)張,導(dǎo)致建設(shè)規(guī)模盲目擴(kuò)大,甚至存在個(gè)體作坊,低密度廠房等土地利用程度較低。

2.村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不協(xié)調(diào)

由于歷史原因,江蘇省部分農(nóng)村地區(qū)缺乏嚴(yán)格的村鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)和管理。在多數(shù)沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃建設(shè)的村莊仍然存在以下現(xiàn)象:一是村莊道路質(zhì)量較差;二是基礎(chǔ)設(shè)施不完備,下水道等排水系統(tǒng)不完善,缺乏垃圾處理等環(huán)保設(shè)施。三是村莊建筑布局混亂,內(nèi)舊外新,建筑層次差別大,功能混雜;四是村內(nèi)和村莊周邊存在大量空閑和閑置用地,土地浪費(fèi)嚴(yán)重。近年來(lái),江蘇省雖然多次制定過(guò)中心村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,但由于涉及資金、土地以及權(quán)屬調(diào)整等難題,部分地區(qū)中心村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃落實(shí)的效果并不理想,農(nóng)民住宅處在低水平建設(shè)之中,居住規(guī)模小、生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的自然村依然大量存在。

村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不協(xié)調(diào),規(guī)劃“兩張皮”現(xiàn)象未能得到徹底解決。宿遷市自2004年起,在全市叫停農(nóng)民宅基地審批,啟動(dòng)農(nóng)村康居示范村工程,全市規(guī)劃建設(shè)104個(gè)康居示范村,著手編制康居示范村建設(shè)規(guī)劃。在這104個(gè)康居示范村規(guī)劃中,與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的只有38個(gè),其余的66個(gè)都不符合土地利用總體規(guī)劃。

目前全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃雖已編制完成,但鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃還不確定,保留村莊的布點(diǎn)、規(guī)模、面積、建設(shè)要求等均不明確,難以實(shí)施。

3.盤(pán)活存量土地難度大

盡管各地紛紛出臺(tái)辦法對(duì)閑置土地進(jìn)行盤(pán)活,但是在實(shí)際操作過(guò)程中還存在諸多困難。首先,許多閑置土地產(chǎn)生原因是由于政府動(dòng)遷、規(guī)劃調(diào)整以及基礎(chǔ)設(shè)施未到位造成的,處置難度較大。其次,部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)有顧慮思想,行動(dòng)上不主動(dòng)。一是恐怕影響投資環(huán)境;二是沒(méi)有財(cái)力基礎(chǔ)。例如宿遷市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)磚瓦廠因交通閉塞,盤(pán)活改作他用較為困難;窯基、煙囪部分拆除難度較大、拆除費(fèi)用較高,未能得到有效利用。

4.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律支撐

雖然江蘇集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作已取得明顯成效,但在具體實(shí)施過(guò)程中還存在著一些問(wèn)題,主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)依據(jù)在法律法規(guī)上存在障礙。集體土地流轉(zhuǎn)尚無(wú)明確的法律規(guī)定,用地單位和個(gè)人在集體建設(shè)用地可以進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的前提下,對(duì)于使用集體建設(shè)用地或是使用國(guó)有建設(shè)用地的選擇方面,還是傾向于國(guó)有建設(shè)用地。二是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)存在障礙?！稉?dān)保法》明確規(guī)定:“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押”,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押”。房地產(chǎn)抵押權(quán)依法執(zhí)行中涉及集體土地使用的,按現(xiàn)行規(guī)定必須統(tǒng)一征為國(guó)有。這些法律法規(guī)和政策規(guī)定都不同程度地影響著集體土地的有效流轉(zhuǎn)。此外,還存在農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、缺乏完整的集體土地產(chǎn)權(quán)體系、使用集體土地與使用國(guó)有土地的成本差別不大等等,這些都不同程度地影響著集體土地的有效流轉(zhuǎn)。

5.農(nóng)用地減少、建設(shè)用地增加、農(nóng)村普遍存在“空心村”

