呂維霞王永貴

(1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院;2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)商學(xué)院,北京100029)

基于公眾感知的政府公信力影響因素分析

呂維霞1王永貴2

(1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院;2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)商學(xué)院,北京100029)

本文基于公眾感知建立了滿意度、政府形象、政府承諾、公眾感知質(zhì)量、公眾人口統(tǒng)計特征和政府公信力之間的假設(shè)關(guān)系。通過實證研究表明上述因素的差異性對公信力有顯著的影響。在實證研究和理論剖析的基礎(chǔ)上,提出地方政府提升公信力的對策:通過提高服務(wù)效率來提高公眾滿意度;通過治理腐敗、建設(shè)電子政府來提高透明度,從而建立良好的政府形象;通過提高公眾參與政府公共活動等途徑來提高公眾對政府的理解和支持,形成適當(dāng)?shù)钠谕?通過公務(wù)員的培訓(xùn)來培養(yǎng)其公共服務(wù)精神,提高公務(wù)員的責(zé)任心和改善服務(wù)態(tài)度;對不同公眾提供不同的行政服務(wù)管理模式。

公信力;滿意度;政府形象;政府承諾;公眾感知質(zhì)量

本項研究是基于公眾感知的定量分析,目的是要探索提升政府公信力的途徑。我們認(rèn)為,基于公眾感知的視角是可以準(zhǔn)確地對我國政府政策執(zhí)行過程中的行為表現(xiàn)進行定位的,從而可以發(fā)現(xiàn)政府公信力的關(guān)鍵影響因素,這不僅可以提高政府的權(quán)威性、提高政府政策執(zhí)行的績效、提高公共危機的處理能力,而且可以幫助政府找到改進和提升其行政服務(wù)質(zhì)量的正確途徑。

一、影響因素與相關(guān)評述

(一)公信力影響因素

1.滿意度。滿意度主要表現(xiàn)為對于政府辦事過程和結(jié)果以及服務(wù)態(tài)度的滿意程度。綜合服務(wù)企業(yè)和政府領(lǐng)域?qū)τ跐M意度的測量,滿意度一般涉及了4個問項,即對服務(wù)效率、服務(wù)人員的態(tài)度、辦事過程、辦事結(jié)果的滿意。公民對行政服務(wù)的滿意可以表現(xiàn)在很多方面,但主要集中在對服務(wù)的過程和結(jié)果的滿意上,具體可以表現(xiàn)為對于服務(wù)人員的態(tài)度和可接近性的滿意,也可以表現(xiàn)為對服務(wù)信息透明程度的滿意,也可以是對于服務(wù)的公平性和服務(wù)效率的滿意等等。

2.政府形象。政府形象是知名度和美譽度的統(tǒng)一。政府形象的量表所反映的是采用測量組織知名度和美譽度的通用指標(biāo)來測量政府形象,并結(jié)合政府行政服務(wù)的特點進行適當(dāng)改變。

3.政府承諾。承諾是維持良好及長期關(guān)系的重要表現(xiàn),表達了一種想要維持關(guān)系的意愿。所以也可以把承諾看做是長期關(guān)系的必要因素。承諾的測量包括投入、持久關(guān)系信念、履行承諾的主觀努力程度等維度。承諾可以是組織對顧客的承諾,也可以是顧客對組織的承諾。本研究中的承諾既包括情感性承諾也包括實際投入性承諾。這部分的衡量問項是依據(jù)Dwyer對承諾的測量標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計的。

4.公眾總體感知質(zhì)量。公眾對于行政服務(wù)的總體感知質(zhì)量包括了行政服務(wù)的所有要素,既包括對于服務(wù)過程的感知質(zhì)量,也包括對于服務(wù)結(jié)果的感知質(zhì)量。具體地說,包括對于服務(wù)的便利性、服務(wù)的透明性、服務(wù)的可靠性、服務(wù)人員的能力和響應(yīng)性等服務(wù)要素的感知。①

5.政府公信力。本項研究所說的信任主要是指公眾對政府行為的信任。公眾對政府的信任包括三個方面:公眾對政府公務(wù)員的信任,公眾對政府機構(gòu)的信任和公眾對政府提供的公共物品的信任。②本文公信力主要包括公眾對于政府機構(gòu)服務(wù)能力的信任、對于政府為民服務(wù)真誠性的信任,對于公務(wù)員的信任和對于未來政府機關(guān)提高服務(wù)效率能力的信任以及有問題愿意找政府幫助等方面。

