武玉坤

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 廣州 510642）

市場袒護(hù)型財政聯(lián)邦主義：財政分權(quán)下的地方政府行為解釋

武玉坤

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 廣州 510642）

分稅制開啟了中國新一輪的財政分權(quán)改革，但地方政府卻沒能形成公共服務(wù)的最優(yōu)層級供給機(jī)制、對自身的制度性限制和對市場的規(guī)范化。已有的傳統(tǒng)財政分權(quán)理論、公共選擇財政分權(quán)理論和市場保護(hù)型財政聯(lián)邦主義等理論都難以解釋分權(quán)改革后的地方政府行為。通過對文獻(xiàn)的梳理，文章認(rèn)為分權(quán)后地方政府行為是一種“市場袒護(hù)型財政聯(lián)邦主義”，并進(jìn)而認(rèn)為地方政府承擔(dān)的制度壓力、政治壓力及其自身的政治動力是形成其“袒護(hù)”市場的原因。

財政分權(quán)；市場袒護(hù)；財政聯(lián)邦主義

1994年的分稅制改革使中國的財政體制顯示出“聯(lián)邦主義”特征，但由于中央和地方的事權(quán)責(zé)任沒有明確，地方政府陷入了財權(quán)減少、事權(quán)擴(kuò)大的困境。公共服務(wù)供給出現(xiàn)了“支出責(zé)任政府及其上級政府和國家”共同承擔(dān)的模糊責(zé)任劃分、政府自身約束不足和市場發(fā)展不規(guī)范等現(xiàn)象。如何解釋地方政府的這種行為選擇呢？傳統(tǒng)財政分權(quán)理論、公共選擇財政分權(quán)理論和市場保護(hù)型財政聯(lián)邦主義等理論都沒能給出答案。通過對地方政府行為的分析，文章認(rèn)為分權(quán)后的地方政府實際上堅持一種“市場袒護(hù)型財政聯(lián)邦主義”。本文首先對財政分權(quán)的相關(guān)理論進(jìn)行評估，隨后描述財政分權(quán)改革后地方政府的狀況，然后討論市場袒護(hù)型財政聯(lián)邦主義的內(nèi)容和特征，最后討論地方政府“袒護(hù)”市場的原因并做出結(jié)論。

一 文獻(xiàn)評估

已有的財政聯(lián)邦主義研究主要從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論和新制度主義等角度展開，三者在理論假設(shè)、主要觀點等方面存在較大差異。

（一）傳統(tǒng)財政分權(quán)理論：TOM模型

傳統(tǒng)財政分權(quán)理論又稱財政聯(lián)邦主義或聯(lián)邦主義的經(jīng)濟(jì)理論[1],以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范理論作為分析框架，建立在“仁慈政府”（Benevolent Government）的假設(shè)之上，認(rèn)為政府的功能在于最大限度的提供公共福利，因此其財政分權(quán)理論的核心問題在于考察不同層級政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任以及使用怎樣的財政手段最有利于這些責(zé)任的實現(xiàn)[2]。

這派理論首先源于蒂博特（Tiebout）對馬斯格雷夫（Musgrave）觀點的批評。馬斯格雷夫中認(rèn)為，由中央政府提供公共服務(wù)將會產(chǎn)生搭便車行為，進(jìn)而認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)該有市場化主體提供。蒂博特對此觀點進(jìn)行了批評，并在其經(jīng)典研究“地方支出的純理論”（1956）中認(rèn)為，由于公民可以用腳投票以及城市土地可以分區(qū)利用，將公共服務(wù)由中央政府改由地方（州）政府提供便不會產(chǎn)生搭便車行為，而且能夠提供更好的服務(wù)。奧茨（Oates）將該模型用于解釋物業(yè)稅，證明居民可以了解不同政府間服務(wù)的潛在差異，進(jìn)而證明公共服務(wù)的地方政府供給和符合效率要求的。鑒于蒂博特、馬斯格雷夫和奧茨在理論上的貢獻(xiàn)，傳統(tǒng)財政分權(quán)理論被稱為TOM模型①此模型的完善還有一個重要人物布魯斯·漢密爾頓（Bruce Halmi l ton），他在1975年提出城市土地利用分區(qū)原則，保證新開發(fā)的地區(qū)會為自己的發(fā)展支付費用，從而完善了Tiebout模型。由于漢密爾頓的研究不涉及財政分權(quán)研究，因而此模型將其忽略。。

