制約警民和諧的原因分析
——基于國家的視角

吳永生

（東南大學(xué)政治與公共管理系,南京211189）

制約警民和諧的原因分析
——基于國家的視角

吳永生

（東南大學(xué)政治與公共管理系,南京211189）

作為警察淵源的國家在多方面制約著警民和諧：國家的本質(zhì)決定了警民和諧的限度，國家對(duì)警察的職能定位制約了警察形象，政權(quán)的成熟度規(guī)定著警民互動(dòng)的方式，體制變遷直接影響警察的職業(yè)環(huán)境，而基層政府對(duì)警察的期待制約著警察的現(xiàn)實(shí)形象。

國家；警察；警民關(guān)系；警民和諧

當(dāng)下，我國不盡和諧的警民關(guān)系已明顯影響到警務(wù)效能，以至于警民和諧成為我國公安機(jī)關(guān)的戰(zhàn)略任務(wù)。面對(duì)這一現(xiàn)狀，現(xiàn)有研究成果更多立足警察角度進(jìn)行分析，似乎警察就是警民不盡和諧的首要原因，只要警察做出相應(yīng)的努力，就能夠從根本上解決這一問題。但是，自上世紀(jì)八十年代警民關(guān)系進(jìn)入研究視野之日起，一些制約警民和諧的因素，如警務(wù)環(huán)境惡化、經(jīng)費(fèi)缺乏等問題，不僅沒有得到有效解決，而且有持續(xù)惡化的趨勢。顯然，我們不能說公安機(jī)關(guān)對(duì)此重視不夠，也不能說警察的整體素質(zhì)大不如前，只能說明這一問題涉及到眾多因素，單靠公安機(jī)關(guān)難以根本解決。其中，與其他因素相比，國家對(duì)警民關(guān)系的影響更加深遠(yuǎn)。如果忽視國家重要影響而一味強(qiáng)調(diào)警察責(zé)任，不僅會(huì)違背警民互動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律，陷入警民關(guān)系的理論誤區(qū)，而且會(huì)誤導(dǎo)警民和諧的努力方向，制約警察職能的充分發(fā)揮。

一、國家的本質(zhì)決定了警民和諧的限度

國家作為階級(jí)統(tǒng)治的工具，本身就是矛盾和沖突的產(chǎn)物，而警察則是這一產(chǎn)物的衍生。這一關(guān)系要求警察不斷順應(yīng)國家發(fā)展的需要，逐步承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)功能，即在階級(jí)統(tǒng)治之外還要進(jìn)行日益廣泛的社會(huì)管理。這就意味著，警察與生俱來的強(qiáng)制性并不完全針對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)，而是廣泛地施加于絕大多數(shù)乃至所有社會(huì)成員。時(shí)至今日，警察的強(qiáng)制性已明顯弱化，但仍然發(fā)揮著其他職能部門無法企及的重要作用，進(jìn)而說明，只要國家存在，作為國家機(jī)器的警察就不會(huì)消亡，其強(qiáng)制性只會(huì)發(fā)生量變而非質(zhì)變。也正是基于這一現(xiàn)實(shí)，學(xué)界普遍認(rèn)同這樣的定位，即“警察是享有國家授予的在國家領(lǐng)土范圍內(nèi)使用暴力的一般權(quán)力的機(jī)構(gòu)或個(gè)人”。[1]而在社會(huì)沖突日益加劇、社會(huì)秩序備受影響的情況下，這一特點(diǎn)則會(huì)更加明顯地表現(xiàn)出來，其中無法根除的暴力色彩注定其與社會(huì)之間無法持續(xù)和諧?，F(xiàn)代國家可以不要軍隊(duì)，卻不得不依賴警察維持秩序，即可證明其天然的強(qiáng)制性和暴力色彩。