(二)政府公信力觀點評述

對于政府公信力問題,學(xué)者們有各種各樣的理解,因而,也給予了多種定義。米勒認(rèn)為,政府公信力就是指公眾對政府的信任,是公眾對政府的信心或支持,相信政府會在沒有監(jiān)督的情況下做正確的事情以及具有響應(yīng)性。③吳威威等認(rèn)為政府公信力是指社會組織和公眾對政府行為的一種主觀價值判斷,是政府行為的形象在社會組織和公眾中形成的心理反映。④對公信力影響因素的研究,國內(nèi)外學(xué)者從不同的角度提出了不同的看法。

1.基于公共治理視角的政府公信力影響因素研究。這一研究思路認(rèn)為,由于政府信息不透明、缺乏公眾參與以及腐敗等因素,致使公信力下降。這已經(jīng)成為世界各國政府共同面臨的問題?；谶@一認(rèn)識,學(xué)者們提出要從加強公眾參與、提高政府透明度、建設(shè)電子政務(wù)和治理腐敗等方面來提高政府公信力。

2.基于承諾—信任關(guān)系視角的政府公信力影響因素研究。在以英國為首的西方國家的質(zhì)量改革運動中提出了服務(wù)承諾制度建設(shè)的問題。這項制度的目的就在于通過政府服務(wù)質(zhì)量的改善去提高其公信力,以承諾的形式出現(xiàn),則是為了讓政府行為更有效的受到公眾的監(jiān)督。因為,當(dāng)政府作出承諾時,實際上是給自己設(shè)立了一項約束條件,為了兌現(xiàn)其承諾,就必須作出相應(yīng)的投入,這種投入不僅是經(jīng)濟上的投入,也可能是情感和精神上的,特別要體現(xiàn)出公共服務(wù)精神。在承諾的過程中,公眾可以根據(jù)政府已經(jīng)作出的承諾而監(jiān)督其行為,如果發(fā)現(xiàn)其行為與承諾一致性較強的話,顯然就會產(chǎn)生對政府的信任感。

3.基于政府績效評價基礎(chǔ)上的政府公信力影響因素研究。該研究認(rèn)為,政府推動經(jīng)濟發(fā)展的效率低下是政府公信力下降的原因。這一觀點的邏輯是:公眾認(rèn)為政府是在低效率的使用納稅人的錢,所以表現(xiàn)出對政府的不信任。也就是說公眾認(rèn)為政府提供服務(wù)和產(chǎn)品要比空談民主更重要,只有當(dāng)政府為公眾提供了實實在在的服務(wù)和產(chǎn)品,才能贏得公眾的信任感。⑤他們往往較為關(guān)注服務(wù)質(zhì)量與公信力的關(guān)系、公眾滿意度與政府信任等,提出通過政府服務(wù)質(zhì)量的提升去改善政府公信力的方案。在這方面的研究成果中,得到最多認(rèn)同的是美國的公共部門顧客滿意度指數(shù)模型(ACSI)。我國學(xué)者劉武教授還將這個“滿意度指數(shù)模型”應(yīng)用到分析我國政府行政服務(wù)中心的顧客滿意度和信任度的研究中來。⑥

4.從社會學(xué)視角研究政府公信力的影響因素研究。他們認(rèn)為光有政治學(xué)和心理學(xué)的研究是不全面的。⑦他們認(rèn)為,信任不僅是個政治問題、心理問題,更是一個社會學(xué)問題。在他們所進行的實證研究和理論研究中,基于公眾不同的人口統(tǒng)計特征,發(fā)現(xiàn)了公眾對政府的信任度是不同的。Thomas的研究發(fā)現(xiàn),信任的產(chǎn)生往往是和個人特點相關(guān)的。作為公眾的個人對政府的信任感與其個人的特征有關(guān)系,即與其種族、民族和文化等背景相關(guān),所以,不同的個人對政府的期望值是不同的,他們對于政府的信任評價自然就會有差異。⑧

