從水庫到深井:農田灌溉水源的當代轉換何以發(fā)生?

袁 松,孫晉華

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北武漢430079)

從水庫到深井:農田灌溉水源的當代轉換何以發(fā)生?

袁 松,孫晉華

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北武漢430079)

稅改之后,國家從鄉(xiāng)村基層退出,鄉(xiāng)村水利體制經歷了市場化的改革。然而,由于水庫或泵站與個體的農民無法對接,大中型水利設施的效益日趨退化,農民轉而依靠堰塘、水井等小型水利。效益退化的公共水利設施特別是渠道由于長期閑置而被毀損、私分,抗災能力低下的堰塘和水井則日益增加,并獲得自上而下的大量補助。農田灌溉水源的上述演變可以被歸納為“用進廢退”。僅僅依靠加大投入并不足以緩解水利困局,讓國家權力適度介入農田水利的組織、統(tǒng)籌與協(xié)調,理順農業(yè)用水機制才是未來的出路。

農田水利;稅費改革;用進廢退

我國是一個農業(yè)大國,人多地少、水資源短缺,降雨時空分布不均,水旱災害頻繁,這些基本國情決定了我國必須將水利建設作為一項重要任務。20世紀60-70年代,我國掀起了水利建設的高潮,農業(yè)水利建設事業(yè)突飛猛進,尤其是各個灌區(qū)的大中小型水庫及其渠道系統(tǒng)的建設,有效保障了農業(yè)生產的發(fā)展和糧食安全。

然而,就我們近年來在中西部農村調研的情況來看,這些集體時代修建的農田水利工程大多嚴重老化、灌溉效益衰減,尤其是村莊內的斗渠、農渠和毛渠普遍淤積和毀損,一些鄰近水庫的村莊卻在降雨量偏低的年份發(fā)生了干旱乃至絕收。如果僅從財政投入不足方面來解釋,顯然是我們在推脫責任,因為在2002年的水利體制改革之前,水庫和渠系的維護都是靠組織農民群眾來解決的;而在改革之后,盡管中央從1998-2007年共安排投資308億元對各類水庫進行除險加固,并在各大灌區(qū)投入資金進行節(jié)水工程改造[1],但效果并不理想。我們在深入調查的基礎上認為,水利問題在本質上不是一個工程技術問題,而是一個管理機制問題。

一、改革思路:農田水利市場化

20世紀末,中國的“三農問題”異常嚴重,這其中包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構膨脹、工作人員超編、行政費用攀升等問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的膨脹過程中,水利部門人員超編,醫(yī)療、養(yǎng)老負擔沉重。同時,村社組織開始內卷化,一些村干部在收取稅費過程中賬務不明,中飽私囊。收費過程中的徇私行為助長了經費的數(shù)額,于是不斷有農民拒絕繳納稅費,甚至將土地拋荒外出打工。農民拒交稅費,其中用于共同生產的水費就越難收齊,水利部門與相關村組的合作就越難達成,農田就會遭到旱災威脅。但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣市政府不會對此坐視不管,他們會通過行政壓力強制水利部門負債供水[2]。水利工程單位負債越多,下年所收水費就會越高,于是就有越多的農民拒絕交錢,導致來年水利工程單位更多的負債。如此一來,整個用水模式陷入惡性循環(huán),以國家為主導、以貨幣為中介的農田水利運轉難以為繼。

2002年9月,國務院體制改革辦公室發(fā)布《水利工程管理體制改革實施意見》,水利管理體制改革全面啟動。改革的基本原則是:按照農業(yè)用水商品化、農業(yè)灌溉市場化的思路,理順管理體制,完善運行機制,規(guī)范灌溉用水市場,逐步建立符合市場經濟要求的新型灌溉管理體系。具體措施有:推行小型水利設施產權制度改革;對供水單元較小的渠系、水庫、泵站等獨立灌區(qū)進行公開承包、租賃或拍賣;將灌區(qū)的管理權、使用權移交給水管單位職工或群眾。灌區(qū)經營權拍賣、租賃或承包后,灌區(qū)經營者負責灌區(qū)的配套、維護和用水管理,按照市場機制運作,水利、物價等部門對其供水收費情況予以監(jiān)督。