在社會(huì)主義制度下，國家和社會(huì)的利益交集空前擴(kuò)大，從而有效克服了警民和諧的制度障礙。但是，在社會(huì)主義社會(huì)中，各種顛覆社會(huì)主義制度、破壞國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)、嚴(yán)重侵犯人身和財(cái)產(chǎn)的犯罪行為并沒有徹底消除，各種治安案件和民事糾紛也呈現(xiàn)明顯上升的趨勢，對(duì)此，警察都必須作出及時(shí)有效的回應(yīng)。而數(shù)量更多的管理型警務(wù)幾乎涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，絕大多數(shù)社會(huì)成員都會(huì)在不同時(shí)空置身其中。在此背景下，警察履行職責(zé)皆依據(jù)剛性的制度規(guī)定，任何人性化的執(zhí)法活動(dòng)都無法徹底消除警務(wù)活動(dòng)的強(qiáng)制性。雖說警察在執(zhí)法過程中也滲透著服務(wù)的精神，但這種服務(wù)明顯不同于其他行業(yè)服務(wù)的是，它不是滿足服務(wù)對(duì)象需求的積極性服務(wù)，而是通過制止不當(dāng)不法行為，避免更多更大社會(huì)危害的消極性服務(wù)。顯然，面對(duì)這種消極性服務(wù)，尤其當(dāng)個(gè)人利益受到限制，或者不當(dāng)不法行為受到糾正、查處時(shí)，即使警務(wù)非常規(guī)范，當(dāng)事人也難以心悅誠服地接受，數(shù)量眾多的親友也會(huì)產(chǎn)生不滿乃至怨恨情緒。

由此可見，國家的本質(zhì)以及警察在國家機(jī)器中的角色使得警察“總是為了維護(hù)現(xiàn)存的統(tǒng)治制度”，[2]也許某些場合下會(huì)淡化其暴力色彩，卻無法從根本上消除其強(qiáng)制性。事實(shí)上，警務(wù)活動(dòng)的范圍、手段和程序等要素都有明確的制度規(guī)定，這就決定了警民關(guān)系是一種基于政治和法律制度的工作關(guān)系而非簡單的人際關(guān)系，再和諧也不能突破政治和法律的底線。這樣，即使警察以百倍努力履行職責(zé)，其打擊、管理等職能和常態(tài)的強(qiáng)制性仍然使其形象難免平凡化的命運(yùn)，以至于有研究者悲觀地認(rèn)為，“在任何社會(huì)，警察的合法性都帶有天生的局限性。自從警務(wù)被認(rèn)為是運(yùn)用刑法強(qiáng)制權(quán)力最終依靠使用暴力解決沖突的主要手段之后，在警察的行動(dòng)中，警務(wù)就遭到了被警務(wù)者的反對(duì)。從這角度講，警察就是天生與罪惡打交道的人，是根除罪惡的藥劑師，所以警察永遠(yuǎn)不會(huì)博得所有人的歡心。警務(wù)的合法性雖被認(rèn)可，但沒有必要讓所有的社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人都同意警察行動(dòng)的內(nèi)容和方向。”[3]11此言雖然偏激，卻道出一個(gè)我們不愿卻不得不正視的事實(shí)：只要國家存在，警察職能及其消極性影響就無法徹底消除，警民和諧就存在一定限度。

二、國家對(duì)警察的職能定位制約了警民關(guān)系

警察出現(xiàn)伊始，國家就要求其在消極意義上，即通過鎮(zhèn)壓、打擊、查處、糾正等手段維護(hù)社會(huì)秩序和階級(jí)利益。這種消極性定位不僅決定了警察的職業(yè)特點(diǎn)，一定程度上也限制了警察形象的歷史起點(diǎn)。恩格斯在研究國家起源過程中發(fā)現(xiàn)，“雅典人在創(chuàng)立他們國家的同時(shí)，也創(chuàng)立了警察，即由步行的和騎馬的弓箭手組成的真正的憲兵隊(duì)……不過，這種憲兵隊(duì)卻是由奴隸組成的。這種警察職務(wù)，在自由的雅典人看來是非常卑賤的，以致他們寧愿叫武裝的奴隸逮捕自己，而自己卻不肯去干這種丟臉的事?！盵4]117這樣，最初警察的卑微地位往往給民眾留下這樣的印象，即“警務(wù)與生俱來的是要使用骯臟的手段去執(zhí)行。它需要采用在道義上值得懷疑的手段去達(dá)到保持和再造社會(huì)秩序的目的”，[3]1甚至“警察天性就是一個(gè)干‘臟活’的職業(yè)”。[3]247而以后的警務(wù)活動(dòng)也多在持續(xù)強(qiáng)化而非淡化和改變這一形象。

