我國海洋區(qū)域管理中存在的不協(xié)調(diào)問題及其對策研究＊

王 琪 李文超

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

我國海洋區(qū)域管理中存在的不協(xié)調(diào)問題及其對策研究＊

王 琪 李文超

(中國海洋大學法政學院,山東青島 266100)

“協(xié)調(diào)”是海洋區(qū)域管理的核心問題。海洋區(qū)域管理要協(xié)調(diào)各涉海行業(yè)間的關(guān)系、海洋區(qū)域管理部門與涉海行業(yè)的關(guān)系、管理部門各層級間的關(guān)系,以及管理部門與企業(yè)、公眾的關(guān)系等。目前在我國的海洋區(qū)域管理中,仍然存在政策法規(guī)、管理體制、用海者利益等方面的不協(xié)調(diào),困擾著海洋的可持續(xù)發(fā)展和利用。本文針對目前我國海洋區(qū)域管理中存在的不協(xié)調(diào)問題,分析其存在的原因,并從政策制定、執(zhí)法保障、制度建設、技術(shù)創(chuàng)新等方面尋求解決問題的對策。

海洋區(qū)域管理;協(xié)調(diào);涉海主體

海洋區(qū)域管理是“以特定生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域為地理單元,綜合運用法律、政策、計劃和傳統(tǒng)文化等手段,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)主要海洋問題的過程和機制”。[1](P21)海洋區(qū)域管理具有跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門,涉及多產(chǎn)業(yè)、多學科和多領域的特征,在管理中涉及多個主體,不僅包括政府,還包括企業(yè)、第三部門和公眾等,管理起來相對復雜,管理過程中不可避免的會出現(xiàn)問題,而這些問題又集中體現(xiàn)在各項法規(guī)制度、各組織機構(gòu),以及各利益主體間的協(xié)調(diào)方面。因此,要解決海洋區(qū)域管理中的問題,首先需要解決好協(xié)調(diào)中的問題。

一、目前我國海洋區(qū)域管理中存在的不協(xié)調(diào)問題

我國海洋區(qū)域管理仍處在不斷改進和完善的階段,發(fā)展過程中還存在著諸如立法與執(zhí)法的不協(xié)調(diào),管理體制上的不協(xié)調(diào)等。

(一)海洋區(qū)域管理立法與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)

法律的建設和實施是保證海洋區(qū)域管理體系形成、鞏固、完善的條件,也是維持海洋生態(tài)平衡、保證海洋資源有序開發(fā)的基本保障。目前在海洋區(qū)域管理的法制建設中,主要存在以下方面的不協(xié)調(diào)。

1、海洋區(qū)域管理法律法規(guī)建設滯后于時代發(fā)展。我國于2002年頒布實施了《中華人民共和國海域使用管理法》,之后制定了如《海域使用申請審批暫行辦法》、《海域使用權(quán)登記辦法》等配套的法律法規(guī),但是這些法規(guī)強制性有限,不能很好的約束各行、各業(yè)對海域開發(fā)日益高漲的熱情。中國海監(jiān)第九支隊在2005年第一季度開展了巡航執(zhí)法檢查,現(xiàn)場檢查了近20個海域使用工程項日,發(fā)現(xiàn)有很大一部分項目屬于“邊論證、邊施工、邊辦證”的“三邊工程”。“三邊”用海工程的出現(xiàn),擾亂了國家及地方海域使用管理的正常秩序,產(chǎn)生了極大的負面影響。隨著21世紀海洋世紀的到來,我國亟需制定《中國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》、《海島開發(fā)管理法》、《海洋資源開發(fā)管理法》等法律,加快海洋法規(guī)與國際海洋法規(guī)接軌,盡快完善我國的海洋法律體系。

2、立法執(zhí)法出現(xiàn)脫節(jié)。海洋環(huán)境管理“立法完善、執(zhí)法不嚴”,導致有的排污工廠寧可交罰款,也不愿投入資金治理污染;有的地方政府采取地方保護主義,為保持經(jīng)濟增長而不愿對造成污染的工廠進行處罰等,結(jié)果導致海洋環(huán)境的污染行為不斷加劇。因此,罰款數(shù)額必須超過治理污染投入,這樣才能真正起到以罰款促治污的目的。