“這是一條由政府主導的市場化道路。這樣,人民公社時期國家主導下的水利工程單位與社隊的合作模式,被自治型的鄉(xiāng)村治理結構和市場化改革的水利體制之間新的供水關系所代替?！盵3]改革之后,農田用水的供給方變成了水庫、泵站等單位的承包人,這些經營者的身份從國家干部變?yōu)樯鐣?供水成本最小化、水費收益最大化成為其首要目標。水庫(泵站)承包人不僅收取農田灌溉水費,而且每年投入大量魚苗以獲取經濟效益,他們的承包費用則轉化為地方政府的財政收入。

稅費改革開始試點后不久,中央作出了全面取消農業(yè)稅的決策。按照稅費改革的方案,農業(yè)稅、屠宰稅、“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”及“兩工”①指村集體組織的“勞動積累工”和“義務工”,主要用于農田水利基本建設、農業(yè)綜合開發(fā)、修建村級道路和植樹造林等集體生產和公益事業(yè)。全部取消,村提留和共同生產費的征收方式發(fā)生改變。村內興辦集體生產和公益事業(yè)所需資金不再固定向農民收取,而是按照“一事一議”的原則,由村民委員會提出預算,經村民大會或村民代表會議討論通過,報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經管理部門審核,經鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意,報縣農民負擔監(jiān)督管理辦公室批準。酬勞額嚴格實行上限控制,每人每年最高不得超過15元。而原來用于村內統(tǒng)一組織的抗旱排澇、維修工程等項開支的共同生產費,也不再固定向農民收取。根據(jù)有關文件精神,用于農村抗旱排澇的水費、電費等,按照“誰受益、誰出錢”的原則,由受益農戶據(jù)實承擔②可參見《國務院辦公廳關于轉發(fā)農業(yè)部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》,國辦發(fā)〔2007〕4號。http:// www.gov.cn/zw gk/2007-01/26/content-509904.htm。。

取消兩工、不得征收村提留及共同生產費等政策規(guī)定的初衷是為了防止農民負擔的加重,而完成村集體公益事業(yè)的替代辦法是全村范圍內的“一事一議”。這意味著,此前具有強制性的、全村統(tǒng)一征收的農田灌溉用水費用,變?yōu)檗r民在主動合作的情況下自愿承擔的生產費用;此前一年一度的作為村民義務的渠道整修、清淤等工作,也失去了組織動員時的正當性。與此同時,村干部的工資與村集體的運轉經費從向村民征收改為依靠上級財政的轉移支付。為了精簡人員以減輕財政負擔,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還進行了“合村并組”,并取消村民小組長,合并后村莊的人口和地域規(guī)模相應擴張。

在村干部自主決定共同生產費的征收與公益勞動的出工失去正當性之后,村莊中由于青壯年勞力普遍外出打工,具有道義權威的精英流失較多,在人口上千的村莊里為共同生產召開村民代表會議變得非常困難。更為重要的是,在水費的征收失去強制性之后,各農戶由于田塊細碎、分散,地理位置、地勢高低、離水源遠近等各不相同,因而利益難以平衡。村民要達成自發(fā)的合作極為艱難,需要具備苛刻的前提條件,如合作規(guī)模、自然因素、歷史因素、技術因素,等等。一方面,在社會關聯(lián)度大為降低的村莊中,村民們自身難以合作;另一方面,村干部沒有財力,沒有相應的權限,因而也沒有積極性來組織程序煩瑣且有最高限額的“一事一議”活動。由于上述原因,稅改后農田用水需求方的基本單位由強制性成員身份的封閉群體——村民小組解體為單個的農戶,由這些分散的農戶自行與市場化的農田水利供給方達成交易——“先付錢,后用水”,時間一到,水閘關閉。