通過上面的考察可以看到:第一種觀點著重是通過改善政府自身的治理以及革除官僚制度痼疾去增進政府的公信力,學(xué)者們提出的改進對策往往是和根本制度和政治體制的改革聯(lián)系在一起的,這些方面是公眾較難感知與評價的。所以,在這一觀點所代表的思維路向是不太關(guān)注公眾對于政府服務(wù)以及公信力的感知和評價問題的。第二個觀點所注重的是從交易制度經(jīng)濟學(xué)、商業(yè)性營銷、心理學(xué)等學(xué)科的視角來研究信任機制的建立和維護問題,有些結(jié)論和對策對于公共性和政治性極強的政府機關(guān)不能簡單應(yīng)用。不過,這一觀點在關(guān)系到政府服務(wù)質(zhì)量問題而產(chǎn)生的承諾—信任關(guān)系方面所提出的對策性意見對政府與公眾間關(guān)系質(zhì)量的提高是非常有借鑒意義的。第三個研究方向是本文的研究基礎(chǔ),也就是說這一觀點不是從經(jīng)濟績效的角度來研究公信力的影響因素和提升對策等問題。因為經(jīng)濟指標(biāo)往往是公眾很難感知得到的,而是從政府服務(wù)質(zhì)量、政府形象和政府承諾等公眾可以感知和評價的政府行為的視角來研究政府公信力的影響因素及其影響機理的。第四種觀點可以說是對本文啟發(fā)較大的一種觀點,不過它所賴以成立的相關(guān)數(shù)據(jù)都是基于對西方政府行為的實證分析和理論研究而做出的。

就目前關(guān)于政府公信力的研究來看,大都是以美國為首的西方國家為背景而進行的探討,以我國目前轉(zhuǎn)型期的政府為背景的實證研究還很少,尤其是針對我國地方政府基層服務(wù)機構(gòu)和公務(wù)員的公信力的實證研究更少。由于很多學(xué)者對我國政府公信力問題的研究有所顧慮,加上直接從政府獲取數(shù)據(jù)的困難,所以,關(guān)于政府行為與公信力的相關(guān)性方面的實證研究極少。我們認(rèn)為,這方面的研究是必要的,即使根據(jù)實證結(jié)果發(fā)現(xiàn)某類公眾信任度較低的結(jié)論也是合理的,公眾往往不是在意識形態(tài)上來表達他們的信任或不信任,而是在實用主義基礎(chǔ)上表達他們的信任或不信任的。不信任并不意味著要推翻政府,而是說明他們對政府有更高的要求和期望。研究中發(fā)現(xiàn)公眾對政府的信任度低,恰恰是民眾政治成熟的標(biāo)志,是我國政治不斷進步的體現(xiàn)。另外,即使對政府有不信任的評價,也不意味著包含對整個國家的政治體制和政治制度是缺乏信任的,因為對政府具體機構(gòu)的感知并不影響對政府整體的感知。⑨在我國建設(shè)服務(wù)型政府的過程中,更需要基于不同公眾類型對政府的信任關(guān)系研究,即從人口統(tǒng)計學(xué)和社會學(xué)的角度來探討我國政府信任問題。這樣的研究是更具有針對性的,對于改進政府服務(wù)質(zhì)量和公眾信任度具有指導(dǎo)性。

二、基于公眾感知的公信力影響因素研究模型的建立

本項研究是從公眾感知的視角出發(fā)的,目的是要驗證政府承諾、政府形象、公眾滿意度和公眾總體感知質(zhì)量是否對政府公信力有顯著的影響。同時,本項研究也認(rèn)為,不同人口統(tǒng)計特征的公眾對政府公信力的評價是有差異性的。本項研究根據(jù)以下幾個方面的假設(shè)進行。

(一)公眾滿意度與公信力

在美國公共服務(wù)顧客滿意度指數(shù)模型中,滿意度對信任有著顯著的影響。公眾對政府公共服務(wù)感到滿意的話就會信任政府,不滿意就會投訴政府相關(guān)機構(gòu)。滿意不僅表現(xiàn)為對政府機關(guān)的滿意,也表現(xiàn)為對公務(wù)人員的滿意。既對服務(wù)過程滿意,也對服務(wù)結(jié)果滿意。在關(guān)系質(zhì)量研究中,學(xué)者發(fā)現(xiàn)對合作方服務(wù)過程和服務(wù)結(jié)果的滿意將增加信任感和合作意愿,減少背叛和關(guān)系結(jié)束的概率。而公眾的滿意度往往受他們的期望值影響,期望值越高,滿意度就越難以達到。而期望值往往與他們的受教育程度、對政府的熟悉和理解的程度有關(guān)。根據(jù)以上文獻,我們提出公信力與滿意度間的假設(shè)關(guān)系。