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,特別是近幾年工業(yè)園區(qū)、風(fēng)景區(qū)及鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目用地迅速增加,一方面對(duì)建設(shè)用地需求旺盛,需要大量的土地作為基礎(chǔ),鄉(xiāng)、村企業(yè)用地寬打窄用,甚至占而不用。另一方面,大量農(nóng)村居民外出定居增多,老村落中棄舊房,土地閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象突出,農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散,人均用地太多。在交通、公用設(shè)施較為落后的村落,“空心村”比例達(dá)30%以上。這種分散布局的方式,不僅造成了大量的土地浪費(fèi),而且不利于公共設(shè)施的規(guī)劃建設(shè),是造成經(jīng)濟(jì)效益和土地產(chǎn)出率得不到較快提高的重要原因。工業(yè)園用地容積率偏低和結(jié)構(gòu)不合理,比如,江蘇省濱?？h工業(yè)用地容積率僅為0.2,存量土地未得到有效利用。

三、江蘇典型地區(qū)農(nóng)地集約利用的做法

在農(nóng)地集約利用這一問(wèn)題上,江蘇各縣市采取了積極有效的政策措施,現(xiàn)將蘇南江陰市、蘇中江都市和蘇北淮安市的典型做法總結(jié)如下:

1.江陰市——“三定”、“三要”、“新三集中”

江蘇省的江陰市,在占全國(guó)萬(wàn)分之一的土地上,創(chuàng)造了全國(guó)11/250的經(jīng)濟(jì)總量。這可謂是堅(jiān)持走土地利用集約化之路所創(chuàng)造的奇跡。江陰市人均耕地面積僅0.67畝。近幾年來(lái),江陰市認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和其他土地管理法律法規(guī),以“三定”——規(guī)劃定方向(規(guī)劃定方向,實(shí)施有序開(kāi)發(fā))、投資定面積(投資定面積,實(shí)施高效開(kāi)發(fā))、面積定產(chǎn)出(面積定產(chǎn)出,實(shí)施集約開(kāi)發(fā))為舉措,大力發(fā)展節(jié)地型經(jīng)濟(jì),建設(shè)節(jié)地型社會(huì),努力提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力。

其實(shí)早在20世紀(jì)90年代初,江陰市就提出了“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向集鎮(zhèn)集中、農(nóng)田向種養(yǎng)大戶集中”的“三集中”發(fā)展思路。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展,江陰市又賦予“三集中”全新的內(nèi)涵——一是工業(yè)向園區(qū)集中,實(shí)行產(chǎn)業(yè)化集聚;二是農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中,實(shí)行統(tǒng)一化管理;三是農(nóng)業(yè)向生態(tài)園區(qū)集中,實(shí)行特色化發(fā)展。解決各種性質(zhì)用地交錯(cuò)分布、用地布局混亂、用地結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象,最大限度地發(fā)揮土地資源的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

江陰市堅(jiān)持機(jī)制創(chuàng)新,營(yíng)造良好的用地秩序,從源頭上把好集約、依法用地關(guān),形成了“要土地、找市場(chǎng),要交易、進(jìn)市場(chǎng)”(一是創(chuàng)新土地市場(chǎng)交易新模式;二是創(chuàng)新土地利用管理新模式;三是創(chuàng)新基礎(chǔ)業(yè)務(wù)管理新模式)的良好用地秩序,較好地發(fā)揮了市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。

2.江都市——“集中”、“集約”

江蘇省江都市地處長(zhǎng)江中下游,總體情況是人多地少,總?cè)丝?07萬(wàn)人,耕地108萬(wàn)畝,人均耕地1畝左右,已接近聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0.8畝的警戒線。由于長(zhǎng)期以來(lái)土地使用觀念的影響和管理水平的制約,土地利用集約化程度不高,多占少用、寬打?qū)捰?、低效利用的現(xiàn)象仍然存在。為了改變“有人無(wú)地用、有地?zé)o人用”的狀況,江都市國(guó)土資源局多措并舉,破解難題,構(gòu)建起集約用地新機(jī)制,并依據(jù)土地利用的現(xiàn)狀,把節(jié)約集約內(nèi)涵體現(xiàn)在“集中”和“集約”上,著力破解節(jié)約集約用地難題,重點(diǎn)向四個(gè)方面要土地。

