陳荊

（北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

規(guī)范非稅收入管理的實踐與思考
——以葫蘆島市為例

陳荊

（北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

目前非稅收入已成為地方政府重要的收入來源。葫蘆島市在規(guī)范非稅收入管理采取了很多措施，建立了“征收—管理—稽查”三位一體的征管模式，取得了很好效果。本文對進(jìn)一步解決非稅收入管理存在的矛盾和問題提出了針對性建議。

財政部門 非稅收入 規(guī)范管理

非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政職能的社會團(tuán)體及其他組織利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或者提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或者準(zhǔn)公共需要的財政資金。包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資源和國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、政府財政資金產(chǎn)生的利息收入和其他非稅收入。近年來，我國非稅收入管理取得了顯著進(jìn)步，但其規(guī)范性與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求相比仍有巨大的差距。本文以遼寧省葫蘆島市為例，結(jié)合工作實際，對當(dāng)前基層非稅收入管理的一些實踐做法加以總結(jié)，對未來改革思路做一探討。

一、非稅收入在財政經(jīng)濟(jì)中的地位

非稅收入配合稅收參與國民收入的分配，取得政府提供公共產(chǎn)品所需資金，對實現(xiàn)收入分配的公平、資源的有效配置、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮著重要的作用。

1.非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。2005年以來，隨著葫蘆島市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方財政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，由財政部門征收的非稅收入逐年增長，非稅收入規(guī)模由2005年的4.7億元，增長到2009年的20.3億元，非稅收入占地方財政收入的比重由2005年的25%，提高到2009年的43%（詳見表1），逐漸與稅務(wù)部門征收的各項稅收和附加成分庭抗禮之勢。表中的財政部門征收的非稅收入是預(yù)算內(nèi)的財政收入，不包括納入專戶管理的各項非稅收入，實際非稅收入占地方財政收入的比重將高于表中的數(shù)據(jù)。

2.非稅收入拓寬了財政收入來源渠道，為經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展提供了財力保障。全市地方財政收入2009年比2005年增長147%，其中非稅收入2009年比2005年增長319%，而稅收收入2009年比2005年增長87%，非稅收入的快速增長是支撐財政收入增長的主要力量，提高了政府的財政供給能力。隨著財政剛性支出逐年加大，財政供需矛盾日益突出，如果僅靠稅收收入來支撐財政收入的增長和解決政府的巨額支出困難是很大的，相當(dāng)一部分資金是通過拓寬非稅收入渠道，增加專項收入來解決的，它是實現(xiàn)財政收支平衡的重要資金來源。以葫蘆島市本級為例，2009年用于工資等基本支出與稅收收支大體持平，如果沒有非稅收入，就缺乏解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展的資金，市本級財政將難以維持，財政職能作用難以充分發(fā)揮。

3.加強非稅收入管理是維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的重要手段。通過規(guī)范和加強非稅收入管理，有效地遏制了亂收費、亂罰款、亂攤派現(xiàn)象，制止自主收費、重復(fù)收費、搭車收費等行為，減輕企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境和政策環(huán)境，能夠從源頭上防范“小金庫”，整頓經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

二、葫蘆島市加強非稅收入管理的主要做法

通過深化改革，葫蘆島市建立了適合本市市情的“征收—管理—稽查”三位一體的非稅收入征管模式，有力地促進(jìn)了非稅收入應(yīng)收盡收，規(guī)范管理。

1.明確了征收主體。2006年，市政府下發(fā)了《關(guān)于加強全市非稅收入管理的決定》，明確規(guī)定財政部門是非稅收入的主管部門，其非稅收入管理機構(gòu)負(fù)責(zé)具體征管工作，有效地解決了主體分散、多方征收、多方管理的問題。全面推行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的收繳分離制度，形成了由財政部門征收、管理和監(jiān)督，執(zhí)收部門接受財政部門委托代征、商業(yè)銀行進(jìn)行資金收付，國庫部門統(tǒng)一收繳的征收格局。財政系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一歸口，工作協(xié)調(diào)配合，解決了脫節(jié)和越位問題。