二、從水庫到深井:農田灌溉的水源之變

我們的研究團隊在中西部農村的調查發(fā)現(xiàn),稅改前以大中型水庫為主,輔以小型水庫,天然河道、泵站和村組公共堰塘的農田用水水源正在發(fā)生急劇轉變,此前作為大型水利設施輔助,主要用于臨時中轉、囤水和補充水源的小水利③賀雪峰教授通過對湖北荊門高陽鎮(zhèn)的調查,提出以原有的大中型機泵站為中心的所謂“大水利”和脫離這種灌溉體系、村民在小組范圍自建的“小水利”的概念?！靶∷敝竸澠邪?推挖堰塘,打井來解決小片農田的局部、應急的灌溉。參見賀雪峰《鄉(xiāng)村研究的國情意識》,湖北人民出版社2004年版,第251—252頁。越來越受到農民的青睞。由于此前以村組為單位的用水需求方不復存在,而分散的農戶自行合作的規(guī)模和程度都非常有限,這使得原子化的農民各自就近尋找和“創(chuàng)造”相對廉價的水源。

(一)從水庫到堰塘

由于農田灌溉發(fā)生在一個特定的時空場域內,超出這個范圍的供水路途遙遠且面臨沿途的偷水及滲漏因而費用太高,而且因為頗費周折會誤了農時。也就是說,具體到每一個局部的耕作區(qū)域,當?shù)氐乃O施承包人都是壟斷的①我們在調查中發(fā)現(xiàn),幾乎所有的承包人都有一定的黑社會背景。只有用潛在的暴力做支撐,他們才可以在悶熱、焦躁、繁忙的用水季節(jié)里讓所有從水庫或泵站中取水的農戶老老實實地按時間和流量付費。,在干旱季節(jié)的取水過程中,他們會上下其手,克扣流量。而且,承包人的動機在于謀求利潤,如果風調雨順則賣水的費用還不夠向政府繳納的承包費,于是他們購買大量的魚苗將水庫變成魚池,結果到了干旱來臨農戶要水的時候,他們“有水也不放”:因為水放得太多,魚苗就會缺氧而死。

當農田用水市場的供給處于壟斷狀態(tài)時,作為需求者的農戶因極度分散而缺乏談判能力。更為重要的是,水利設施與分散的農戶無法實現(xiàn)對接。具體地說,就是水庫和大型泵站不愿意為少數(shù)幾個交錢的農戶放水,如果在某個特定的時段內沿途買水的農戶沒有聚集到一定的規(guī)模從而能夠吸收放出的水,那對承包人而言就意味著資源的浪費——本來可以收到的錢就會白白地流掉,承包者就會虧本。由于這個原因,在雨水調勻的年份,各村“花錢也買不到水”,因為上游買水的人少了,下游即使有人買水也達不到數(shù)量上的要求。而在大旱之年,村民們可以買到水,卻會因為上游及沿渠村民的“搭便車”行為而使水價騰高,水量嚴重不足,并且經常因為來水時間無法保證而耽誤農時。

這些原因使得一些稅改前完全依靠大水庫實現(xiàn)農業(yè)灌溉的村組出現(xiàn)了越來越多的堰塘和機井。盡管這些蓄水量非常有限的“小水利”成本很高,但是卻可以由農戶個體自由支配,極大地降低減產的風險,減少農忙時節(jié)的焦慮。農民“不計成本”追求的正是這種安全性與穩(wěn)定性。

而對于小水庫而言,水利體制市場化改革以后,水利工程承包人與農民的利益訴求相背離,導致用水戶的諸多不滿。更為關鍵的是,由于農田灌溉用水成了需要個體農戶付費購買的商品,放水過程沒有了集體的組織,致使經過田間渠道時被“偷”走的水量很大。為了減少水量損失和灌溉時的人力監(jiān)管成本②村民們說“,放水的時候要日日夜夜守水,免得被沿途村民偷水,連續(xù)幾個星期睡不好覺”。,村民們不得不自行購買小水泵、水管、電線,實現(xiàn)農田用水從水庫到農田的精確對接。在這種背景下,距離水庫較遠而又難以實現(xiàn)合作的農戶們不得不放棄部分農田修建當家堰,以便使數(shù)臺水泵接力的轉水過程能夠順利完成。

農戶自己挖的堰塘在風調雨順的年景可以起到水量調節(jié)的作用,但是在農忙之前數(shù)月連續(xù)不下雨的情況下,這些堰塘由于不能從大江大河中引水過來,本身就會面臨干枯的可能,更不要說起到灌溉的作用了。