假設(shè)1:公眾滿意度對公信力有積極影響。

(二)政府形象與政府公信力

政府形象也就是指政府的外在表現(xiàn),是公眾心目中生成的對政府的言行、表現(xiàn)所形成的感覺、印象、評價和信念。⑩政府形象就是公眾依據(jù)政府提供的行政服務(wù)和制定執(zhí)行政策的效果等而形成的關(guān)于政府的整體印象。良好的政府形象具有極大的凝聚力,它能夠孕育出民眾對政府的認(rèn)同感和信任感,并構(gòu)成政府權(quán)威的合法性基礎(chǔ)。Ganesan指出,組織良好形象能夠提高交易方的信任感。政府形象的構(gòu)建、傳播的真諦就是確立社會公眾對政府的信心和信任,通過塑造、改善、修正、強化和提升政府形象來加強政府對公眾的影響力、公信力和吸引力。與之相反,目前一些政府,為了追求政績和經(jīng)濟績效,大搞“政績工程”和“形象工程”,片面追求經(jīng)濟增長而沒有實實在在為公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,從而降低了公眾對政府的信任程度。因此,我們認(rèn)為,好的政府形象能夠提高公眾對政府的認(rèn)同感和信任感。根據(jù)上述文獻,我們提出以下假設(shè):

假設(shè)2:好的政府形象對公信力有積極影響。

(三)政府承諾與公信力

承諾與信任關(guān)系是營銷研究領(lǐng)域里的重要研究內(nèi)容。承諾與以及由承諾引發(fā)的信任是維護組織與個人、組織與組織之間良好關(guān)系的關(guān)鍵?；诔兄Z基礎(chǔ)上的信任關(guān)系能夠促進合作和提高工作效率。承諾是維持良好及長期關(guān)系的重要方法,是一種想要維持關(guān)系的意愿,也意味著將引發(fā)為維護關(guān)系而做出的最大努力。承諾一旦付諸于組織的實際行動,就是對雙邊關(guān)系的維護,必然包含著情感、經(jīng)濟等方面的投入,潛在的前提是堅信通過這種投入就能夠建立起和維系彼此的良好關(guān)系。也有學(xué)者將承諾直接分為情感承諾和行為承諾。行為承諾也稱算計承諾,即是為了維護長期關(guān)系進行的投資和資源的分配。承諾可以是組織對顧客的承諾,也可以是顧客對組織的承諾。組織承諾對于顧客的信任感增強具有積極影響?；谏鲜鑫墨I回顧和概念的界定,本文提出下面的假設(shè):

假設(shè)3:政府承諾對公信力有顯著影響。

(四)公眾感知行政服務(wù)質(zhì)量與公信力

本課題將顧客感知質(zhì)量的概念引入政府的行政服務(wù)測評研究中,建立了公眾感知行政服務(wù)質(zhì)量的概念。公眾總體感知行政服務(wù)質(zhì)量是指公眾對政府政策執(zhí)行過程中的服務(wù)質(zhì)量即行政服務(wù)水平的總體評價。公眾對政府的信任受政府機關(guān)是如何管理服務(wù)和如何處理與公民的關(guān)系的等管理行為相關(guān)。政府的服務(wù)質(zhì)量影響政府的公信力。西方國家的質(zhì)量改進運動的目的就是為了通過改進政府的服務(wù)質(zhì)量來提高政府公信力。公眾的信任是與其體驗到的政府服務(wù)結(jié)果聯(lián)系在一起的,政府績效的狀態(tài)影響到公眾對政府的信任。政府執(zhí)行能力強,就會以良好的績效表現(xiàn)出來;反之,政府執(zhí)行能力弱,也就會在政府績效方面表現(xiàn)較差,從而導(dǎo)致公眾信任度的降低。依據(jù)以上文獻回顧,提出下列假設(shè):