當(dāng)然，社會(huì)進(jìn)步也在不斷優(yōu)化警察的人員構(gòu)成。即便如此，時(shí)至現(xiàn)代警察制度創(chuàng)立之初，在“匪徒的黃金時(shí)代”和“犯罪紀(jì)元”的十九世紀(jì)早期，嚴(yán)峻的治安形勢使得統(tǒng)治階級(jí)“經(jīng)深思熟慮之后，決定招募身份不顯貴的，舉手投足不像紳士的男士”。[3]28這種仍然延續(xù)傳統(tǒng)的職業(yè)定位使得最初的倫敦都市警察除了體重兩百磅的要求外，并無其他實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，屠夫、泥瓦匠、水手甚至流浪漢都可加入其中?？梢韵胂?，當(dāng)國家要求這樣一支隊(duì)伍承擔(dān)打擊犯罪、管理社會(huì)的使命，當(dāng)這樣一支隊(duì)伍出現(xiàn)在民眾面前，等待他們的與其說是尊重、理解和支持，毋寧說是懷疑、提防和戒備。而事實(shí)上也是如此。英國現(xiàn)代警察一面世就備受爭議，并逐步與一些貶義的稱謂，如“鎮(zhèn)壓者”、“比爾血匪幫”、“藍(lán)色蝗蟲”、“珍妮·達(dá)比”、“生龍蝦”和“藍(lán)色雄蜂”[3]56-57畫上了等號(hào)，甚至“有些人則玩世不恭地認(rèn)為警察只不過是‘身穿藍(lán)色制服的傻子’，除了四處轉(zhuǎn)悠外，一副無所事事的樣子。一些付稅者則在懷疑警察是否值得他們付出更高的稅款”。[3]52顯然，羅伯特·比爾在建警之初也覺察到警察的職業(yè)使命和人員構(gòu)成之間的矛盾，其建警十二原則和警務(wù)九原則中分別有五項(xiàng)之多直接關(guān)系到警察形象，但由于這一歷史傳統(tǒng)的根深蒂固，警察形象的改善并不顯著，其不懈努力也只是換來起伏不定的警民關(guān)系。

立足文化比較的視角，與西方社會(huì)明顯不同的是，東方人對(duì)警察的尊重更顯不足。松井茂在比較后指出，英國人“視巡捕為慈藹可親之長者。日本名流耆宿，甚有視警察等于車夫走卒，殊為遺憾”。[5]日本警察如此，主要效仿日本的近代中國警察也難有更好的命運(yùn)。正式創(chuàng)辦于1898年的湖南保衛(wèi)局的人員素質(zhì)就明顯劣于日本，更無法與西方國家相提并論。[6]而1914年北洋政府為改變清末警制混亂而頒布的《招募巡警條例》關(guān)于“年齡在二十五以上、三十五以下，體質(zhì)強(qiáng)壯，視聽力正常，粗通文字，語言清楚，熟悉地形”的規(guī)定，居然“一改過去警察是一種不受尊重、社會(huì)地位低下的職業(yè)形象”，[7]警察的地位和形象也由此可見一斑。新中國成立之后，在新的社會(huì)制度和各種措施的綜合作用下，警察的地位和形象有了根本的改觀。但是，相對(duì)于其他國家機(jī)關(guān)的工作人員，警察的學(xué)歷學(xué)位、專業(yè)知識(shí)仍有一定差距，其政治素養(yǎng)、職業(yè)素質(zhì)和行為方式仍有明顯的提升空間，仍在一定程度上限制了警察形象，制約了警民關(guān)系。由此也證明，不同國家在不同歷史階段都曾或正在遭遇過難如人意的警民關(guān)系，并非我國當(dāng)下獨(dú)有的現(xiàn)象。這也意味著，改善警察的傳統(tǒng)形象作為改善警民關(guān)系的有效途徑，需要長期全面的投入，遠(yuǎn)非一時(shí)一地的努力即可如愿的。

