莊財康

摘要：2010年2月22日，“鎮(zhèn)級市”這個新詞，首次見諸于媒體，所謂“鎮(zhèn)級市”，也就是縣轄市。實際上.隨著中國東部發(fā)達地區(qū)縣域經(jīng)濟的發(fā)展，民間很早就有了建立縣轄市的提議。

關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)級市；擴權(quán)；強鎮(zhèn)

按溫州市的思路，龍港鎮(zhèn)要成立“鎮(zhèn)級市”，龍港鎮(zhèn)現(xiàn)在已經(jīng)升為副縣級，縣里還有很多放權(quán)到龍港鎮(zhèn)的權(quán)限。

一、強鎮(zhèn)擴權(quán)引出鎮(zhèn)級市

溫州市委書記邵占維在一次強鎮(zhèn)黨委書記座談會上提出：把樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)這5個試點強鎮(zhèn)建設(shè)成為“鎮(zhèn)級市”。

所謂建立“鎮(zhèn)級市”，其實就是把幾個規(guī)模比較大的鎮(zhèn)，按照城市的功能來建設(shè)和管理，實質(zhì)上就是強鎮(zhèn)擴權(quán)，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)責大權(quán)小的問題?！版?zhèn)級體制、縣級工作量、市級要求”成為這些強鎮(zhèn)體制運行的一個真實寫照。于是，擺脫體制的羈絆，向上要“權(quán)和錢”成了這些強鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在訴求。

二、龍港鎮(zhèn)現(xiàn)狀

龍港鎮(zhèn)的常住人口和外來人口已將近40萬人，規(guī)模與溫州泰順、文成兩縣相當，而生產(chǎn)總值和財政收入則分別是泰順、文成兩縣的兩倍多。然而軟環(huán)境與經(jīng)濟實力倒置，龍港鎮(zhèn)的情景同樣出現(xiàn)在其他試點鎮(zhèn)。城市發(fā)展和規(guī)劃的落后成了當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

計劃經(jīng)濟體制沿襲至今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能已無法滿足強鎮(zhèn)的社會發(fā)展需求。環(huán)保問題、村鎮(zhèn)規(guī)劃、安全生產(chǎn)：用水供電等經(jīng)濟發(fā)展所帶來的一切問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因限于權(quán)限均無法解決，只能上報上一級主管部門。更要命的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏獨立財政權(quán)，直接導致公共基礎(chǔ)設(shè)施及其他社會保障建設(shè)嚴重滯后。

三、溫州大膽推出“鎮(zhèn)級市”

近日，以民營經(jīng)濟著稱的溫州，“大膽”醞釀一項新舉措。溫州市委、市政府公開提出，要努力將該市的龍港鎮(zhèn)等5個強鎮(zhèn)作為擴權(quán)改革的試點，建設(shè)成為“鎮(zhèn)級市”。在探索強鎮(zhèn)擴權(quán)的過程中，溫州公開提出建立“鎮(zhèn)級市”的想法，這在我國的行政區(qū)劃改革方面可謂首例?！版?zhèn)級市”，這一獨具中國特色政治文明的新名詞進入公眾視野?！版?zhèn)級市”可以按照城市的規(guī)劃要求，解決城鎮(zhèn)責大權(quán)小的問題。龍港鎮(zhèn)在城市化發(fā)展的過程中，“權(quán)小”的問題成了當?shù)匕l(fā)展的制約瓶頸。

四、改革核心：責大權(quán)小的突破

由于體制問題，30多萬人口的龍港僅有一個20多人的派出所，而由于在鎮(zhèn)一級還沒有執(zhí)法權(quán)，要抓一個犯罪嫌疑人，還要到縣公安局去辦理手續(xù)，責大權(quán)小的問題成為制約當?shù)匕l(fā)展的一個瓶頸。這次同樣被首批試點“鎮(zhèn)級市”的柳市鎮(zhèn)很多企業(yè)外遷，也是拘于同樣困境。責任大權(quán)力小，已經(jīng)成為溫州等民營經(jīng)濟高度發(fā)達地區(qū)鎮(zhèn)級區(qū)域經(jīng)濟的瓶頸。