假設(shè)4:公眾感知質(zhì)量對公信力有顯著影響。

(五)人口統(tǒng)計特征與公信力

信任是一種文化的和社會的態(tài)度。信任除了與公眾受教育水平的程度相關(guān),也與公眾所屬民族、群體等因素相關(guān)。信任受個體特征影響,如受教育水平、收入、宗教信仰、種族、民族、反復(fù)的交往等是影響信任的主要因素。一個個體對與他相似的人有更多的信任感,如同樣的宗教信仰、同樣的種族和同樣的民族團體等。學(xué)歷越高的公眾對于政府的滿意和信任越強,原因是他們更加了解政府的管理系統(tǒng)以及公共服務(wù)的組織和管理過程。但是也有學(xué)者認(rèn)為,學(xué)歷越高對政府的要求越嚴(yán)格和苛刻,所以,反而信任度較低。對于同樣的行政服務(wù),少數(shù)民族與漢族比較起來,對政府的信任度要低一些。本項研究認(rèn)為,來自我國不同地方的公眾對于同樣的政府行政服務(wù)的信任度是有差異的。因為不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同,政府服務(wù)提供的質(zhì)量也是有差異的。對于來自經(jīng)濟發(fā)展水平較低地區(qū)的公眾來說,接受較高經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)的行政服務(wù)后所生成的信任度要比已經(jīng)習(xí)慣于當(dāng)?shù)匦姓?wù)水平的當(dāng)?shù)毓姷男湃味雀?。尤其?dāng)他們到首都北京接受北京政府提供的行政服務(wù)后,其信任度評價是比較高的。依據(jù)上述文獻,提出如下假設(shè):

假設(shè)5:教育程度差異會對公眾對政府公信力的感知產(chǎn)生顯著影響。

假設(shè)6:地區(qū)差異會對公眾對政府公信力的感知產(chǎn)生顯著影響。

三、地方政府公信力主要影響因素實證分析

本項研究對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)三位行政管理方向的教授和一位對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)商學(xué)院教授對問卷進行了預(yù)測,刪除了一些有重復(fù)傾向和語義模糊的問項。然后,通過在對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)MBA課的課堂上發(fā)放150份問卷,對問卷有歧義、意思不明確、感覺重復(fù)等難以回答的項目進行挑選,在此基礎(chǔ)上調(diào)整了個別問項。最后整理得到含有28個項目組成的問卷,即測量政府形象、公眾滿意度、公眾總體感知質(zhì)量、公信力、公眾學(xué)歷水平、公眾所屬民族、公眾所在省份等變量的量表。調(diào)研過程采用便利抽樣的方法,在北京地方行政服務(wù)中心對來辦事的公眾進行調(diào)研。主要在北京的東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)和海淀區(qū)的行政服務(wù)中心發(fā)放問卷。調(diào)研共發(fā)放600份問卷,回收有效問卷486份。

(一)對于公眾總體感知質(zhì)量、政府形象、政府滿意度和承諾與公信力的假設(shè)檢驗

對于假設(shè)1至假設(shè)4等前述四個假設(shè),本研究采用基于偏最小二乘法(PLS)技術(shù),通過PLSGraph軟件構(gòu)建了相應(yīng)的結(jié)構(gòu)方程模型。對于后面三個與人口統(tǒng)計特征相關(guān)的假設(shè)采用的是單因素方差分析來驗證。在驗證模型假設(shè)之前,作者首先對測量模型的信度和效度進行了評價,即對內(nèi)部一致性、內(nèi)斂效度和判別效度進行了檢驗,相關(guān)結(jié)果如表1和表2所示。首先,所有概念即潛變量的綜合信度系數(shù)值均超過了0.70的可接受水平,這表明每個概念具有較好的內(nèi)部一致性。所有測量指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化因子負荷應(yīng)該高于最低臨界水平0.60,同時每個潛變量的AVE值都應(yīng)該大于0.50,這表明潛變量的內(nèi)斂效度較好(見表1)。如果模型中每個潛變量的AVE的平方根大于該變量與其他變量的相關(guān)系數(shù),則可認(rèn)為判別效度較好,即概念之間存在明顯差異。(見表2)

表1 各概念的信度與內(nèi)斂效度檢驗結(jié)果

表2 相關(guān)系數(shù)矩陣與平均提煉方差(AVE)的平方根

(二)假設(shè)檢驗

我們看到,表2右列為內(nèi)生變量的R2值,公信力的R2值為0.62,變量得到很好的解釋。表3列出了假設(shè)檢驗的結(jié)果中,可以看到4個假設(shè)驗證的結(jié)果是非常顯著的。公眾總體感知質(zhì)量對公信力有積極影響;滿意度對于公信力具有積極的影響;政府形象對于政府公信力有積極的影響;政府承諾對公信力也有積極影響。