三、政權(quán)的成熟度規(guī)定著警民互動(dòng)的方式

國家的產(chǎn)生是人類社會(huì)發(fā)展的客觀要求和必然結(jié)果，但這種必然性并不是國家持續(xù)存在的理由，國家必須在不斷尋求社會(huì)認(rèn)同的過程中證明其合法性。合法性不僅體現(xiàn)為社會(huì)對(duì)國家的認(rèn)同，而且也表現(xiàn)為民眾對(duì)警察的態(tài)度，警察也因此成為檢驗(yàn)國家合法性的重要指標(biāo)：“檢驗(yàn)合法性的一個(gè)方便方法，就是看需要多少警察。在英國，當(dāng)合法性很高時(shí)，警察的數(shù)量很少；北愛爾蘭在聯(lián)合王國中居于亞文化的地位，合法性就低（特別是在天主教民族中），于是就需要大量的警察，后面還要跟著皇家軍隊(duì)。80年代初的波蘭，政府合法性完全喪失，國家職能為警察和軍隊(duì)所統(tǒng)治?！盵8]而恩格斯在論及國家和警察的關(guān)系時(shí)也持類似的觀點(diǎn)：“國家是不能沒有警察的，不過國家還很年輕，還未享有充分的道義上的威望，足以使那種必然要被舊氏族成員視為卑賤的行業(yè)受到尊敬?！盵4]117由此可見，立足合法性的視角，國家和社會(huì)、警察和民眾之間存在著大致對(duì)應(yīng)的關(guān)系，國家對(duì)待社會(huì)的態(tài)度從根本上決定了警民互動(dòng)的方式。國家善待社會(huì)，民眾當(dāng)然會(huì)尊重、理解和支持警察，否則，民眾就會(huì)抱怨、抵制甚至仇視警察。受其影響，在國家政權(quán)的發(fā)展過程中，警民關(guān)系通常要經(jīng)歷四個(gè)重要階段，即政權(quán)初建期的警民自愿互助關(guān)系、政權(quán)強(qiáng)化期的緊張對(duì)立關(guān)系、政權(quán)穩(wěn)定期的游離調(diào)和關(guān)系與政權(quán)穩(wěn)固期的友善互助關(guān)系。[9]

用這一觀點(diǎn)來反思建國以來的警民關(guān)系，無疑為我們提供了全新視角。在建國后到“文革”前這段時(shí)間，新舊兩種制度的鮮明對(duì)比和社會(huì)利益的明顯提升，有效激發(fā)了民眾對(duì)新生政權(quán)的由衷熱愛和積極擁護(hù)。在此背景下，一方面民眾將對(duì)國家的樸素感情轉(zhuǎn)化為對(duì)各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)及其工作人員的信任和支持，警察也因此獲得相應(yīng)的合法性。而警察更是因?yàn)榇驌襞f政權(quán)殘余勢力、肅清地方匪幫和清除社會(huì)丑惡現(xiàn)象等方面的突出表現(xiàn)而贏得廣泛的支持；另一方面，包括警察在內(nèi)的各行從業(yè)者也由此迸發(fā)出積極投身國家建設(shè)的熱情，因而在相當(dāng)程度上受到社會(huì)的普遍尊敬。受其影響，包括警民關(guān)系在內(nèi)的黨群關(guān)系、干群關(guān)系不僅相當(dāng)和諧，而且形成為人樂道的“魚水之情”。由此可見，這種和諧的警民關(guān)系只是特定時(shí)空下的特有現(xiàn)象，必然伴隨政權(quán)的變化而變化，不可能也不應(yīng)泛化成為普遍化和永恒化的標(biāo)準(zhǔn)。反觀現(xiàn)實(shí)，改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)并將繼續(xù)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，國家和社會(huì)、政府和民眾的關(guān)系尚處于不斷調(diào)整的狀態(tài)之中，發(fā)展并不平衡的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活使得不同地區(qū)的警民關(guān)系分別處于不同階段，但總體上處于向游離調(diào)和期過渡的階段。而民眾從原先的警務(wù)助手又逐步成為現(xiàn)在的警務(wù)對(duì)象，則在不同程度上延長了這一過渡期。當(dāng)然，隨著各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展和不斷完善，政權(quán)將更加穩(wěn)定，警察將在規(guī)范執(zhí)行國家意志的同時(shí)主動(dòng)維護(hù)社會(huì)利益，民眾也會(huì)因其利益的有效維護(hù)而理解、尊重警察，支持和配合警務(wù)活動(dòng)，警民關(guān)系也將全面進(jìn)入游離調(diào)和期，并為最終進(jìn)入友善互助期夯實(shí)基礎(chǔ)。