傳統(tǒng)財政分權(quán)理論脫胎于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，假設(shè)“仁慈政府”會盡可能的為公眾提供最大化的福利需求。因此，其核心主題便是關(guān)注規(guī)范意義上不同政府間的財政責(zé)任范圍（最適合提供哪些服務(wù)）以及實現(xiàn)這些財政責(zé)任的最體工具選擇。傳統(tǒng)財政分權(quán)理論立足于公共服務(wù)供給的效率問題，尤其關(guān)注分權(quán)制度對資源配置和收入分配效率的影響[2]。傳統(tǒng)財政分權(quán)理論認(rèn)為宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入再分配和貧困救濟(jì)等容易產(chǎn)生溢出效應(yīng)（Spill Over Effect）服務(wù)應(yīng)該由中央政府承擔(dān)，而其他的那些為特定轄區(qū)內(nèi)公民提供的服務(wù)應(yīng)由地方政府提供。

（二）公共選擇財政分權(quán)理論：競爭性財政聯(lián)邦主義

公共選擇財政分權(quán)理論建立在對傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的“仁慈政府”假設(shè)的批評之上，認(rèn)為政府并不是仁慈的服務(wù)最大化提供者，而是一個具有自身利益，而且在追求自身利益過程中還可能因最大化的從經(jīng)濟(jì)中攫取稅收而成為損害公民利益的利益掠奪者——利維坦。同時，公共選擇財政聯(lián)邦主義學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)財政聯(lián)邦主義忽略了聯(lián)邦體制本身所具有的憲法含義[1]。

公共選擇財政分權(quán)理論明確地看到財政分權(quán)的優(yōu)點，例如更好的滿足地方公民的需求，提高資源的使用效率等，但也明確看到財政分權(quán)帶來的地區(qū)間競爭導(dǎo)致公共服務(wù)水平降低、增加地方官員腐敗機(jī)會以及地方政府利益需求膨脹帶來的負(fù)面效應(yīng)等問題。因此，公共選擇的財政分權(quán)理論更多的關(guān)注在分權(quán)過程中對政府的限制，尤其是憲政層面上的硬性約束。杰弗里·布倫南和詹姆斯·布坎南便將財政分權(quán)看作是一種控制公共部門規(guī)模的機(jī)制，在其他條件同等的條件下，收入和支出越是分散，公共部門的范圍就應(yīng)該越小[3]。他們認(rèn)為財政分權(quán)將在限制公共部門增長方面發(fā)揮重要作用，且流動性經(jīng)濟(jì)單位在不同政府間的流動而引起的政府間競爭也會成為限制公共部門攫取資源的有效方式。

在關(guān)注不同層級政府之間的制度約束的同時，公共選擇視角的財政聯(lián)邦主義也非常關(guān)注分權(quán)制度的效率結(jié)果?！安伎材险J(rèn)為，在政治結(jié)構(gòu)中最有效率的安排應(yīng)該在效率和對政治權(quán)力控制兩者之間權(quán)衡，只要分權(quán)帶來的政治權(quán)力所得超過效率上的損失，你就需要一個聯(lián)邦結(jié)構(gòu)?！盵4]

（三）第二代財政聯(lián)邦主義：市場保護(hù)性財政聯(lián)邦主義

市場保護(hù)型財政聯(lián)邦主義建立在“新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)”基礎(chǔ)上，從生產(chǎn)性的、增長性的市場經(jīng)濟(jì)培育的角度來看待財政分權(quán)[2]。在公共選擇財政聯(lián)邦主義關(guān)注制度建設(shè)的影響下，有學(xué)者將企業(yè)理論引入財政聯(lián)邦主義的研究。這派研究繼承了公共選擇財政聯(lián)邦主義度制建構(gòu)的研究取向，但不贊同其“邪惡政府”的假設(shè)，他們對財政分權(quán)下如何實現(xiàn)資源配置效率的機(jī)制更感興趣。在溫格斯特（Weigast）看來，在明確的聯(lián)邦體制、次級政府具有可調(diào)整的自治權(quán)、共同市場、硬預(yù)算約束條件下，財政聯(lián)邦主義能夠提供一種有效的市場激勵機(jī)制。