2.實行部門綜合預(yù)算。將非稅收入實行“收支兩條線”管理，收入上繳財政部門，支出由財政部門核定，全部納入部門預(yù)算管理。一是編制非稅收入計劃。由非稅收入管理局在摸清費源的基礎(chǔ)上，本著“做實收入、實事求是、精細(xì)管理、依法依規(guī)”的原則，根據(jù)歷年的收入情況，考慮當(dāng)年經(jīng)濟(jì)性、政策性、管理性因素對收入的影響，積極客觀地預(yù)測收入變化的趨勢，按執(zhí)收單位和收入項目逐項測算，合理編制，形成非稅收入計劃列入部門預(yù)算。二是核定征收成本，納入支出預(yù)算。從2007年開始，在市本級對執(zhí)收單位核定征收成本，根據(jù)“明確用途、細(xì)化管理、補償和對稱性”原則，結(jié)合非稅收入類型，區(qū)分執(zhí)收單位性質(zhì)和收入項目特點，由非稅收入管理局和部門預(yù)算科室共同核定非稅收入征收成本，列入支出預(yù)算，打破了非稅收入部門使用界限，改變了原來政府統(tǒng)籌資金按比例沉淀的粗放式管理方式，實行精細(xì)化管理，增加了政府統(tǒng)籌財力。三是分類編制收支預(yù)算。根據(jù)預(yù)算科目分類，按照非稅收入類型，分別編制一般預(yù)算、基金和專戶收支預(yù)算，實行分類管理，同時，實行政府采購和國庫集中支付，報人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。

3.加強制度建設(shè)。搭建非稅收入管理制度體系，提高管理水平，積極推進(jìn)改革進(jìn)程。一是實行非稅收入委托征收制度。對財政部門不能直接征收的非稅收入，由財政部門委托執(zhí)收單位代收，發(fā)放《非稅收入委托征收證》，明確代收的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、時限等，加強費源管理。二是建立非稅收入基礎(chǔ)信息和項目管理庫。按單位系統(tǒng)、收入項目、收費標(biāo)準(zhǔn)、文件依據(jù)、有效時間等系列指標(biāo)，建立了非稅收入項目管理庫，實現(xiàn)了科學(xué)系統(tǒng)管理。三是編制非稅收入項目目錄。每年編制全地區(qū)和市本級非稅收入項目目錄，以文件下發(fā)并印制成冊，對外公布，通過多種形式向社會發(fā)布全市收費項目目錄和收費標(biāo)準(zhǔn)，以利社會各界監(jiān)督。四是實行收入退付制度。由于某些非稅收入是對特定的行為征收，且具有前置性，一旦特定行為終止，必然存在收入的退付問題，實行收入退付制度，有效地解決了虛收虛支的問題。

4.嚴(yán)格票據(jù)管理。為了從源頭上規(guī)范收費行為，達(dá)到“以票控費”的目的，在財政票據(jù)管理方面，采取措施，嚴(yán)把三關(guān)。一是嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。加強事前監(jiān)督，建立嚴(yán)格的領(lǐng)購制度，落實票據(jù)使用登記備案制度，建立檔案，為執(zhí)收單位編寫目錄，實行微機、臺帳雙重管理，確保票據(jù)去向有據(jù)可查，為征收工作提供有力保障。二是嚴(yán)把使用關(guān)。做到票款分離，并且加強動態(tài)監(jiān)督，實行“分次限量，驗舊購新”制度，堅持季度報表制度，集中收繳到期存根，登記造冊，統(tǒng)一銷毀。三是嚴(yán)格檢查關(guān)。定期對票據(jù)使用單位檢查，重點檢查用票范圍是否合理，票據(jù)金額與入庫金額是否相符，是否做到及時收繳等。