表3 模型的假設(shè)檢驗結(jié)果

數(shù)據(jù)表明,公眾總體感知質(zhì)量、滿意度、政府承諾和政府形象對公信力均具有積極顯著的影響,其中政府承諾對公信力的影響是最顯著的,其次是總體感知質(zhì)量對公信力的影響。影響力排在第三位和第四位的分別是政府形象和公眾滿意度對政府公信力的影響。我們認(rèn)為,在政府提供服務(wù)過程中,應(yīng)該關(guān)注服務(wù)的過程和服務(wù)的結(jié)果給公眾帶來的情感的滿足和利益的回報。是服務(wù)的直接表現(xiàn)對公信力的影響最大。

(三)對于人口統(tǒng)計變量與公信力間的假設(shè)的驗證

本研究采用One-Way ANOVA方法分析了不同人口統(tǒng)計變量在公信力評價上的總體感知差異。表3列出了存在顯著認(rèn)知差異的人口統(tǒng)計變量。數(shù)據(jù)表明,不同受教育水平的公眾、來自不同地區(qū)的公眾、少數(shù)民族和漢族對政府公信力的評價存在顯著的認(rèn)知差異(見表4)。

表4 不同人口統(tǒng)計變量對公信力影響的ANOVA分析簡表

首先,少數(shù)民族和漢族在公信力評價和滿意度評價上存在顯著差異。少數(shù)民族樣本和漢族樣本數(shù)據(jù)比較后發(fā)現(xiàn),少數(shù)民族在評價滿意度和公信力兩個變量上,都要低于漢族樣本的評價。對于同樣的服務(wù)表現(xiàn),少數(shù)民族的感知要差一些。為了分析造成差異的原因,本文對比了少數(shù)民族和漢族在滿意度和公信力兩個重要變量的具體維度上的感知差異(見表5和表6)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族公眾主要是對服務(wù)人員的態(tài)度不滿意,其次是對服務(wù)過程及其服務(wù)結(jié)果不滿意。由于滿意度是影響公信力的最重要的前置因素,所以,由于少數(shù)民族和漢族在滿意度變量上存在顯著差異,導(dǎo)致他們對具體辦事的公務(wù)員的誠實性、政府的服務(wù)效率等公信力維度的評價稍低一些。雖然少數(shù)民族公眾在具體的滿意維度和信任維度上存在少許的差異,但是在總體滿意度和總體信任感方面和漢族沒有差異。這就證明了無論是少數(shù)民族還是漢族,對于我們的政府整體是滿意的和信任的。在少數(shù)民族心目中,政府具有很強的權(quán)威性,他們也充分相信政府治理國家的能力。只是在具體的與政府及其服務(wù)中心這樣的基層政府的接觸面上,由于少數(shù)服務(wù)人員的服務(wù)態(tài)度差和響應(yīng)性不夠,以及由于少數(shù)民族在語言、文化上的差異,使得少數(shù)民族對于政府服務(wù)的期望值較高,造成了在滿意度和公信力上的感知差異。關(guān)系營銷理論指出,溝通是信任的主要影響因素。而由于語言、文化上的差異和由此造成的溝通不暢通,少數(shù)民族公眾對政府的依賴情感和滿意度稍低是能夠解釋的。

表5 少數(shù)民族和漢族在滿意度各個維度上的感知差異(ANOVA分析)

表6 少數(shù)民族和漢族在公信力各個維度上的感知差異(ANOVA分析)