二 分稅制以來的地方政府

分稅制以來，雖然中國的財政體制具有了“聯(lián)邦制”特征，但是地方政府的行為既不是旨在合理劃定不同層級政府的最有服務(wù)供給體系的傳統(tǒng)財政聯(lián)邦主義、也沒有形成旨在對政府自身形成約束性制度安排并提升制度效率的公共選擇財政分權(quán)原則，更沒有實現(xiàn)旨在規(guī)范市場、強(qiáng)化預(yù)算約束、建構(gòu)明確的財政聯(lián)邦體制的市場保護(hù)型財政聯(lián)邦主義的宗旨。

（一）省以下地方政府支出責(zé)任模糊，公共服務(wù)大量依靠轉(zhuǎn)移支付

“1994年分稅制的一個懸而未決的問題就是地方政府的支出責(zé)任不明確”[5]，結(jié)果造成了“財權(quán)上移、事權(quán)下沉”的現(xiàn)象，導(dǎo)致“地方政府過多而且無法維持的支出任務(wù)”[6]。在這種情況下，地方政府的基本公共服務(wù)大量依賴轉(zhuǎn)移支付，形成了“支出責(zé)任政府、上級政府和國家”共同出資確保基本公共服務(wù)供給的狀況，傳統(tǒng)財政分權(quán)理論所追求的不同政府間公共服務(wù)提供的最優(yōu)配置模式根本無法實現(xiàn)。

（二）地方政府自身約束機(jī)制不健全

在財力緊張而又承擔(dān)過多支出責(zé)任的壓力下，地方政府積極尋求湊集資金的新渠道，弱化了對政府自身的約束。出現(xiàn)了“基層政府自上而下地向所管轄區(qū)域中的下屬組織和個人索取資源”的逆向軟預(yù)算約束行為[7]，地方政府大量依靠土地出讓金等“非經(jīng)常性收入”來維持財政穩(wěn)定，更有甚者隨意出臺優(yōu)惠政策吸引投資。公共選擇財政分權(quán)理論所堅持的對政府自身限制性制度建構(gòu)也沒能實現(xiàn)。

（三）極力推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏市場規(guī)范

有學(xué)者證明財政分權(quán)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長有積極的促進(jìn)作用[8][9]，但在地方財力緊張又面臨確保經(jīng)濟(jì)增長和不斷擴(kuò)大的公共服務(wù)供給壓力情況下，地方政府積極擴(kuò)展收入渠道，通過優(yōu)惠政策招商引資、放松應(yīng)有的市場監(jiān)管結(jié)果出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長狀況與居民可消費水平之間不斷拉大的非正常增長。導(dǎo)致繁榮增長的“市場經(jīng)濟(jì)”存在“規(guī)范化”不足的隱憂。

首先，地方政府招商競爭，扭曲正常市場競爭。由于地方政府面臨著在有限的收入下承擔(dān)龐大的支出任務(wù)的困境，在“節(jié)流”效果有限的情況下，“開源”成為地方政府的首選方法，具體而言就是通過各種優(yōu)惠政策招商引資。我國法定的上市公司所得稅率為33%，但實踐中，“上市公司的所得稅稅率范圍處于3.2%-33%之間，而且地區(qū)性優(yōu)惠政策差異明顯，有些地區(qū)甚至可以臨時作出對上市公司減免所得稅的決定”[10]。審計署2007年對11個市2004至2006年國有土地使用權(quán)出讓金進(jìn)行了審計調(diào)查（審計署審計結(jié)果公告2008年第4號），調(diào)查顯示有9個城市違規(guī)減免、變相減免出讓金47.88億元，個別城市還為招商引資向企業(yè)“零地價”出讓工業(yè)用地；10個城市用地單位拖欠出讓金173.27億元，有的國土部門還在用地單位欠繳出讓金的情況下違規(guī)向其發(fā)放國有土地使用證。這些優(yōu)惠政策在招商引資、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時卻扭曲了正常的市場競爭，一定程度上形成了“政府讓與性經(jīng)濟(jì)增長”。

其次，市場監(jiān)督力度弱，以低質(zhì)量換取高經(jīng)濟(jì)增長。除了大量的優(yōu)惠政策，地方政府還放松對市場的監(jiān)管，以“減少干預(yù)”的名義放任經(jīng)濟(jì)自行發(fā)展，而“減少干預(yù)”在某種程度上可以說政府實在有意無意的以對監(jiān)管的放松來換取經(jīng)濟(jì)的快速增長。其結(jié)果是市場運行出現(xiàn)一定程度的混亂、產(chǎn)品質(zhì)量不合格。從毒大米到毒奶粉再到震驚世界的“三聚氰胺”事件，食品安全已經(jīng)惡化到難以置信的地步。表1中顯示了盜版比率的國際比較情況，在有限的國家比較中，中國僅次于越南，排名第二，盜版率高達(dá)92%。一定程度上說，中國電腦和互聯(lián)網(wǎng)的普及得益于國家對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的乏力。這里存在著“經(jīng)濟(jì)增長”與“市場規(guī)范”的替代效應(yīng)，既以放松的“市場規(guī)范”來換取最大限度的“經(jīng)濟(jì)增長”。

