淺議行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與行政運(yùn)行成本間的關(guān)系

貴州省余慶縣財(cái)政局 左小鳳

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

㈠內(nèi)部控制意識(shí)仍較薄弱。內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制環(huán)境中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人特別是“一把手”的內(nèi)部控制意識(shí)將直接影響內(nèi)部控制制度的健全和實(shí)施效果的好壞。許多單位的“一把手”內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)缺乏基本的了解，對(duì)內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為內(nèi)部控制更多是財(cái)務(wù)人員的事，與自己沒(méi)有什么太大的關(guān)系，有的甚至對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)存在抵觸情緒，拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)。

㈡對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作不夠重視。行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員大多無(wú)權(quán)參與單位重大決策，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策過(guò)程和結(jié)果均不了解，許多單位負(fù)責(zé)人把財(cái)務(wù)部門當(dāng)作“儲(chǔ)錢罐”，會(huì)計(jì)人員長(zhǎng)期扮演著“付款員”、“記賬員”的角色。

㈢財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)薄弱，財(cái)務(wù)管理制度不健全。有效的內(nèi)部控制需要堅(jiān)實(shí)的內(nèi)部管理基礎(chǔ)。目前我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度仍不健全，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作仍較薄弱。有的單位沒(méi)有建立單獨(dú)的財(cái)務(wù)管理制度，部分財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)事項(xiàng)的處理仍停留在潛規(guī)則和慣例的水平上，有的單位財(cái)務(wù)管理制度不健全，內(nèi)容不完整，寥寥幾十個(gè)字便成了一項(xiàng)制度。財(cái)務(wù)人員崗位責(zé)任制內(nèi)容不明確、不具體，缺乏實(shí)際可操作性。辦理資金支付業(yè)務(wù)的全部印鑒由一人保管的現(xiàn)象還在部分行政事業(yè)單位存在，出納人員私吞、挪用公款的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。

㈣資產(chǎn)管理不嚴(yán)，業(yè)務(wù)流程不盡合理。固定資產(chǎn)實(shí)行政府采購(gòu)制度后采購(gòu)行為得到一定控制，但個(gè)別單位特別是自身有一定收入來(lái)源的事業(yè)單位不進(jìn)行政府采購(gòu)，采購(gòu)資產(chǎn)不入賬，形成賬外資產(chǎn)。業(yè)務(wù)流程不盡合理，財(cái)務(wù)部門對(duì)業(yè)務(wù)的來(lái)龍去脈不清楚，通常只能起到“核算”、“付款”作用。由于行政事業(yè)單位債權(quán)債務(wù)發(fā)生不多，核對(duì)不及時(shí)，重錢輕物，重購(gòu)輕管，管物不問(wèn)賬，管賬不問(wèn)物的現(xiàn)象較嚴(yán)重，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門對(duì)資產(chǎn)減值、毀損及呆賬了解少，資產(chǎn)清查時(shí)資產(chǎn)賬實(shí)不符、賬存實(shí)亡的現(xiàn)象較為普遍。

㈤預(yù)算缺乏剛性約束力，費(fèi)用支出缺乏有效控制。預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，部門預(yù)算是行政事業(yè)單位重要的內(nèi)部控制手段之一。目前行政事業(yè)單位均實(shí)行了部門預(yù)算，但預(yù)算質(zhì)量不高，涵蓋范圍窄，有的未將單位的所有財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)納入年初預(yù)算，預(yù)算缺乏剛性約束力，對(duì)不確定性項(xiàng)目支出未納入年初預(yù)算，年中追加和調(diào)整項(xiàng)目較多，彈性大、隨意性強(qiáng)，許多部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超預(yù)算幅度大。授權(quán)審批金額權(quán)限不清，無(wú)明確的審批流程，許多單位長(zhǎng)期實(shí)行“一支筆”審批制度，單位負(fù)責(zé)人審批金額無(wú)上限規(guī)定，大額資金支出不進(jìn)行集體審批現(xiàn)象嚴(yán)重。對(duì)于日常經(jīng)費(fèi)特別是會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、辦公費(fèi)、交通費(fèi)等支出缺乏有效的控制標(biāo)準(zhǔn)，即使有標(biāo)準(zhǔn)也控制不嚴(yán)，費(fèi)用開(kāi)支大多實(shí)行事后“實(shí)報(bào)實(shí)銷”制度，只要有單位領(lǐng)導(dǎo)簽字同意，財(cái)務(wù)人員就給付款，導(dǎo)致日常經(jīng)費(fèi)超預(yù)算，擠占、挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位行政運(yùn)行成本現(xiàn)狀