5.加大稽查力度，實現(xiàn)以查促收?；楣ぷ魇欠嵌愂杖牍芾碇匾囊画h(huán)，通過稽查對非稅收入應(yīng)收盡收，完整入庫起到保駕護(hù)航的作用。一是堅持年度稽查制度，認(rèn)真貫徹落實非稅收入管理的各項政策法規(guī)，及時查處非稅收入管理中的違規(guī)行為，以查促收，重點收入項目日常檢查面達(dá)到100%。二是不斷改進(jìn)稽查方法，努力做到三個結(jié)合，即：日?；楹蛯ｍ椈橄嘟Y(jié)合，稽查工作和征管工作相結(jié)合，稽查與調(diào)研相結(jié)合，逐步實現(xiàn)以稽查結(jié)果的處理向如何避免出現(xiàn)問題的管理機制方面的轉(zhuǎn)變，“預(yù)防為主，防消結(jié)合”。三是認(rèn)真對待舉報事件的查處。建立舉報獎勵制度，對各類舉報案件及時認(rèn)真核查，通過多種渠道將處理結(jié)果回復(fù)舉報人，舉報案件查處率達(dá)到100%。

三、進(jìn)一步規(guī)范非稅收入管理的若干建議

隨著改革的不斷深化，現(xiàn)行非稅收入管理的深層次矛盾不斷暴露，存在的一些問題不容忽視。主要是：非稅收入管理缺乏強有力的法律規(guī)范，非稅收入占財政收入比重較大，收支難以徹底脫鉤，執(zhí)收執(zhí)罰行為不規(guī)范等。其原因既有認(rèn)識上的偏差，也有體制上的缺欠；既有管理上的弊端，又有人為因素的影響。在目前財政收支矛盾突出的情況下，挖掘非稅收入的潛力，增加財政收入，無疑是必要的。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)在有法可依的基礎(chǔ)上，建立以稅收收入為主，適度合理的非稅收入為輔的財政收入體系，進(jìn)一步規(guī)范非稅收入管理。

1.建立健全非稅收入的法律法規(guī)。國家的稅收活動是以法定的形式表現(xiàn)出來，同樣，做為財政收入的非稅收入，也應(yīng)參照稅收收入，制定征管法律法規(guī)，征管行為置于法律法規(guī)的約束之下，形成法制征管局面，使非稅收入與稅收一樣體現(xiàn)依法征收，應(yīng)收盡收。

2.控制非稅收入規(guī)模，降低政府對非稅收入的依存度?？茖W(xué)界定非稅收入征收范圍，按照科學(xué)、合法、適度的原則，把非稅收入控制在合理征管范圍和適當(dāng)?shù)念~度之內(nèi)。把全國性的具有稅收性質(zhì)的收費和基金改為稅收，實行依法征稅；對不能體現(xiàn)政府職能的行政事業(yè)收費轉(zhuǎn)為市場運行的經(jīng)營服務(wù)型收費，并通過稅收杠桿調(diào)節(jié)；將阻礙發(fā)展的不合理收費予以取消，切實減輕企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)。

3.著力規(guī)范非稅收入征收管理。制定切實可行的具體措施，逐步解決目前征管方面不規(guī)范行為。一是將在專戶管理的各項非稅收入全部納入預(yù)算內(nèi)管理；二是執(zhí)收單位支出按標(biāo)準(zhǔn)核定，收支徹底脫鉤，不能讓非稅收入的征繳和入庫，當(dāng)作與財政部門討價還價的籌碼；三是合理制定分成項目，科學(xué)劃分分成標(biāo)準(zhǔn)，按照補償原則考慮成本負(fù)擔(dān)，解決苦樂不均問題。

4.強化非稅收繳網(wǎng)絡(luò)管理，改善征管手段。非稅收入收繳改革是一項系統(tǒng)工程，要按照“金財”工程要求，運用信息技術(shù)，形成以非稅收入管理為核心，同時包括票據(jù)管理、會計核算、銀行代收、財政監(jiān)督等內(nèi)容的收繳管理系統(tǒng)，實現(xiàn)非稅收入管理的規(guī)范化。

【責(zé)任編輯 連家明】

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1672-9544（2010）09-0051-02