3、海上監(jiān)督執(zhí)法部門權(quán)責不統(tǒng)一。現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》確定的海洋環(huán)境保護管理體制,沒有很好發(fā)揮我國海上監(jiān)督管理力量的作用。國家建成了海洋監(jiān)測和海洋信息網(wǎng)絡系統(tǒng),裝備了海監(jiān)船舶、飛機等海上監(jiān)督執(zhí)法管理手段,成立了一支海上執(zhí)法隊伍,并擁有數(shù)千人的技術(shù)保障系統(tǒng),理應在保護我國海洋環(huán)境與資源免受損害方面起到主力軍的作用。然而,現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護管理體制卻未能很好的發(fā)揮這支海上監(jiān)督執(zhí)法力量的作用,同時,海洋環(huán)境監(jiān)督部門在實際執(zhí)法過程中也常常面臨有權(quán)無力、有責無權(quán)、責權(quán)分離的局面,從而影響了我國海洋監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威力量。

(二)海洋區(qū)域管理體制上的不協(xié)調(diào)

海洋區(qū)域管理涉及到許多管理主體,是復雜程度較高的管理過程,需要各方面的分工與合作,目前,我國的海洋區(qū)域管理中存在著管理體制上的不協(xié)調(diào)。

首先,海洋區(qū)域管理政策的制定和管理的執(zhí)行缺乏統(tǒng)一性。在制定海洋環(huán)境管理政策時,缺乏從整體上對我國的海洋環(huán)境管理工作進行統(tǒng)籌考慮和全面規(guī)劃。國家統(tǒng)一的海洋環(huán)境政策的調(diào)研、制定缺乏連續(xù)性和銜接性,已制定出來并實施的統(tǒng)一政策,沒有確定的管理部門,經(jīng)常出現(xiàn)政策執(zhí)行中的自流現(xiàn)象;各有關(guān)海洋部門,在組織海洋環(huán)境的開發(fā)和保護活動中,往往不注意國家海洋總政策的貫徹,只考慮本行業(yè)的海洋政策的執(zhí)行,導致海洋環(huán)境的開發(fā)沒有最大限度的發(fā)揮其功能。

其次,管理主體間權(quán)限不清,部門間缺乏協(xié)調(diào)與合作。由于現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機制,部門間的配合缺少約束措施,造成陸、海環(huán)境管理嚴重脫節(jié)。目前涉及海洋環(huán)境管理的機構(gòu)包括環(huán)保局、海洋與漁業(yè)局、國家海洋局北海分局、海監(jiān)總隊、海事局,以及海軍等多家機構(gòu),分屬不同的主管部門,依據(jù)不同的法律、法規(guī)對不同區(qū)域和類型的海洋活動進行管理和監(jiān)控,由于缺乏整體的協(xié)調(diào)和管理機制,各部門各自為戰(zhàn),難以形成合力。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機制,在海洋環(huán)境保護執(zhí)法管理中還出現(xiàn)了部門之間或單位之間的工作既有重復和交叉,又存在互相推誘或扯皮的現(xiàn)象,造成“多龍鬧?！钡木置?。

另外,我國海洋資源的開發(fā)管理長期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策,往往開發(fā)在前,管理滯后,加之地方政府合作力度不夠等,造成了海洋區(qū)域管理的不協(xié)調(diào)。

(三)海陸界限難劃分,用海者利益的不協(xié)調(diào)

土地和海域共為領土,也是最基本的資源,前者歸土管局管,后者歸海洋局管,這是明確的。問題仍在灘涂。在當前海域管理中,對灘涂的管理,有的地方是同一部門,有的地方是多個部門,由此造成管理上的不協(xié)調(diào)。以舟山為例,舟山地處海島,不存在河口圍墾問題,所有的灘涂圍墾項目都應該屬于海域使用管理范疇;目前平均大潮高潮線為海陸分界線是國際通行慣例,國務院有關(guān)文件和相關(guān)技術(shù)規(guī)范也已認定。但是,當?shù)厮块T認為,理論水深0米以下是海域,0米線以上為灘涂,因此,在等深線負0米線以上筑堤圍墾,是不涉及海域使用的圍墾項目。這給海洋主管部門依據(jù)《海域法》管理灘涂圍墾帶來了難度。因此,雖然《海域法》明確規(guī)定了“海岸線”,但海陸界線的劃分操作起來仍是比較困難。