第一,實(shí)施“騰籠換鳥(niǎo)”,向存量要土地。近年來(lái),江都市國(guó)土資源部門(mén)充分挖潛存量土地潛力,制定盤(pán)活利用的政策,通過(guò)“易主、易位、易權(quán)、易用”、“騰籠換鳥(niǎo)”、“增資改建”、“退二進(jìn)三”等辦法,一地一策地加以盤(pán)活利用。第二,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,向市場(chǎng)要土地。江都市制定下發(fā)《江都市工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓實(shí)施意見(jiàn)》,全面推行工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌。國(guó)土資源部門(mén)對(duì)全市的工業(yè)項(xiàng)目用地進(jìn)行梳理,采取行政推動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、典型帶動(dòng)、查處觸動(dòng)等方法解決歷史遺留問(wèn)題,為開(kāi)展工業(yè)用地招拍掛出讓奠定了基礎(chǔ)。第三,立足項(xiàng)目推動(dòng),向置換要土地。對(duì)照土地利用總體規(guī)劃和土地整理規(guī)劃,江都市大力實(shí)施耕地占補(bǔ)項(xiàng)目,將耕地補(bǔ)充任務(wù)定時(shí)、定量、定位;有計(jì)劃、按步驟地推行村莊整理,通過(guò)“限、控、拆”等辦法,加快推進(jìn)“三集中”;積極推進(jìn)農(nóng)民集中居住。第四,加強(qiáng)過(guò)程控制,向管理要土地。為了加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用的監(jiān)管,江都市按照“約束硬、激勵(lì)實(shí)、責(zé)任明、監(jiān)管嚴(yán)”的要求,采取了五項(xiàng)措施:一是對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)行“雙控指標(biāo)”(畝均投入、容積率);二是實(shí)行跟蹤卡制度,對(duì)2005年以來(lái)的工業(yè)項(xiàng)目用地實(shí)行一地一卡,詳細(xì)記載用地面積、拆遷進(jìn)度等,形成建設(shè)項(xiàng)目用地跟蹤管理信息卡,并嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策;三是對(duì)所有新開(kāi)工建設(shè)用地項(xiàng)目設(shè)立用地許可公示牌,將宗地概況、土地審批信息、用地控制指標(biāo)等情況公示于用地現(xiàn)場(chǎng),接受社會(huì)各界監(jiān)督;四是嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓合同約定和閑置土地處理規(guī)定,對(duì)已供項(xiàng)目執(zhí)行用地規(guī)范指標(biāo)、動(dòng)工期限等情況進(jìn)行監(jiān)管;五是建立標(biāo)準(zhǔn)化廠房和多層廠房考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

3.淮安市——“六項(xiàng)措施”

2008年以來(lái),淮安市國(guó)土資源局經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)分局主要采取六項(xiàng)措施,在節(jié)約集約用地管理上下功夫,并有力地促進(jìn)了開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)又好又快的發(fā)展:

一是實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備和招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度,充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源;二是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃,合理配置了土地資源。為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展,適時(shí)對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整;三是認(rèn)真清理閑置土地,促進(jìn)了土地資源的有效利用。采取督促用地單位限期開(kāi)工建設(shè),收取土地閑置費(fèi)和依法回收土地使用權(quán)等處置方式;四是積極盤(pán)活存量土地,清理整頓土地市場(chǎng),制止土地資源利用的浪費(fèi);五是倒逼機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制雙管齊下。發(fā)揮用地計(jì)劃調(diào)控作用,形成“控增量、用存量”的倒逼機(jī)制,將土地節(jié)約集約用地考核和土地利用計(jì)劃結(jié)合起來(lái)。同時(shí),探索建立土地集約節(jié)約利用的評(píng)價(jià)制度,將其納入年度重大工作目標(biāo)考核內(nèi)容,明確目標(biāo),明確責(zé)任。六是努力提高全社會(huì)對(duì)土地節(jié)約集約利用重要性的認(rèn)識(shí)。深入開(kāi)展土地基本國(guó)情和國(guó)策教育,加強(qiáng)土地管理法規(guī)和政策宣傳,提高全社會(huì)對(duì)土地集約節(jié)約利用重要作用的認(rèn)識(shí),增強(qiáng)社會(huì)公眾參與和監(jiān)督意識(shí),形成集約節(jié)約用地的良好氛圍。

四、提升江蘇省農(nóng)地集約利用的幾點(diǎn)建議

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,江蘇省在農(nóng)村節(jié)約集約用地方面存在很大的潛力。農(nóng)村小集鎮(zhèn)建設(shè)、中心村發(fā)展、舊村改造都有一定的利用潛力可挖掘,對(duì)此,應(yīng)在思想先導(dǎo)、規(guī)劃引導(dǎo)、政策倡導(dǎo)和監(jiān)督督導(dǎo)等方面,創(chuàng)造條件和環(huán)境,為新農(nóng)村建設(shè)、為城市發(fā)展提供內(nèi)涵和發(fā)展的空間。具體建議有以下幾點(diǎn):