上述表明，在人類社會(huì)的歷史進(jìn)程中，受國家與社會(huì)關(guān)系以及政權(quán)成熟度的影響，警民關(guān)系雖有起伏，總體上仍呈現(xiàn)出緩慢改善、不斷成熟的趨勢。然而，這一趨勢在不同國家意味著不同命運(yùn)：在民主法治的國家中，成熟、完善的制度為民眾的利益表達(dá)提供了合法、順暢的渠道，社會(huì)訴求能夠得到及時(shí)有效的回應(yīng)，無需承載過多社會(huì)壓力的警務(wù)活動(dòng)保障了警民互動(dòng)的制度空間，從而為警民和諧夯實(shí)政治基礎(chǔ)，提供政治保證；而在民主不健全、法制不完備的情況下，尚未完成轉(zhuǎn)型的國家不僅難以及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求，而且還不可避免地產(chǎn)生新的矛盾和沖突。這樣，警察既會(huì)成為極少數(shù)人欺壓民眾的工具，也會(huì)成為民眾發(fā)泄不滿情緒的對(duì)象。在此情況下，如不訴諸體制和機(jī)制的變革，警察致力于警民和諧的努力自然是事倍功半，甚至?xí)限@北轍，事與愿違。

四、體制變遷直接影響警察的職業(yè)環(huán)境

建國之初，為了發(fā)掘和整合各種社會(huì)資源，防范各種消極因素對(duì)新生政權(quán)的影響，國家逐步建立起明顯有別于以往的社會(huì)管理體制，正如毛澤東倡導(dǎo)的那樣，“我們應(yīng)當(dāng)將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)?！盵10]這樣，隨著我國社會(huì)主義制度的建立和完善，“國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市全體社會(huì)成員的控制和整合。”與此同時(shí)，“在農(nóng)村掀起人民公社運(yùn)動(dòng)，試圖將所有的人都納入集生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利為一體的新型生活組織——人民公社內(nèi)。”[11]結(jié)果，“在改革開放前，全中國的老百姓幾乎都從屬于某一個(gè)單位，都具有‘單位人’的角色，沒有‘單位’的個(gè)人在社會(huì)上是難以合法立足的?！盵12]受其影響，人員流動(dòng)始終受到政府的主導(dǎo)和控制，體制外流動(dòng)難有存在的可能，從而對(duì)穩(wěn)定社會(huì)和強(qiáng)化政權(quán)產(chǎn)生了促進(jìn)作用。在此背景下，絕大多數(shù)社會(huì)成員長期甚至終生工作和生活在一個(gè)環(huán)境中，濃厚的倫理氛圍化解了大多數(shù)的矛盾和沖突，并有效抑制了破壞社會(huì)規(guī)范的沖動(dòng)。此外，在特別強(qiáng)調(diào)階級(jí)利益和階級(jí)斗爭的條件下，個(gè)人利益、群體利益、階層利益沒有也不可能受到應(yīng)有的重視，這樣的企圖往往被視為階級(jí)矛盾而用階級(jí)斗爭的方式加以處理。這樣，長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最終催生了低度分化的總體性社會(huì)，民眾利益訴求的單一和趨同使得國家能夠有效回應(yīng)，一些社會(huì)矛盾被解決在萌芽階段，根本不需要當(dāng)時(shí)定位非常明確的警察出面，當(dāng)然也就不易出現(xiàn)普遍性的警民矛盾了。