㈠支出結(jié)構(gòu)不合理，費(fèi)用性行政運(yùn)行成本比重大。目前，行政運(yùn)行成本中會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、交通費(fèi)、考察學(xué)習(xí)費(fèi)用約占基本支出的一半以上。項(xiàng)目支出中用于修建裝修豪華辦公樓、購(gòu)買高檔辦公器具和車輛等成為身份、地位的象征，成為潛在的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)尚。許多“形象工程”、“面子工程”等項(xiàng)目前期不進(jìn)行可行性分析和評(píng)估，急于求成，不但浪費(fèi)了行政資源，還增加了行政運(yùn)行成本，一旦項(xiàng)目失敗，可能會(huì)因此導(dǎo)致后期費(fèi)用性行政運(yùn)行成本增加。

㈡支出內(nèi)容不實(shí)，行政運(yùn)行成本虛高。由于行政事業(yè)單位存在預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束，業(yè)務(wù)流程不盡合理，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，內(nèi)部控制體系不完善等，會(huì)計(jì)人員對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)均在事后根據(jù)憑證單據(jù)進(jìn)行記賬，難以審查經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)銷與工作無(wú)關(guān)的個(gè)人出差、旅游、招待、娛樂(lè)等費(fèi)用屢見(jiàn)不鮮。工作協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)、探視費(fèi)、慰問(wèn)費(fèi)、保密費(fèi)等許多無(wú)名目的費(fèi)用在服務(wù)業(yè)發(fā)票或花名冊(cè)等看似合理的外衣下使支出形式變得復(fù)雜和多樣化。導(dǎo)致行政運(yùn)行成本虛高。

㈢支出隨意性較強(qiáng)，行政運(yùn)行成本控制難度大。很多單位缺乏有效的內(nèi)部控制體系或執(zhí)行內(nèi)部控制制度無(wú)效，支出主觀性和隨意性強(qiáng)，年初預(yù)算的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被用于彌補(bǔ)費(fèi)用性運(yùn)行成本不足已成為慣例。由于支出矛盾大，費(fèi)用性行政運(yùn)行成本擠占項(xiàng)目資金，單位被迫私自舉債，導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以維持財(cái)務(wù)收支平衡。大部分行政作業(yè)無(wú)法量化和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，支出彈性和可擴(kuò)張性較大，導(dǎo)致行政運(yùn)行成本控制難度大。

㈣支出無(wú)直接經(jīng)濟(jì)效益，行政運(yùn)行成本績(jī)效評(píng)價(jià)難度大。行政事業(yè)單位收入來(lái)源基本上為財(cái)政補(bǔ)助收入，支出表現(xiàn)為單位資源的耗費(fèi)。行政運(yùn)行成本中費(fèi)用性行政運(yùn)行成本是行政事業(yè)單位維持機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的必需成本，是一種沉沒(méi)成本，不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益；部分行政事業(yè)類項(xiàng)目支出雖然可以產(chǎn)生一定社會(huì)效益，一定程度上提高單位服務(wù)能力，改善單位服務(wù)條件，但并不能產(chǎn)生能夠量化的直接經(jīng)濟(jì)效益。即使在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，行政運(yùn)行成本支出績(jī)效評(píng)價(jià)的研究和探索也很不充分。如何衡量支出的成本與效益是一個(gè)技術(shù)難題，公共產(chǎn)品或服務(wù)具有鮮明的外部特征，支出績(jī)效又與很多因素有關(guān)，試圖直接、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)支出績(jī)效難度極大，一個(gè)重要的原因是投入與產(chǎn)出無(wú)法配比，此外績(jī)效評(píng)價(jià)還會(huì)涉及到某些人或某群人的小利益。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與行政運(yùn)行成本的關(guān)系