1.科學(xué)指導(dǎo)村莊規(guī)劃和建設(shè),大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理和集中居住

應(yīng)加大包括村莊整理在內(nèi)的農(nóng)村土地綜合整理投資力度,把綜合土地整理納入土地利用總體規(guī)劃與鎮(zhèn)村規(guī)劃當(dāng)中,有目的、有計(jì)劃、有針對(duì)性地進(jìn)行土地整理,提高江蘇省農(nóng)村土地集約利用的水平。根據(jù)“兩個(gè)規(guī)劃”,實(shí)施對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及空間布局的再調(diào)整,從而提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率和集約化程度,促進(jìn)土地利用有序、合理與科學(xué)化,改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)宅基地復(fù)墾整理,通過(guò)村莊搬遷、撤并的方法,把那些規(guī)模較小、自然村多、居住分散的村集中到居民點(diǎn),減少水、路、電等公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)對(duì)耕地的占用。推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤,加快中心村建設(shè),合理推進(jìn)村莊合并,由農(nóng)村建設(shè)用地整理新增的耕地面積,等量核定為所在行政區(qū)域的建設(shè)占用耕地指標(biāo),用于農(nóng)村居民點(diǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè),為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展提供發(fā)展空間。

結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃,積極推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)?？刹扇±洗甯脑?、回填空心村和建設(shè)中心村的模式進(jìn)行。老村改造要本著立足群眾,立足實(shí)際,以民為本求實(shí)效的要求;在合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的原則下,廣泛征求村民意見(jiàn),在充分論證、科學(xué)決策的基礎(chǔ)上,制定切實(shí)可行的整治方案和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,將村內(nèi)空閑地、廢棄宅基地和超標(biāo)準(zhǔn)宅基地統(tǒng)一收回;設(shè)立保留村落,撤并村落,逐步建立中心村,對(duì)撤并村落的老宅基地由政府統(tǒng)一收回,由村里實(shí)施整理、復(fù)墾;把相鄰近的自然村合并成大村莊,統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一面積、統(tǒng)一建房標(biāo)準(zhǔn)。

在不增加現(xiàn)有土地使用面積的情況下,對(duì)原有土地進(jìn)行第二次開(kāi)發(fā)。對(duì)中心村鎮(zhèn)的第二產(chǎn)業(yè)實(shí)行“退二進(jìn)三”、“退污進(jìn)工”,把有污染危害、耗水多、耗能多等與村鎮(zhèn)功能有矛盾的工廠,逐年從黃金地段遷出,鼓勵(lì)其向工業(yè)集中區(qū)轉(zhuǎn)移,結(jié)合改進(jìn)生產(chǎn)工藝,建設(shè)多層廠房,集中布置工業(yè)區(qū)等,充分挖掘村鎮(zhèn)土地利用潛力。在改造過(guò)程中,因涉及單位和個(gè)人建筑物拆遷及居住人員的安置等問(wèn)題,開(kāi)放成本高,難度大,應(yīng)對(duì)用地單位或建設(shè)單位在政策上給予傾斜,在經(jīng)濟(jì)上給予優(yōu)惠,鼓勵(lì)投資者改造舊村鎮(zhèn),促進(jìn)調(diào)整不合理的用地結(jié)構(gòu)。

2.嚴(yán)格干部考核制度,完善節(jié)約集約用地的考核評(píng)價(jià)機(jī)制

要將集約用地、基本農(nóng)田保護(hù)列入各級(jí)政府、領(lǐng)導(dǎo)干部年度目標(biāo)責(zé)任考核范圍,強(qiáng)化督查考核,將考核結(jié)果與年度用地計(jì)劃分配與年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核相掛鉤。要對(duì)閑置率超過(guò)規(guī)定要求或供地率達(dá)不到考核要求的,要嚴(yán)格按照規(guī)定暫停辦理當(dāng)?shù)匦碌霓r(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審報(bào)手續(xù)。對(duì)集約利用土地,大力盤(pán)活存量、清理閑置土地,超過(guò)考核標(biāo)準(zhǔn)的,在安排用地指標(biāo)時(shí),要給予優(yōu)先安排。要壯大基層國(guó)土管理隊(duì)伍,將集約用地情況納入正常巡查范圍。定期巡查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào),及時(shí)處理。