(二)從公堰到私堰

稅改后村組內部出現(xiàn)了一股公共堰塘私有化的高潮,現(xiàn)在村里已經難以看到公堰了。我們在湖北沙洋縣拾橋鎮(zhèn)的周店村調查時,一位張姓農戶說:

都是那幾年占的,反正一聽說種田不交錢了就有人去占公家的堰。以前一畝地要交兩三百塊錢,哪個去占呢?第一年我們隊有個人把他田邊的小堰塘抽干了種水稻,第二年又有個狠人弄臺推土機來把他家后門的那個堰塘推深了,別人的牛去那里喝水他都要跟別人吵。別人的田干不干死跟他有什么關系?反正他在上面花了錢,這就是他家的堰塘,你從他家堰塘里抽水得給他付錢。到了第三年,我們隊的堰塘就被占光了。

村民們在談起公堰被占時并沒有氣憤或者惋惜的神情,在他們看來,分田到戶時沒有分光的堰塘、渠道等共同生產資源在稅改后的二輪延包深化階段理所當然地應該被群眾分掉,畢竟,這種只有權利而無義務的好事誰都想去干。他們強占堰塘的邏輯是“誰投資、誰受益”,反正是公家的地,即使只是在快被淤泥偎平的堰塘里挖上幾鍬,這塊堰塘就成為他的私人財產,別人若來使用便是侵犯了自己的權利,就可以斥責、叫罵以嚴令禁止。

不光是堰塘成了私人的,連大的斗渠也被農戶占來成為農田的一部分。如圖1所示,在狀態(tài)1中,農田右側因為有渠道通過而可以很好地利用集體水源,但是因為有一位農戶自己挖堰塘或是打井而有了獨立水源之后,他會把自己農田與斗渠之間的田埂挖掉,以便擴大自己的種植面積,形成狀態(tài)2;由于水渠中的一截已被毀掉成為農田,對于其他農戶而言它已無法發(fā)揮灌溉作用,于是其他農戶也會相繼鏟掉自己靠近斗渠的田埂,形成狀態(tài)3。在狀態(tài)1中,村組內的良性合作可以形成有序的灌溉渠系網絡;而在狀態(tài)2中去組織化的農戶已無法自行合作,當有人退出水庫+堰塘+渠道的灌溉系統(tǒng)而興修小水利之后,公共渠道也因為對他失去效用而被獨占。一旦公共渠道體系中這樣的情況達到一定程度,整個渠道網絡就宣告癱瘓,于是所有的農戶都會把癱瘓掉的渠道據(jù)為己有,成為農田的一部分。

那么,為什么農民一定要把公堰據(jù)為己有呢?公共的渠道為什么會被村民們廢掉呢?這個過程背后的邏輯是:集體時代留下的公共堰塘因為分田到戶之后仍然有村組組織出面維持共同生產因而繼續(xù)發(fā)揮作用;由于是集體買水、轉水、用水,每個人都按畝均攤了費用,因而公共堰塘中的水可以為所有人使用,多余的灌溉用水也是被囤積在公堰里。稅改之后,組織性社會關聯(lián)不復存在,由于是私人出錢買水,如果抽水到公共堰塘再行轉水,這些水就可能在公堰中被他人取用,這是每個理性的農民都不愿接受的。因為水是私人的,所以每個人都會想盡辦法來排除他人使用,這就是為什么所有人都要想盡辦法將公共堰塘私有化,要自己挖當家堰,并要用數(shù)臺小水泵和水管進行接龍而不用公共渠道的原因。

圖1 公共渠道毀損過程示意圖

(三)從堰塘到機井

前已提及,堰塘的功能是臨時存水,即用于轉水。如果沒有固定的水源注入,僅僅靠小面積的堰塘來蓄水是遠遠不夠的。于是,農民就在自家堰塘邊打井,將水井和堰塘配合使用。這樣的水井不必太深,在30～50米之間,平時下雨之后井內水量充沛時就用小水泵間斷性地往堰塘抽水。通過長期的積累,堰塘即使在干旱季節(jié)里也可以積足一定量的水,滿足農田的最低需要。