其次,不同學(xué)歷的公眾在公信力感知上的差異是顯著的(見表7)。信任是一種態(tài)度,相信某人的行為或周圍的秩序符合自己的愿望。信任可以表現(xiàn)為各種期待。高學(xué)歷的公眾對政府的期望值更高,對政府的要求也越高,而低學(xué)歷的公眾沒有理想化的政府模式,對于政府服務(wù)的不斷改進已經(jīng)比較滿意,進而也很信任政府。通過One-Way ANOVA方法分析后發(fā)現(xiàn),高學(xué)歷者在感知質(zhì)量和政府形象評價上都比低學(xué)歷者低一些。這不但證明了我們前面的假設(shè),即感知質(zhì)量和政府形象評價對公信力有顯著影響的理論,而且也說明受教育程度比較高的公眾在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中,對政府提出了更高的要求,這在一定程度上降低了對政府公信力的評價。在“相信政府是一心為民的”和“相信政府是會不斷提高工作效率”這兩個公信力維度上,高學(xué)歷的公眾對政府的信心不足。這說明高學(xué)歷的公眾認(rèn)為政府的具體服務(wù)機構(gòu)和人員在服務(wù)過程中和服務(wù)設(shè)計方面體現(xiàn)“顧客導(dǎo)向”理念是不夠的,沒有完全地從公眾的利益和需求出發(fā)來提供服務(wù)。他們之所以認(rèn)為政府行政服務(wù)效率不會很快就能提高的,可能是他們認(rèn)識到轉(zhuǎn)型期間政府的管理制度以及管理方法的改進需要一個較長的過程才能完成。同時,研究數(shù)據(jù)也發(fā)現(xiàn),盡管在一些具體的公信力維度上不同學(xué)歷公眾間存在一定的差異,但是無論高學(xué)歷還是低學(xué)歷公眾都對整個政府及其辦事機構(gòu)是充滿信任感的(見表6),他們相信政府并且也愿意有問題找政府解決,這說明我國地方政府在所有公眾心目中具有很強的權(quán)威性和堅實的信賴感。本文也印證了一些文獻發(fā)現(xiàn)的公共服務(wù)越具體、越個人化,公眾的滿意度越低這樣的研究結(jié)論。因而,不同學(xué)歷公眾以及少數(shù)民族和漢族對具體辦事的部門和人員的不滿意或滿意度低,但是對整個政府及其結(jié)構(gòu)是信任和滿意的。

表7 不同學(xué)歷公眾在公信力各個維度上的感知差異(ANOVA分析)

再次,不同地區(qū)公眾公信力感知上的差異比較顯著。由于本項研究是基于北京各個行政服務(wù)中心的調(diào)研,研究發(fā)現(xiàn),不同地區(qū)公眾對北京各個區(qū)級政府的行政服務(wù)的感知,即對同一個地區(qū)的行政服務(wù)信任感知有差異。通過對公信力均值的比較發(fā)現(xiàn),北京地區(qū)公眾在公信力的各個維度上的評價都低于其他省區(qū)到北京辦事公眾的評價。通過均值比較,同樣也發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的公眾與北京地區(qū)的公眾在政府形象的評價上也存在顯著差異,外省區(qū)的公眾與北京地區(qū)的公眾比較起來,更多的人認(rèn)為政府的形象很好,而北京地區(qū)公眾則在政府形象各個評價指標(biāo)上的打分都低于外省區(qū)公眾。這說明,由于北京是國家的首都,北京政府在其他省區(qū)公眾的心目中的形象是很好的,因此,無論是對機關(guān)還是對公務(wù)員形象的評價都很好。這也進一步證明我們前述的假設(shè),即政府形象對政府公信力的決定作用是積極的顯著的。

四、提升政府公信力的政策建議

本研究基于理論證明的結(jié)果,認(rèn)為可以在政策上作出以下的工作來提高公信力:

首先,通過提高服務(wù)效率來提高公眾滿意度,多為公眾辦實事。不要空喊口號,而是要將政府的工作落實到實處去。同時,在具體的辦事過程中,嚴(yán)格依法辦事,按照時限進行行政審批。這些措施有利于公眾滿意度和感知質(zhì)量的提高,而滿意度和感知質(zhì)量是公信力得以建立的堅實基礎(chǔ)。如果政府因為服務(wù)過程能夠讓公眾得到利益上的回報,公眾就會依據(jù)自己親身體驗到的服務(wù)質(zhì)量來評價政府。

其次,通過治理腐敗、建設(shè)電子政府來提高透明度,從而建立良好的政府形象。良好的政府形象是建立公信力的基本前提。政府形象是在公眾與政府機關(guān)和公務(wù)員的長期互動過程中在公眾心目中生成的。這就要求政府首先應(yīng)致力于進行人民痛恨的腐敗現(xiàn)象的治理工作,將預(yù)防和懲治腐敗的工作落到實處。另外,政府形象和政府服務(wù)質(zhì)量的提高也來源于政務(wù)信息透明、監(jiān)督機制健全和有效,一些政府辦事機構(gòu)的投訴中心不要形同虛設(shè),也就是說,要真正解決公眾的投訴和問題,提高政府的誠信度和權(quán)威性。