隨著海洋開發(fā)項目逐年增多,用海矛盾日益突出,糾紛不斷,經(jīng)濟損失嚴重,并威脅到沿岸生產(chǎn)和生活。養(yǎng)殖擠占港口錨地,糧、葦、鹽業(yè)互相爭灘等現(xiàn)象普遍存在。部分單位和個人甚至將海域使用權(quán)視為所有權(quán)和管轄權(quán),從而出現(xiàn)“誰有錢,誰占領;誰占領,誰所有;誰所有,誰開發(fā)”的不良現(xiàn)象。所以,僅憑《海域管理法》仍難以有效地協(xié)調(diào)行業(yè)用海矛盾。

(四)環(huán)境污染治理手段與科技創(chuàng)新步伐的不協(xié)調(diào)

我國的海洋環(huán)境污染來源有陸源污染、海上污染等。據(jù)監(jiān)測,大連灣海水含油量最高超過我國《海水水質(zhì)標準》三類標準25倍,其他污染物超過三類標準達7～76倍,底泥中污染物幾乎全部超標,高達10～52倍。海洋環(huán)境質(zhì)量日益惡劣,致使大連灣赤潮頻發(fā),海洋珍稀品種資源瀕于絕跡。在奧運會舉辦前夕,青島地區(qū)的海洋污染造成了海上生長了大面積的滸苔,海水富營養(yǎng)化的危機正在步步逼近。我國海洋污染已經(jīng)到了十分嚴重的地步,且透過近幾年的海域環(huán)境質(zhì)量公報可以看出,我國海洋環(huán)境的治理收效甚微(見圖1和圖2)。[2](P12)

圖1 近年來渤海環(huán)境質(zhì)量

圖2 近年來全海域環(huán)境質(zhì)量

海洋資源開發(fā)科技含量偏低,是導致不適度用海和海洋環(huán)境污染的重要因素。我國海洋資源開發(fā)與利用仍停留在粗放式或資源掠奪式狀態(tài),以海洋資源為優(yōu)勢的高附加值產(chǎn)業(yè)還沒有形成。傳統(tǒng)海洋資源開發(fā)的科技水平不高,科研基礎薄弱,人材缺乏,高科技研究、開發(fā)成果產(chǎn)業(yè)化能力還很薄弱。海洋漁業(yè)捕撈漁船還未全部機動化。海洋衛(wèi)星遙感技術(shù)、深潛技術(shù)、深海資源開發(fā)技術(shù)、海洋農(nóng)牧化技術(shù)、海洋化工和海洋藥物開發(fā)利用科技水平遠落后于國際先進水平。在海水資源利用方面,主要產(chǎn)業(yè)是制鹽業(yè),濱海砂礦利用率、海洋能利用率低,從海水中提取其他有重大價值的產(chǎn)品較少,開發(fā)利用技術(shù)落后和效益低下,加大了海洋開發(fā)的盲目性,也制約了海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展。

二、海洋區(qū)域管理中存在不協(xié)調(diào)問題的原因探析

海洋區(qū)域管理的目的是協(xié)調(diào)關(guān)系、解決現(xiàn)實中存在的問題,平衡和促進海洋經(jīng)濟、社會科學的發(fā)展。導致目前海洋區(qū)域管理不協(xié)調(diào)的原因是多方面的。

(一)海洋區(qū)域管理中的利益沖突

隨著商品經(jīng)濟的不斷滲透和發(fā)展,利益己成為各行各業(yè)的首要追求目標,體現(xiàn)在海洋區(qū)域管理中則是海洋區(qū)域管理涉及到的主體之間利益的協(xié)調(diào)。海洋區(qū)域管理主體之間利益的沖突引起不少中央與地方、地方與地方的矛盾,區(qū)域利益常常激起地方保護主義,造成地區(qū)之間管理權(quán)利的人為分割,這些都不利于海洋區(qū)域管理的實現(xiàn)和海洋的發(fā)展。[3](P26)