擴權(quán)，正是溫州“鎮(zhèn)級市”改革的核心?！版?zhèn)級市”實質(zhì)上就是強鎮(zhèn)擴權(quán)，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)責大權(quán)小的問題。這就要求在政策扶持上，首先是加大用地支持力度，安排一定數(shù)量的用地計劃指標，單獨切塊，直接下達到強鎮(zhèn)。其次是加大財政扶持力度?？h(市)與強鎮(zhèn)的財政關(guān)系原則上采取確定基數(shù)、超收分成、一定要幾年不變的辦法。土地出讓收入分配時向鎮(zhèn)財政傾斜。另外，還將加大項目支持力度和擴大縣(市)派駐強鎮(zhèn)部門的權(quán)限。

五、中西部不能復制“鎮(zhèn)級市”

中央在文件中肯定了中國農(nóng)村改革的方向是城鎮(zhèn)化，這就是說中央肯定了“鎮(zhèn)”這一級行政機構(gòu)的存在和合理性，鎮(zhèn)是農(nóng)村城市化過程的一個方向。但是“鎮(zhèn)級市”對于我國中西部地區(qū)沒有任何意義，中西部的行政改革不可能復制“鎮(zhèn)級市”，“鎮(zhèn)級市”并不符臺目前全國的國情，我國城市化發(fā)展的水平很快，但發(fā)展很不平衡，在我國東部沿海地區(qū)，許多建制鎮(zhèn)的城市化水平早巳達到或者超過了設(shè)市的標準，而在中西部地區(qū)，城市化水平仍然比較落后。因此中西部是不可能復制溫州的“鎮(zhèn)級市”。

對于東部沿海地區(qū)，比如經(jīng)濟高度發(fā)達的溫州，嘗試“鎮(zhèn)級市”強鎮(zhèn)擴權(quán)改革未嘗不可，但這個改革必然會是區(qū)域性的，不具有全局性。

六、“鎮(zhèn)級市”并非撤鎮(zhèn)建市

溫州市的強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，今年進入全面實施階段。而這場強鎮(zhèn)擴權(quán)的溫州實驗，目前最引發(fā)外界關(guān)注的莫過于由這場改革而帶出的“鎮(zhèn)級市”概念。當外界都在紛紛為這一全新提法進行概念式解讀時，卻忽視了溫州的本意并非“撤鎮(zhèn)建市”，忽視了其背后乃是政府權(quán)力下放的深層之義，忽視了強鎮(zhèn)擴權(quán)才是真正的重點。

“鎮(zhèn)級市”其實是強鎮(zhèn)的城市化表達，“鎮(zhèn)級市”概念一出，在溫州和外界產(chǎn)生了不同的理解，“鎮(zhèn)級市”這個概念，是一個形象的比喻，應該給這個概念加個引號?！版?zhèn)級市”的本意并不是說要建立行政層級上的“鎮(zhèn)級市”。要從深化強鎮(zhèn)擴權(quán)改革、加快城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級的角度，而不是從行政層級這個角度來理解“鎮(zhèn)級市”的概念，并不是說今后五個試點鎮(zhèn)要建立行政層級上的“鎮(zhèn)級市”的市。如果僅僅從字面上理解，“鎮(zhèn)級市”這個概念確實會引起一些人誤讀。盡管此次本意并非“撤鎮(zhèn)建市”，但這次強鎮(zhèn)擴權(quán)背后釋放出了中國行政區(qū)劃改革的迫切信號。來自今年全國“兩會”的消息，中國將積極研究完善設(shè)立縣級市的標準，把人口、經(jīng)濟、財政、稅收以及城市建設(shè)達到一定規(guī)模和標準的縣(鎮(zhèn))，適度改設(shè)為市。

溫州的五個強鎮(zhèn)具體情況都不一樣，發(fā)展趨勢也不一樣，因此不能按同一模式進行升級。區(qū)位優(yōu)勢突出、經(jīng)濟實力發(fā)達、輻射能力強的小城鎮(zhèn)，應該過渡為中小城市的發(fā)展規(guī)模，比如龍港鎮(zhèn)就具備成為一個縣級市的實力，而不是一個“鎮(zhèn)級市”。發(fā)展小城鎮(zhèn)，關(guān)鍵不在于其名稱叫什么，而應看其功能是否適應實際的發(fā)展需要。