表1.盜版比率的國際比較

再次，經(jīng)濟(jì)虛擬增長，與居民消費水平不符。上述情況的結(jié)果是中國的市場發(fā)展出現(xiàn)了與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家不同的情況，既高收益領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)變化與公民消費水平并不適應(yīng)。房地產(chǎn)價格的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出居民的可支配收入水平，“從1991－2005年的14年間，中國房地產(chǎn)價格總體處于上升趨勢，年均增長9.83%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期居民可支配收入增長率”[11]，而且這一差距在2006-2009年間還在持續(xù)拉大。房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)成為地方政府地方支柱產(chǎn)業(yè)的同時卻使很大一部分市民成為“房奴”。同時，股票市場的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也存在不適應(yīng)狀況，“通過對1998年1月到2007年12月的上證A股指數(shù)閱讀收益與6個宏觀經(jīng)濟(jì)變量之間的相關(guān)關(guān)系研究表明，股指收益與CPI呈負(fù)相關(guān)，與貨幣供應(yīng)量、出口額、投資等變量相關(guān)性不明顯”[12]。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，股票市場是反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況的指示器，而我國的股票市場并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的反映，而更多的反映投機(jī)性資產(chǎn)的運作方向。

分稅制改革后，地方政府經(jīng)濟(jì)謀求經(jīng)濟(jì)增長，希冀通過快速的經(jīng)濟(jì)增長保證自上而下的政治任務(wù)的完成和本級政府政治意圖的實現(xiàn)。但“放任”式的增長根本沒有實現(xiàn)市場保護(hù)型財政聯(lián)邦主義所堅持的“明確的聯(lián)邦體制、次級政府具有可調(diào)整的自治權(quán)以及硬預(yù)算約束”等價值追求。

三 市場袒護(hù)型財政聯(lián)邦主義

傳統(tǒng)財政分權(quán)理論、公共選擇財政分權(quán)理論和市場保護(hù)性財政聯(lián)邦主義都難以解釋分稅制改革后的地方政府行為。分稅制改革后地方政府以經(jīng)濟(jì)增長為第一目標(biāo)甚至不惜犧牲市場規(guī)范的行為選擇可以稱得上是“市場袒護(hù)型財政聯(lián)邦主義”。地方政府將自身定位為上級政府的代理機(jī)構(gòu)和具有自身利益的行為者的混合體，地方政府既要完成上級的政治任務(wù)又要實現(xiàn)自身的政治意圖。因此，在財力不足而責(zé)任擴(kuò)大的情況下，如何有效地拓寬資金籌集渠道、增強(qiáng)本地財力以完成上級政治任務(wù)和本級政治意圖成為地方政府的核心任務(wù)。保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)、保護(hù)充足稅源成為地方政府的行為動力，進(jìn)而出現(xiàn)“袒護(hù)”地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。這種財政分權(quán)具有以下特征。

（一）以經(jīng)濟(jì)增長為第一目的

在既有的財政分權(quán)體制下，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府的首要任務(wù)。其隱含的基本邏輯是先把蛋糕做大，通過快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得較高的財政收入、帶動當(dāng)?shù)鼐用裆钏教岣撸ㄟ^提高了的財政收入來保證完成上級政治任務(wù)并實現(xiàn)本級政府的政治意圖。在這里傳統(tǒng)分權(quán)理論關(guān)注的公共服務(wù)在不同級政府間的最優(yōu)配置、公共選擇財政分權(quán)理論中對政府的限制難以找到自己的位置。

（二）以放松管制換取經(jīng)濟(jì)增長

在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的方法上，采取以放松管制來換取經(jīng)濟(jì)增長的方式。以“減少干預(yù)”的名義，放松對市場的監(jiān)管，尤其是放松對那些能夠形成財政收入的市場主體的監(jiān)管。只要產(chǎn)品質(zhì)量被限制在社會可容忍的范圍內(nèi)，則“放由市場自行調(diào)整”，關(guān)鍵是要確保足額的財政收入。只有當(dāng)產(chǎn)品質(zhì)量超出“社會容忍”的范圍或是出現(xiàn)“嚴(yán)重突發(fā)事件”時才能引起政府的關(guān)注，采取監(jiān)管措施。