海洋區(qū)域管理是基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋區(qū)域劃分,有別于基于行政區(qū)劃的海洋管理。但是在各個生態(tài)區(qū)域中仍然包含有多個行政區(qū)域,這些行政區(qū)域的管理主體之間難以形成統(tǒng)一的利益目標,各區(qū)域間有自己的甚至是相互沖突的經(jīng)濟利益,這在一定程度上增加了海洋區(qū)域管理的難度,同時也造成了管理上的不協(xié)調(diào)。在同一海洋區(qū)域的各級管理主體之間,不同區(qū)域管理主體之間,都存在著利益分配問題。海域使用管理中存在的矛盾沖突,海洋環(huán)境管理中存在的管理不力和海洋資源管理中存在的利用不合理等現(xiàn)象,從根本上說都是因為利益的沖突。這個“利益”包含有經(jīng)濟利益、政治利益和文化利益,具體說來,利益沖突與分工、資源稀缺、權(quán)力分配、目標差異等有關(guān)。海洋中存在的巨大價值使人們競相爭取資源的擁有權(quán)或者使用權(quán)。但是,自然資源是有限的,由此必然造成自然資源利用中的矛盾產(chǎn)生。而在管理過程中,管理者作為理性的經(jīng)濟人,也會因為各方的利益驅(qū)使或者誘惑而改變管理的初衷,產(chǎn)生海洋區(qū)域管理中的“尋租”,這必然導致管理偏離原有目標,出現(xiàn)管理不善或者乏力的狀況。同時,海洋本身的價值也會使管理者為了短時利益,而放棄長遠的公共目標。

(二)海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護之間矛盾的客觀存在

開發(fā)利用海洋資源,促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展,提高人民生活的質(zhì)量和水平,這是人們所期望的。然而海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護往往處于矛盾之中。海洋經(jīng)濟的發(fā)展意味著海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,往往伴隨對海洋環(huán)境的破壞。將庫茲涅茨曲線的研究成果應用于環(huán)境,給人一種印象:在經(jīng)濟發(fā)展的進程中,環(huán)境先是變得惡化,而后得到改善,似乎環(huán)境污染和自然資源的衰竭是經(jīng)濟發(fā)展的不可避免的代價,好像人類必須經(jīng)過“先污染,后治理”的過程。的確,發(fā)展海洋經(jīng)濟必然會帶來海洋環(huán)境在某種程度上的破壞,但不能對此聽之任之。在海洋經(jīng)濟發(fā)展的早期階段致力于控制污染排放和資源枯竭顯然從經(jīng)濟上講是合理的。因為,今天防治和治理海洋環(huán)境在某些方面的退化可能比等將來海洋環(huán)境已嚴重破壞時再治理更節(jié)省費用;而且在較早階段的治理可能會阻止海洋環(huán)境惡化的不可逆性。

(三)海洋區(qū)域管理中存在外部性和政策的滯后性

在海洋資源的使用和對所污染的環(huán)境補償中,存在著很明顯的外部效應。比如對海域的污染問題,很多廠商為了節(jié)約成本,大量的向鄰近海域投放廢水、垃圾等,對海域造成了污染。在這個例子中,廠商的行為污染了海域并且還影響了他人的福利,但是,在現(xiàn)實情況下,這些廠商通常是不需要為自己的行為付出經(jīng)濟代價的。在我國的海洋區(qū)域管理中,諸如此類對海洋資源使用和補償存在外部效應的例子舉不勝舉。外部性存在于海洋區(qū)域管理中,導致了海洋資源價格扭曲和供求關(guān)系的異常,使得價格無法真實地反映產(chǎn)品的成本,缺失了價格杠桿,以及供求關(guān)系的扭曲,使得市場機制無法完成對資源的最優(yōu)配置,出現(xiàn)了市場失靈的狀況。

在我國海洋區(qū)域管理中,存在著政策的滯后性。海洋區(qū)域管理面臨著許多時效性很強的突發(fā)事件,需要政府及時、準確的做出決策。但是,由于海洋區(qū)域管理是一項復雜的管理活動,政府在決策前必須慎重的考慮各種影響因素,導致了政府決策往往滯后于海洋突發(fā)事件的發(fā)展。這樣一來,我國海洋區(qū)域管理政策的時效性便大大降低,一定程度上造成了海洋區(qū)域管理的低效。