然而，在改革開放的背景下，我國逐步從以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的單一社會(huì)向以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的多元社會(huì)過渡，市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)含的效率機(jī)制必然導(dǎo)致包括勞動(dòng)力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素快速流動(dòng)，進(jìn)而要求國家放松對(duì)社會(huì)的控制。受其影響，不僅數(shù)量龐大的“單位人”最終轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，并直接向國家公開表達(dá)其意愿，而且人際關(guān)系也逐步由倫理主導(dǎo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)。人們不僅能說過去不能說的話，做過去不能做的事，了解過去無法了解的信息，而且極為關(guān)注個(gè)人的切身利益，利益訴求日益多樣化，自主空間得到空前拓展。與此同時(shí)，迅猛發(fā)展的物質(zhì)文明與政治文明、精神文明之間的落差，市場經(jīng)濟(jì)引發(fā)的利益差距，不僅加劇了階層分化，而且在不同程度上引發(fā)勞資矛盾、貧富矛盾，加劇了不同個(gè)體、群體和階層之間的沖突。此外，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深刻變化，一些國家機(jī)關(guān)工作人員并沒有主動(dòng)進(jìn)行自我調(diào)整，其能力、效率、作風(fēng)與民眾預(yù)期形成了極大反差，各種形式的腐敗行為更是惡化了黨群和干群關(guān)系。在此背景下，一方面，科學(xué)可控的表達(dá)機(jī)制的缺失、相對(duì)滯后或被動(dòng)的應(yīng)對(duì)措施和難如人意的應(yīng)對(duì)效果必然與不斷分化的民眾訴求形成反差，必然導(dǎo)致民眾慣以非常規(guī)方式表達(dá)自己的意愿，致使最易接觸到的警察最終成為民眾情緒發(fā)泄的首選對(duì)象。另一方面，置身其中的警察也難以獨(dú)善其身，一些警察主動(dòng)或被動(dòng)地參與到不當(dāng)不法的社會(huì)活動(dòng)之中，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)利益。上述兩方面因素的結(jié)合不僅使得警察成為社會(huì)治安的“風(fēng)向標(biāo)”和黨群關(guān)系、干群關(guān)系的“晴雨表”，而且也使其成為民眾抱怨乃至指責(zé)的對(duì)象，就連剛?cè)胄械木煲膊煌潭缺毁N上不良的職業(yè)標(biāo)簽，甚至背上魚肉百姓、貪污腐敗等惡名。