在這種情形下,真正的水源其實是水井而非堰塘,因為前者更為穩(wěn)定,且可以實現(xiàn)高度私人化,完全排除他人使用。當機井電閘用鐵鎖鎖起,農戶只要按下按鈕就可以回家睡覺。而如果使用堰塘作水源,他必須在干旱季節(jié)里日夜守在塘邊防止別人從自己的堰塘里取水。因為這種邏輯,堰塘作為小水利的水源面臨著被水井取代的命運;只是因為村組土地的高度分散和細碎化,堰塘才會作為轉水中介而存在。

將堰塘與機井配合使用的情況往往出現(xiàn)在水田細碎化程度更高的村組。因為極度的細碎化,每塊水田的面積甚至不足一畝,如果在每塊田邊打一口水井則成本將會高得離譜,只有將水井的水騰挪至堰塘之后再用“水泵接龍”的方法才可以將分散的各塊小水田灌好。而在土地比較集中的少數(shù)村民組,則可以不必依靠堰塘作水流樞紐,直接實現(xiàn)“一口井管一家的地”。

如果挖井抽取的地下水可以源源不絕、永不斷流,那么農田灌溉問題就可以通過上述方式得到一勞永逸的解決,然而問題恰恰在于,抽取地下水的做法是不可持續(xù)的。地表水和地下水是兩個不同的循環(huán)系統(tǒng),換句話說,地下水的形成是地殼運動長期積累的結果。當?shù)叵滤贿^快抽取時,地表水的下滲速度遠遠跟不上,就會造成區(qū)域地下水位持續(xù)下降,降落漏斗不斷擴大,土層不斷壓縮與固結以致發(fā)生地面沉降,而后者是一種嚴重的地質災害,將會影響人們的生活、生產,甚至危及基本的生存。此外,地下水的過度抽取還會導致地表的鹽堿化和沙化。

所以,這種訴諸于地下水資源的農田灌溉無異于飲鴆止渴。打井較早的村民組發(fā)現(xiàn),當水井的數(shù)量達到一定規(guī)模,或取水時間超過一定年限時,水井里的水將越來越少,抽取難度也越來越大。為了能夠應對干旱,他們不得不廢掉淺井而挖深井。而當鄰居家的井比自己家更深時,自己就很難再抽到水,于是沒過幾年又得去挖更深的井,以至于大家在長時段內形成了一種打深井的競賽。如果以這種態(tài)勢繼續(xù)發(fā)展下去,今后的結果會是什么呢?

三、用進廢退:農田水利設施的演變邏輯

稅費改革以后,國家從鄉(xiāng)村基層退出,鄉(xiāng)村水利體制經歷了市場化取向的改革,大中型水利設施的系統(tǒng)運行狀態(tài)發(fā)生了很大改變。由于水庫或泵站與個體的農民無法對接,水利設施的效益日趨退化,農田水利轉而依靠以個體農戶或聯(lián)戶為基礎的、各自為政的小型水利。效益退化的公共水利設施特別是渠道,由于長期閑置而被毀損、私分,而小型水利設施如堰塘和水井由于受到農民青睞而日益增加。我們可以稱這種現(xiàn)象為“用進廢退”。

隨著打工經濟的日漸深入,具有組織能力的村莊精英不斷流失,人們對村莊生活的預期普遍縮短,此時村干部的數(shù)量大量精簡,村民小組長又被取消,農民自身無法完成供水區(qū)域內的大規(guī)模合作。在缺乏統(tǒng)一安排,自身又難以合作的情況下,各種支渠、斗渠、農渠、毛渠長期缺乏管理和維護。農戶為了提高各自取水時的排他性,減少爭吵和沿途的滲漏損失,紛紛購買小水泵、水管、電線以實現(xiàn)從水庫到農田的精確對接。距離水庫較遠而又難以實現(xiàn)合作的農戶不得不毀棄部分農田修建當家堰,以便承接雨水,更多的農戶采取了在水田旁邊打機井的做法。由于長期使用堰塘和機井,渠道不再起作用,因而其無人看護與遭到毀棄也就成為理所當然的事情。