三、解決海洋區(qū)域管理中不協(xié)調(diào)問題的對策

(一)兼顧海洋區(qū)域管理政策制定的統(tǒng)一性和多樣性

海洋區(qū)域管理政策是海洋區(qū)域管理的指南針,它通過規(guī)定可操作的海洋區(qū)域管理目標和準則來規(guī)范涉海主體的活動,并建立機制確保區(qū)域政策的實現(xiàn)。

政策的統(tǒng)一性是指海洋區(qū)域管理要有統(tǒng)一的海洋政策作為總的準則和指導。所謂統(tǒng)一的海洋政策,是從維護海洋整體利益出發(fā),綜合考慮各種海洋利用活動的政策,對涉海各行業(yè)、各部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。如《中國海洋事業(yè)的發(fā)展》白皮書、《中國海洋21世紀議程》、《中華人民共和國海域使用管理法》等。統(tǒng)一的綜合性海洋政策是海洋事業(yè)發(fā)展的指導思想,對于國家海洋事業(yè)的全面健康發(fā)展起積極的引導作用。

海洋自身的特點以及海洋實踐活動的特殊性要求政策的制定必須符合區(qū)域特色。因此,在制定海洋區(qū)域政策時要體現(xiàn)多樣性。首先,針對海洋的自然特征和社會特征,要統(tǒng)籌兼顧,做出對海洋環(huán)境和資源的最優(yōu)化選擇;其次,海洋區(qū)域政策在供給方式、手段安排上要形式多樣,使各管理主體有著選擇的余地;最后,實現(xiàn)海洋區(qū)域政策立法的多樣性。各類具體的海洋區(qū)域政策,如區(qū)域海洋資源政策、區(qū)域海洋環(huán)境政策、區(qū)域海洋漁業(yè)政策、區(qū)域海洋油氣開發(fā)政策等,作為統(tǒng)一的海洋區(qū)域政策分支系統(tǒng),在與統(tǒng)一的海洋區(qū)域政策保持一致性的同時,又要在本行業(yè)中發(fā)揮著重要指導作用。

強調(diào)海洋區(qū)域政策的統(tǒng)一性不是為了取消多樣性,而是為了使整個海洋區(qū)域政策系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)充分發(fā)揮作用。因此,統(tǒng)一性和多樣性要共存于海洋區(qū)域政策這樣一個同一體之中。

(二)加強海洋區(qū)域管理的監(jiān)察執(zhí)法保障能力

區(qū)域管理的最終成效能否實現(xiàn)除了與管理體制、社會公眾的積極參與等有直接關(guān)系外,又是與對管理措施的落實情況開展常態(tài)化的監(jiān)督檢查密不可分。監(jiān)督是一項重要工作。因此,在建設區(qū)域海洋管理機制時,不僅要充分考慮利用海上執(zhí)法隊伍對管理措施落實情況的監(jiān)督檢查,以維護區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)健康、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,還要認真考慮如何增強海上各執(zhí)法隊伍相互配合、減少沖突與矛盾,特別是提高執(zhí)法效率、減少因多重執(zhí)法對區(qū)域內(nèi)企業(yè)團體和公民的無益擾動的問題。在建設和強化區(qū)域監(jiān)察執(zhí)法能力時要統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有執(zhí)法力量的實際,在執(zhí)法隊伍間建立有的協(xié)作機制,打破部門、行業(yè)、區(qū)域割據(jù),開展聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法,以實現(xiàn)對區(qū)域管理目標的執(zhí)法保障作用。

(三)完善海洋區(qū)域管理的制度建設,構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制

海洋區(qū)域管理中利益沖突的產(chǎn)生與以行政區(qū)域為邊界的利益格局有著直接的關(guān)系。因此,為了保證海洋區(qū)域一體化的整合和發(fā)展,必須著手建立利益協(xié)調(diào)機制。海洋區(qū)域管理利益協(xié)調(diào)的對象十分廣泛,既包括存在隸屬關(guān)系的管理部門間的利益協(xié)調(diào)、涉海行業(yè)間的利益協(xié)調(diào),也包括政府與企業(yè)、公眾之間的利益協(xié)調(diào)。針對不同的協(xié)調(diào)對象,選擇相應的協(xié)調(diào)制度,才能有的放矢,達到有效的協(xié)調(diào)目的。