四 地方政府“袒護(hù)”經(jīng)濟(jì)的原因

財政分權(quán)改革下的地方政府出于既有的制度壓力和政治壓力，不得不追求高速度經(jīng)濟(jì)增長，以“不干預(yù)”的名義“袒護(hù)”地方市場發(fā)展；同時由于既有的激勵機(jī)制和考核制度，地方官員也具有了“袒護(hù)”市場、迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動力。

（一）制度壓力

制度壓力主要來源于分稅制形成的地方政府的收入范圍與支出責(zé)任之間的矛盾。分稅制改革形成了“財權(quán)上移、事權(quán)下沉”的狀況，地方政府面臨著過高且無法維持的支出任務(wù)。由于地方政府間存在激烈的稅收競爭，在既定的“稅收返還”規(guī)定下，創(chuàng)造稅源、留住企業(yè)、增加地方財力成為地方政府的合理選擇。

（二）政治壓力

政治壓力主要來自上級政府的政策要求。在我國單一制體制下，黨和國家的大政方針和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及上級政府的相關(guān)要求是低層政府必須完成的政治任務(wù)。在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入籌集方面“保八爭十”已經(jīng)成為各級地方政府的常規(guī)性目標(biāo)，而在財政支出方面，相關(guān)法律在農(nóng)業(yè)、教育、文化、科技、體育、計生、衛(wèi)生和社會保障方面都做出了明確的“法定支出”規(guī)定。②例如《國務(wù)院關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》（國發(fā)[2000]42號）對社會保障支出的規(guī)定，《中華人民共和國教育法》對教育支出的規(guī)定等等。同時，低層政府還要面臨巨額的“配套資金”壓力，審計署公布的2009年第14號審計結(jié)果公告顯示，1981個擴(kuò)大內(nèi)需投資項目建設(shè)管理和資金使用情況的審計調(diào)查結(jié)果，其中有90.07億元地方政府配套資金尚未落實到位，占應(yīng)配套資金總額的45.58%。強(qiáng)大的政治壓力使得地方政府有足夠的動力維護(hù)高速的經(jīng)濟(jì)增長。

（三）內(nèi)在動力

除了面臨巨大的制度壓力和政治壓力外，地方政府還具有維持高經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)在動力。對地方政府而言，“政績?nèi)匀皇侵袊戏ㄐ越ㄔO(shè)的主要途徑”[13]，盡管科學(xué)發(fā)展觀要求加重社會發(fā)展的比重，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是執(zhí)政合法性的重要來源。在政績合法性的基礎(chǔ)上，在所有政府都面臨同樣的制度壓力和政治壓力的情況下，短期政績成為地方官員，在財政緊張的預(yù)算環(huán)境中“一個官員要在如此短的時間里做出引人注目的成績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預(yù)算約束”[7]，向上級發(fā)出可以客觀測量的“有效信號”[13]。這種情況促使地方官員具有維持經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的足夠動力。

五 結(jié) 論

分稅制以來，我國的政府間財政關(guān)系顯示出“財政聯(lián)邦主義”特征，但地方政府的行為難以通過既有的財政分權(quán)理論中得到很好的解釋。在具體的制度壓力、政治壓力和足夠的內(nèi)在驅(qū)動力下，地方政府會盡可能的“袒護(hù)”本地市場的發(fā)展，謀求快速經(jīng)濟(jì)增長。但是既有的制度壓力和政治壓力在收入和支出方面的結(jié)構(gòu)性緊張，導(dǎo)致對方政府在保增長的同時又要在更高的基數(shù)上保支出，陷入了“多收了三五斗”的循環(huán)壓力。而既有的考核制度和激勵機(jī)制又進(jìn)一步促使地方官員爭取短期績效，強(qiáng)化了維護(hù)經(jīng)濟(jì)短期增長（以放松管制為代價）的內(nèi)在動力。

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（責(zé)任編校：張京華）

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D035.5

A

1673-2219（2010）06-0134-04

2010－03－01

武玉坤（1978－），男，黑龍江林口人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師、行政管理系主任，中山大學(xué)行政管理專業(yè)在職博士生，科研方向為公共預(yù)算與財政管理、公共政策。