五、基層政府對(duì)警察的期待制約了警察的現(xiàn)實(shí)形象

人類歷史的進(jìn)步不斷瓦解著國家壟斷權(quán)力的社會(huì)基礎(chǔ)，推動(dòng)和加快國家權(quán)力的社會(huì)化進(jìn)程。“從社會(huì)發(fā)展的遠(yuǎn)景看，國家權(quán)力的完全社會(huì)化，將是人類歷史發(fā)展的必然歸宿?！盵13]當(dāng)下，國家和社會(huì)之間此消彼長的趨勢更為明顯。受其影響，我國也在逐步順應(yīng)這一趨勢，不斷調(diào)適和平衡其與社會(huì)的關(guān)系，強(qiáng)國家、弱社會(huì)的傳統(tǒng)格局也在發(fā)生變化，有限政府、法治政府已經(jīng)成為我國的必然選擇。但是，有限政府的存在是以相應(yīng)的社會(huì)自主性為前提，即應(yīng)當(dāng)由各級(jí)各類充滿活力的社會(huì)組織來承接政府轉(zhuǎn)讓出來的職能，調(diào)節(jié)日常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活。然而，受傳統(tǒng)慣性的影響，社會(huì)組織的數(shù)量和質(zhì)量明顯不盡如人意，尚不足以承擔(dān)起自我管理、自我服務(wù)的重任。在此背景下，政府有限化催生和積累的社會(huì)問題不僅明顯制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，而且影響了社會(huì)秩序和社會(huì)安定。而在眾多職能部門中，警察往往因?yàn)榻鉀Q相關(guān)問題的及時(shí)性和有效性而被直接遭遇上述問題的基層政府寄以厚望。而現(xiàn)行的“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制導(dǎo)致警察在財(cái)力等多方面主要依賴基層政府，后者因此更有足夠理由要求警察出面處理那些棘手的問題。但是，這種期待的暫時(shí)滿足極易導(dǎo)致基層政府無意繼續(xù)探求各種問題的治本之策，而警察也會(huì)因?yàn)榧皶r(shí)有效的介入而淪為其可以倚重和動(dòng)用的首要工具和“全能武器”。這樣，始終出現(xiàn)在各種沖突處置現(xiàn)場的警察就難免不引起民眾的質(zhì)疑和抱怨，陷入兩頭受氣、欲罷不能的尷尬境地。

警察相對(duì)于其他職能部門的獨(dú)特優(yōu)勢不僅是基層政府經(jīng)常動(dòng)用警力的客觀理由，而且也往往成為其掩蓋自身不足的主觀誘因。就現(xiàn)狀而言，基層官員的專業(yè)知識(shí)和職業(yè)能力較以往有了顯著提高，但相對(duì)于公眾不斷提高的民主意識(shí)和科學(xué)素養(yǎng)，其科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的意識(shí)和能力仍有待進(jìn)一步提高，有關(guān)決策不同程度地影響民眾的切身利益，并引發(fā)諸多社會(huì)問題。更有甚者，少數(shù)官員為了所謂的政績、形象甚至一己之私而漠視民意、恣意妄為，更加激化社會(huì)矛盾，加劇社會(huì)沖突。一些難辭其咎的政府官員不是聞過則喜，知錯(cuò)就改，而是企圖通過壓制民意來平息相關(guān)問題，動(dòng)用警力也就成為他們減少影響、掩蓋問題和罪責(zé)的不二選擇。即使警察被動(dòng)出面處置相關(guān)問題，民眾也會(huì)認(rèn)為警察與有關(guān)人員沆瀣一氣，或助紂為虐，進(jìn)而將對(duì)基層政府或官員的不滿情緒首先轉(zhuǎn)化為對(duì)警察的怨恨，干群矛盾必然轉(zhuǎn)化為更為直接的警民矛盾，警察也因此成為風(fēng)口浪尖上的替罪羊。

由此可見，在現(xiàn)行政績考核機(jī)制和警察管理體制下，基層政府及其官員自身的不當(dāng)不法行為往往導(dǎo)致許多份外之事也被強(qiáng)行納入警務(wù)活動(dòng)之中，警務(wù)范圍出現(xiàn)了與有限政府背道而馳的明顯擴(kuò)張，甚至蔓延到法定職責(zé)之外，警察隊(duì)伍也因此出現(xiàn)被動(dòng)擴(kuò)大的趨勢和全能主義的傾向。試想，如此眾多的警力、如此廣泛的警務(wù)全方位滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，致使不得不或相對(duì)主動(dòng)地承擔(dān)這些任務(wù)的警察往往成為矛盾和沖突中“迂回發(fā)泄”的對(duì)象，他們又如何能主動(dòng)關(guān)注和有效回應(yīng)社會(huì)的訴求，贏得民眾的理解和尊重？在此環(huán)境中，經(jīng)常聽命于基層官員的警察連法定職責(zé)都難以正常履行，備受民眾詰難在所難免，警民和諧往往成了奢談。

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[責(zé)任編輯：王潤秋]

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1002-7408（2010）09-0047-04

吳永生(1968-),男,江蘇盱眙人,東南大學(xué)博士生，江蘇警官學(xué)院副教授，研究方向：馬克思的權(quán)力理論。