1、會議制度。會議協(xié)調(diào)已經(jīng)成為海洋區(qū)域管理中經(jīng)常使用的協(xié)調(diào)手段,為了保證其規(guī)范運行,避免效率低下,應合理規(guī)定會議召開的條件、時限和會議討論內(nèi)容范圍等,明確規(guī)定與會代表的比例,尤其是保證公眾、科研人員、企業(yè)的代表比例,壓縮不必要的會議,盡量縮短會議時間,減少會議消耗的人力物力,制定會議決策章程,提高會議效率。

2、臨時組織協(xié)調(diào)機構(gòu)設立制度。臨時組織協(xié)調(diào)機構(gòu),容易出現(xiàn)設立容易、撤銷難的現(xiàn)象,使很多臨時機構(gòu)固定化,造成機構(gòu)臃腫。因此,也需對此協(xié)調(diào)方式加以制度化,明確規(guī)定設立臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)所需的條件、設立的形式、機構(gòu)的職責和權(quán)限、機構(gòu)的解除條件和人員去向,既保證機構(gòu)的有效運作,又避免不良后果的產(chǎn)生,使之能夠善始善終地完成其協(xié)調(diào)職責。

3、海洋信息協(xié)調(diào)制度。海洋管理所涉及的部門往往具有較強的技術(shù)和專業(yè)性,各部門都有各自的知識優(yōu)勢,并容易在實踐中形成一定的知識保護,不同的部門間很難完全溝通和了解,這就為協(xié)調(diào)部門職能的有效發(fā)揮設置了困難。因此,應該建立海洋信息協(xié)調(diào)制度,規(guī)定各涉海部門、行業(yè)、企業(yè)所應公開的信息,以及涉及具體海洋管理事務時,各部門應提供的協(xié)助信息,以便于協(xié)調(diào)工作更加科學合理,避免協(xié)調(diào)的不公,出現(xiàn)協(xié)調(diào)中的新矛盾。

4、協(xié)調(diào)檢查制度。為了保證協(xié)調(diào)的有效性,應該設立相應的協(xié)調(diào)檢查制度,對各個協(xié)調(diào)部門一段時間內(nèi)的主要協(xié)調(diào)事項定期檢查,總結(jié)協(xié)調(diào)的效果,對存在的問題進行分析,形成協(xié)調(diào)考核辦法,制定考核條例和細則,使協(xié)調(diào)工作不致流于形式,有名無實。[4](P43)

(四)加強海洋區(qū)域管理的公眾協(xié)同參與

海洋區(qū)域協(xié)調(diào)管理離不開與用海者的橫向聯(lián)系,用海者的參與對于有效的海洋區(qū)域管理至關(guān)重要。我們可以借鑒國外水資源管理中公眾參與的已有成果,并將其逐步運用到海洋區(qū)域管理的公眾參與機制的建設中來,將海洋區(qū)域管理提高到一個新的水平。我國在這方面已經(jīng)有所嘗試,例如,“臺灣海峽及毗鄰海域海洋環(huán)境動力實時立體監(jiān)測系統(tǒng)”福建示范區(qū)項目,便成立了由省人民政府主管副秘書長擔任組長,國家科技部、國家海洋局有關(guān)業(yè)務部門負責人擔任副組長的福建示范區(qū)項目協(xié)調(diào)領導小組;領導小組下設辦公室,掛靠在福建省海洋與漁業(yè)局,負責項目建設過程的具體組織、協(xié)調(diào)和管理。[5](P11)