再次,提高公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。通過提高公眾參與政府公共活動等途徑來提高公眾對政府的理解和支持,形成適當(dāng)?shù)钠谕?。無論是少數(shù)民族還是漢族,都需要建立溝通機制,及時讓少數(shù)民族和其他公眾了解政府工作,參與政府的行政服務(wù)工作。尤其是對于受教育程度較高的公眾,更要為他們提供參政議政的平臺,來理解政府的工作程序,理解地方政府的難處等。因為經(jīng)常參與政府工作的公眾比起那些不參與或較少參與政府服務(wù)過程的公眾更加信任政府,因為在過程中,不但能夠?qū)W習(xí)更多關(guān)于政治制度、政府行政服務(wù)運作的特殊性等方面的專業(yè)知識,而且也會令他們更加理解政府工作的復(fù)雜性和改革的難度,從而對政府的要求會更加現(xiàn)實與合理。

第四,通過公務(wù)員的培訓(xùn)來培養(yǎng)公共服務(wù)精神,提高公務(wù)員的責(zé)任心,改善服務(wù)態(tài)度。當(dāng)前許多文獻提出要通過打造責(zé)任政府來提高公信力。認(rèn)為,責(zé)任政府就是以民為本位,以服務(wù)于人民為神圣職責(zé)的權(quán)力執(zhí)行機關(guān)。表現(xiàn)為政策制定和執(zhí)行都以至高無上的公眾利益為最高尺度,執(zhí)行過程透明,信息公開,歡迎公民參與和監(jiān)督,積極承擔(dān)道義、政治和法律的責(zé)任。公務(wù)員和機關(guān)的公共服務(wù)精神是形成政府形象和提高服務(wù)效率的主要途徑。公眾是從具體提供服務(wù)的人員和機關(guān)行為表現(xiàn)來評價地方政府的。公務(wù)員是政府形象的載體。因此,應(yīng)該加強對政府機關(guān)和公務(wù)員的責(zé)任問責(zé)。

第五,向不同公眾提供不同的行政服務(wù)管理模式。對于少數(shù)民族和經(jīng)濟基礎(chǔ)較差的地區(qū)的公眾,要加強行政服務(wù)方面的經(jīng)濟投入,加強對少數(shù)民族地區(qū)公眾需求的關(guān)注。經(jīng)常進行調(diào)研,根據(jù)他們的需求用不同的行政服務(wù)模式來為他們提供服務(wù)。這是提高少數(shù)民族公眾感知質(zhì)量和公信力評價的有效的管理方法。

注釋

①The Organization for Economic Co-operation and Development(OECD).Responsive Government:Service Quality Initiatives.rue André-Pascal,Head of Publications Service,1996.23-24.

②姜曉秋、陳德權(quán):《公共管理視角下的信任及其理論探究》,《社會科學(xué)輯刊》2006年第4期。

③Miller,A.H.,Listhaug,o.“Political Parties and Confidence in Government:A Comparison of Norway, Sweden and the United States.”B ritish Journal of Political Science20.3(1990):357-386.

④吳威威:《良好的公信力:責(zé)任政府的必然追求》,《蘭州學(xué)刊》2003年第6期。

⑤Parent,M.,Vandebeek,C A.,Gemino,A.C.“Building Citizen Trust through E-Government.”Government Inf ormation Quarterly22(2005):720-736.

⑥劉武、朱曉楠:《地方政府行政服務(wù)大廳顧客滿意度指數(shù)模型的實證研究》,《中國行政管理》2006年第12期。

⑦J.David Lewis,Andrew Weigert.“Trust as a social reality.”Social Forces63.4(1985):967-985.

⑧Thomas,C.W.“Maintaining and restoring public trust in government agencies and their employees.”A dministration&Society30.2(1998):166-193.

⑨Steven Van de walle,Greert Bouckaert.“Public service Performance and Trust in Government:the Problem of Causality.”International Journal of Public Administrative 26.8-9(2003):891-913.

⑩丁煌:《政府形象建設(shè):提高政策執(zhí)行效率的重要途徑》,《國家行政學(xué)院學(xué)報》2002年第6期。

責(zé)任編輯 王敬堯

2010-01-07

教育部社會科學(xué)規(guī)劃基金資助項目“政府機關(guān)公眾感知服務(wù)質(zhì)量測評模型及其影響因素研究”(07JA630009)