㈠完善的內(nèi)部控制體系可以降低行政運(yùn)行成本。由于行政編制有限，行政與事業(yè)界限劃分不嚴(yán)格，特別是基層單位更是如此，崗位安排不盡合理，人員混崗使用現(xiàn)象較為普遍，管理難度較大。完善的內(nèi)部控制在治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，能合理保證行政事業(yè)單位管理和服務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)，合理保證資產(chǎn)安全，合理保證財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息披露的真實(shí)性和完整性，提高管理與服務(wù)效率，有助于防止錯(cuò)誤或舞弊的發(fā)生，減少資源的無(wú)效浪費(fèi)，從而降低行政運(yùn)行成本。

㈡明晰的內(nèi)部控制可促進(jìn)行政運(yùn)行成本績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展。內(nèi)部控制要素包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督5大方面。雖然行政運(yùn)行成本支出績(jī)效難以量化，但明晰的內(nèi)部控制可以對(duì)行政事業(yè)單位按照部門、項(xiàng)目、環(huán)節(jié)分別建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。部門評(píng)價(jià)指標(biāo)用來(lái)衡量部門所應(yīng)取得的業(yè)績(jī)或完成的工作成果，可以和部門負(fù)責(zé)人政績(jī)考核結(jié)合起來(lái)；項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)是按照分類的原則就不同支出的使用效果進(jìn)行定性和定量評(píng)價(jià)；環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)指標(biāo)用來(lái)衡量行政運(yùn)行成本發(fā)生程中在授權(quán)審批、職責(zé)分離、信息溝通、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、資產(chǎn)保護(hù)、內(nèi)部審計(jì)等方面內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況以及各環(huán)節(jié)的績(jī)效水平。

㈢建立健全內(nèi)部控制必須考慮控制的行政運(yùn)行成本。單純從控制的角度考慮，單位參與控制的人員越多，控制環(huán)節(jié)越復(fù)雜，控制流程越明晰，控制措施越嚴(yán)密，控制的效果就越好，會(huì)大大減少錯(cuò)誤及舞弊的發(fā)生，但相應(yīng)的行政運(yùn)行控制成本將增加。因此，單位在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制時(shí)，必須考慮成本效益原則，充分衡量控制投入和控制產(chǎn)出效益比。對(duì)在業(yè)務(wù)過(guò)程中易發(fā)生錯(cuò)誤或舞弊、發(fā)揮作用大、影響范圍廣、涉及社會(huì)效益等關(guān)鍵控制點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)格控制；對(duì)不易發(fā)生錯(cuò)誤或舞弊，僅在局部發(fā)揮作作用，影響范圍小等一般控制點(diǎn)可只進(jìn)行簡(jiǎn)單控制，不必投入過(guò)多的控制成本，避免由于一般控制點(diǎn)設(shè)置過(guò)多、環(huán)節(jié)繁雜而影響單位工作效率和增加控制的行政運(yùn)行成本。

小結(jié)：綜上所述，行政事業(yè)單位行政運(yùn)行成本與內(nèi)部控制間存在著密切的相互作用關(guān)系。一方面，良好的內(nèi)部控制可以減少不必要的行政資源耗費(fèi)，從而起到降低行政運(yùn)行成本的作用；另一方面，對(duì)行政運(yùn)行成本支出績(jī)效及支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，又可反作用于內(nèi)部控制，促進(jìn)內(nèi)部控制體系不斷完善和發(fā)展，達(dá)到既能經(jīng)濟(jì)控制，又能科學(xué)發(fā)揮行政效益的目的。