因此,我國的海洋區(qū)域管理應盡快組建綜合性的海洋區(qū)域管理委員會,創(chuàng)新管理模式。綜合性的海洋區(qū)域管理委員會應屬于法定型的行政主體,由國家法規(guī)明確其職責、權(quán)限和隸屬關(guān)系,它應是新型的體現(xiàn)民主協(xié)商原則的委員會,由海洋區(qū)域中具有代表性的人員和機構(gòu)組成,包括海洋區(qū)域的行政主管部門代表、海洋區(qū)域內(nèi)的涉海企業(yè)、研究海洋區(qū)域管理的教學和科研機構(gòu)以及公眾代表等方面,是真正的海洋區(qū)域治理、開發(fā)、利用、保護的協(xié)調(diào)、決策機構(gòu)。海洋區(qū)域管理委員會的日常機構(gòu)應設在現(xiàn)有的海洋區(qū)域管理機構(gòu)內(nèi),列入國家的行政序列。海洋區(qū)域管理委員會行使國家賦予的職權(quán),代表行政區(qū)域的利益,反映公眾的呼聲。只有這樣的管理機制,才能實現(xiàn)海洋區(qū)域管理中的公眾協(xié)同參與,將海洋區(qū)域管理提高到一個新的水平。

(五)實現(xiàn)海洋科學技術(shù)的及時創(chuàng)新

海洋科學技術(shù)是開發(fā)利用海洋資源、保護海洋生態(tài)環(huán)境、促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。區(qū)域海洋管理中科學技術(shù)支撐包括海洋環(huán)境立體監(jiān)測系統(tǒng)、數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)和環(huán)境與災害預警系統(tǒng)。

首先,要對施加管理的海洋區(qū)域開展系統(tǒng)監(jiān)測與分析。包括了解區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、環(huán)境介質(zhì),以及不同生物種群和群落間的相互關(guān)系與相互作用,分析生態(tài)系統(tǒng)的機能運作、評估其現(xiàn)狀并確定達到理想狀態(tài)所需定立的生態(tài)目標,以及生態(tài)系統(tǒng)面臨的壓力及其影響。

其次,要建立科學的管理措施響應指標體系。包括建立指標、界線和具體目標等來監(jiān)測措施實現(xiàn)的進展情況,并指導管理決策。按照聯(lián)合國的推薦,指標應說明生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀、特定活動的生態(tài)系統(tǒng)特性或影響。

最后,要建立功能完善高速的數(shù)據(jù)信息服務平臺。該平臺應當具備高速、海量處理各類復雜數(shù)據(jù)、信息的能力,能充分利用計算機技術(shù)、GPS技術(shù)、數(shù)據(jù)倉庫技術(shù)、專家診斷系統(tǒng)等現(xiàn)代信息處理技術(shù)和海洋自然科學技術(shù)、環(huán)境管理科學技術(shù),以及區(qū)域海洋的可持續(xù)發(fā)展模型、海洋生態(tài)環(huán)境評價模型等,對管理過程捕獲的各類信息及時、準確、系統(tǒng)和快速的加以處理和分類,實現(xiàn)海量海洋數(shù)據(jù)信息的多維表達和交互應用。

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[4]劉芳.治理理念下我國海洋區(qū)域管理中的協(xié)調(diào)機制研究[D].中國海洋大學,2008.

[5]王婷婷.基于流域統(tǒng)一管理的區(qū)域水資源管理研究[D].河海大學,2005.

Abstract:“Coordination”is the core of management of marine areas.Management of marine areas need to coordinate the relationship between the sea-related industries,the relationship between marine searelated industries and the government,the relationship between the departments,enterprises and the public.At present,China’s marine areas management still have some coordination problems in policies and regulations,management system,which problems with the oceans sustainable development.This paper targets at the current management of our marine areas that exist in non-conforming issues,analyze the reasons for its existence,and searching for solutions to this problem from policy makers,law enforcement protection,institution building,technology innovation.

Key words:management of marine areas;coordination;sea-related subjects

責任編輯:王明舜

Coordination problems and countermeasures of Chinese marine areas management

Wang Qi,Li Wenchao
(Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D630.1

A

1672-335X(2010)02-0033-05

2009-10-12

山東省社科規(guī)劃項目“區(qū)域海洋環(huán)境應急管理的政府協(xié)調(diào)機制研究”(08CZZJ04)

王琪(1964- ),女,山東高密人,中國海洋大學法政學院教授,主要從事海洋管理與行政管理研究。