在這種格局之下,雖然國家每年投入了大量資金用于小型水源、渠道等工程的新建、續(xù)建和更新改造,但是,由于鄉(xiāng)村水利的組織基礎與社會基礎的逐漸弱化,這些資金無法找到一個有效的承接載體。最后的結果是,農民私人投資的小型堰塘和機井獲得大量補助,而公共的小型農田水利設施依然破舊如故;即使個別村組克服困難改造了部分老化的渠道,但這些公共的設施不久又遭毀損。

總體來說,國有大中型水庫雖然經歷了市場化改革,但這些水利設施數(shù)量不多,且有水利部門將大量的投資用于其維修、保養(yǎng),因而質量仍有保證,只是水庫中的水農民用得越來越少。相比之下,小型水庫由于國家無錢投入,狀況令人擔憂。在實行“以水養(yǎng)水,以庫養(yǎng)庫”的方針之后,小(一)型水庫往往由水利站發(fā)包給個體農戶,雖然承包合同上規(guī)定了經營者有“大壩除草,防汛巡邊,安全監(jiān)護,白蟻防治”等職責,但這些經營者顯然更關注水庫養(yǎng)魚和放水的經濟效益。承包戶只在夏天放水和冬天起魚時可以見到人,平時他們都在外面做生意。至于面積更少的小(二)型水庫,如今已成為私人的魚塘,不再有蓄水抗旱的功能。

如何加強農田水利設施建設投入的有效性,提高糧食產區(qū)的抗災能力呢?一個可行的方向是,通過推進農業(yè)用水體制的改革來加強小型農田水利建設力度。具體而言,要停止“以水養(yǎng)水”“以庫養(yǎng)庫”,將水庫、泵站等水利設施承包、出租的做法,同時給小(一)型水庫、中型泵站配備工作人員;依托基層黨組織強化農田用水過程中的統(tǒng)籌與協(xié)調,恢復村民小組長的設置,讓小組長以官方權威的身份組織農民的用水合作;在通過村民集體決策以保證財務公開的情況下,對村級組織給予適當?shù)霓r田灌溉補貼,增強村級組織對小型水利設施的日常維護能力。只有通過國家的適當介入來組織農民,才可以讓末級渠系得到修繕;也只有在公權力適度介入以協(xié)調用水秩序的情況下,才可以讓大中型水利設施的效益得以發(fā)揮,扭轉當前“用進廢退”的頹勢,提高灌區(qū)在自然災害中的整體應對能力。

[1]陳錫文,趙陽,羅丹.中國農村改革30年回顧與展望[M].北京:人民出版社,2008:281-287.

[2]羅興佐,賀雪峰.鄉(xiāng)村水利的組織基礎[J].學海,2003 (6):38-44.

[3]羅興佐.治水:國家介入與農民合作[M].武漢:湖北人民出版社,2006:62.

Abstract:After tax refo rm,the state gradually w ithdraw from rural grassroo ts,acco rdingly the rural irrigation system experienced amarket-o riented refo rm.However,due to the contact difficult between reservoir and peasants,the efficiency of large and medium-sized water resource facilities declined,and small pond o r well were w idely used.What’smore,Inefficient public water resource facilities were damaged o r divided during the idle,meanw hile,little pond and well w hich couldn’t fight natural disaster substantially increased and obtained eno rmous financial subsidy,the w hole p rocessacted in accordance w ith the theo ry of use and disuse.So,the p resent dilemma can’t be resolved only by increasing investment,the state power should get involved w ith the organization,plan and coordination app rop riately to rebuild the water irrigation system.

Key words:farm land irrigation;tax refo rm;“use and disuse”

From reservoir to deep well:how the contemporary change of farm land irrigation takes p lace?

YUAN Song,SUN Jinhua
(Center fo r Rural China Governance,HUST,Wuhan 430074,China)

C912.82 文獻標志碼:A 文章編號:1671-9476(2010)04-0006-05

2010-05-20

袁 松(1982-),男,湖北鄂州人,博士研究生,研究方向為農村社會學、政治人類學。