3.嚴(yán)格控制增量,積極盤(pán)活存量,提高土地利用效率

要圍繞“兩個(gè)防止”的要求,繼續(xù)堅(jiān)持“依法依規(guī)、從嚴(yán)從緊、有保有壓、節(jié)約集約”的原則,嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門(mén)。要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家下達(dá)的用地指令性計(jì)劃的規(guī)模。建立“倒逼機(jī)制”,通過(guò)調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、提高城鎮(zhèn)土地使用稅和征收土地閑置費(fèi)等途徑,遏制新增建設(shè)用地?cái)U(kuò)張沖動(dòng)。一是嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置的政策規(guī)定,建議省政府出臺(tái)《閑置土地處置暫行辦法》,全面開(kāi)展閑置土地的盤(pán)活利用工作。對(duì)認(rèn)定為閑置土地的,按規(guī)定向土地使用者征收土地閑置費(fèi),督促其限期動(dòng)工建設(shè)或續(xù)建。對(duì)因項(xiàng)目和資金無(wú)法落實(shí)到位的,采取“騰籠換鳥(niǎo)”措施,及時(shí)調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)利用率不高造成局部閑置,督促企業(yè)采取增資擴(kuò)建措施,嚴(yán)格控制該企業(yè)另行新增用地。對(duì)閑置兩年以上的土地,依法予以收回,進(jìn)行重新配置使用。二是全面清理各地需繳納城鎮(zhèn)土地使用稅的土地面積。城鎮(zhèn)土地使用稅的全面開(kāi)征,土地使用和保有成本大幅增加,可以有效扼制圈占土地和浪費(fèi)土地的行為,批而不用、批多用少的現(xiàn)象大幅下降,利用經(jīng)濟(jì)桿杠促進(jìn)土地集約利用效應(yīng)顯著。第三,探索閑置宅基地的有償收回制度。對(duì)農(nóng)戶主動(dòng)退出閑置宅基地的,給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,從經(jīng)濟(jì)上提高各地清理農(nóng)村閑置土地的主動(dòng)性和積極性。鼓勵(lì)單位和個(gè)人對(duì)閑置地進(jìn)行復(fù)墾,給予全額撥付復(fù)墾費(fèi),如財(cái)政允許的情況下,還可提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助或允許其長(zhǎng)期耕種,以充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性,也有利于提高群眾的節(jié)約用地意識(shí)。

4.促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地高效利用、產(chǎn)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)

城市化進(jìn)程的加快,要求占用更多的農(nóng)村土地,在國(guó)家保證耕地?cái)?shù)量、確保糧食安全的大前提下,應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村相對(duì)大量剩余的建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。

當(dāng)前,江蘇農(nóng)村土地集約利用的重點(diǎn)在工業(yè)用地,據(jù)此應(yīng)針對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)采取不同措施:蘇南應(yīng)轉(zhuǎn)移占地多、能耗高的加工業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),提升產(chǎn)業(yè)層次,在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)上做文章,促使蘇南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;蘇中要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè),從招商引資向招商選資轉(zhuǎn)變,不斷提升產(chǎn)業(yè)層次,進(jìn)一步提升開(kāi)發(fā)區(qū)集約利用水平,使集聚效應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng);蘇北應(yīng)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),提高引資門(mén)檻,不僅看投資規(guī)模,更要看投資強(qiáng)度和投入產(chǎn)出效益,創(chuàng)新發(fā)展模式,利用目前加速發(fā)展的好勢(shì)頭,定位產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展重點(diǎn)。

[1]許艷等.土地集約利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)空差異研究——以江蘇省為例[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)),2009 (11).

[2]江蘇省2008年國(guó)土資源綜合統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告(2009年11月30日).http://www.sqmlr.gov.cn/html/zwxx/ tjsj/6356.html,2009-12-8.

責(zé)任編輯:浩 宇

book=59,ebook=378

F301

A

1004-1605(2010)07-0059-05

華彥玲(1977-),女,山東菏澤人,江蘇省行政學(xué)院工商管理教研部講師、管理學(xué)博士,中國(guó)科學(xué)院南京土壤研究所博士后,主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地問(wèn)題。