從玉樹抗震救災(zāi)看災(zāi)害應(yīng)急救援

賈 麟 吳 冰

從玉樹抗震救災(zāi)看災(zāi)害應(yīng)急救援

賈 麟 吳 冰

2010年4月14日7時(shí)43分，青海省玉樹藏族自治州發(fā)生里氏7.1級(jí)地震。地震發(fā)生后，四川省安全監(jiān)管局（四川煤礦安監(jiān)局）在四川省委、省政府和國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，調(diào)集專業(yè)救援隊(duì)伍，發(fā)揚(yáng)汶川抗震救災(zāi)精神，千里馳援，不怕疲勞，連續(xù)作戰(zhàn)開展了卓有成效的搶險(xiǎn)救援工作。

玉樹抗震救災(zāi)應(yīng)急救援行動(dòng)充分發(fā)揮了四川安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍的作用，為有力地保障災(zāi)區(qū)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。但面對(duì)著各種危機(jī)事情頻發(fā)的現(xiàn)狀，及時(shí)總結(jié)應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)，完善和優(yōu)化應(yīng)急措施仍是當(dāng)務(wù)之急。鑒于此，本文將以玉樹抗震救災(zāi)為例，從總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析不足和優(yōu)化建議3個(gè)角度深入探討安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系建設(shè)問(wèn)題。

一、玉樹抗震救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

四川安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍在短短的4天的救援工作中，成功救出遇險(xiǎn)人員38名，搜尋出遇難人員58名，救助和轉(zhuǎn)運(yùn)受傷人員240名，搶運(yùn)生活物資達(dá)370余噸，搶運(yùn)貴重物資價(jià)值達(dá)2100余萬(wàn)元，現(xiàn)金108.2萬(wàn)元，幫助災(zāi)民搭建帳篷90余頂，向?yàn)?zāi)民發(fā)放了自帶的價(jià)值6萬(wàn)余元的藥品和食品。這些卓越的抗震救災(zāi)成績(jī)的取得離不開領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，迅速有效的行動(dòng)，緊密的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，科學(xué)救援方案的實(shí)施，后勤保障的有力支撐和救援隊(duì)員的堅(jiān)強(qiáng)意志。

一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視。4月14日上午，得知玉樹地震的消息后，局長(zhǎng)林書成高度重視，當(dāng)即通知應(yīng)急救援中心、礦山救援指揮中心，要求立即啟動(dòng)抗震救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、全省應(yīng)急救援隊(duì)伍進(jìn)入戰(zhàn)備狀態(tài)。

二是迅速開展行動(dòng)。4月14日中午在接到國(guó)家安全監(jiān)管總局應(yīng)急救援指揮中心《關(guān)于調(diào)集應(yīng)急救援隊(duì)伍赴“4.14”地震災(zāi)區(qū)救援的緊急通知》后，局長(zhǎng)林書成、副局長(zhǎng)黃錦生立即趕到局調(diào)度中心安排部署救援工作，為抗震救災(zāi)贏得了寶貴的時(shí)間

三是緊密的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。為迅速地奔赴災(zāi)區(qū)開展救援行動(dòng)，我局及時(shí)與成都軍區(qū)空軍太平寺機(jī)場(chǎng)取得聯(lián)系，在地震發(fā)生當(dāng)日即到達(dá)災(zāi)區(qū)并在當(dāng)?shù)乜拐鹁葹?zāi)指揮部的統(tǒng)一指揮下投入救援工作。同時(shí)，為有效地保障救援工作的順利開展，我局通過(guò)甘孜州安監(jiān)局協(xié)調(diào)該州離災(zāi)區(qū)最近的石渠縣，指派精通藏語(yǔ)的副縣長(zhǎng)帶領(lǐng)100多人的救援隊(duì)伍先期到達(dá)災(zāi)區(qū)，做好我省救援隊(duì)伍的救災(zāi)協(xié)調(diào)和后勤保障準(zhǔn)備工作。

四是科學(xué)救援。在救援工作中，應(yīng)急救援隊(duì)員一絲不茍的勘察救援現(xiàn)場(chǎng)、客觀冷靜的分析救援形勢(shì)、科學(xué)的制定救援方案。在有限的時(shí)間內(nèi)，分工有序、協(xié)作到位，多地點(diǎn)開展救援，取得了最佳的救援效果。

五是后勤保障的有力支撐。我局在隊(duì)伍集結(jié)時(shí)，就組織緊急籌集發(fā)電機(jī)、防寒服、礦泉水、干糧、藥品等搶險(xiǎn)救援物資隨隊(duì)運(yùn)往災(zāi)區(qū)，兄弟單位青海省安監(jiān)局（青海煤監(jiān)局）的物資支援和江油903醫(yī)院專業(yè)醫(yī)療救護(hù)人員的醫(yī)療支援確保了應(yīng)急救援隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

六是救援隊(duì)員的堅(jiān)強(qiáng)意志。玉樹地處高原地區(qū)，平均海撥4000米以上，氣候惡劣，是對(duì)救援人員身體素質(zhì)的極大挑戰(zhàn)。到達(dá)災(zāi)區(qū)后，所有隊(duì)員均不同程度的高原反應(yīng)和水土不服癥狀，但是心懷感恩之心的救援隊(duì)員沒(méi)有一個(gè)人退縮，都義無(wú)反顧的沖向了救援戰(zhàn)場(chǎng)。

二、應(yīng)急救援體系建設(shè)的不足

從兩年前的汶川到現(xiàn)在的玉樹，四川安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍的救援更加成熟、科學(xué)、有效和周密。但總體來(lái)說(shuō)，目前應(yīng)急救援體系尚不完善，救援力量分散，缺少綜合性，存在著“多隊(duì)單能”、“分而治之”的弊端。

一是應(yīng)急救援功能單一。目前，各專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍分別隸屬于各個(gè)職能部門，這些隊(duì)伍局限于各自專業(yè)領(lǐng)域，只能應(yīng)對(duì)較為單一的災(zāi)害事故，通用性差，一旦發(fā)生重特大災(zāi)害事故，尤其是涉及多種災(zāi)害事故同時(shí)發(fā)生時(shí)，僅依靠單一部門應(yīng)急救援力量難以應(yīng)對(duì)。此外，應(yīng)急救援力量的分災(zāi)種、分部門建設(shè)還會(huì)造成應(yīng)急救援人力資源配置的不均衡，不能實(shí)現(xiàn)一隊(duì)多能。

二是應(yīng)急救援缺乏整體合力。應(yīng)急救援隊(duì)伍如何聯(lián)動(dòng)，聯(lián)動(dòng)后指揮體系的建立、應(yīng)急救援隊(duì)伍的職責(zé)目前尚無(wú)明確規(guī)定。加之，職能單一的應(yīng)急救援隊(duì)伍彼此在人事管理上互不隸屬，聯(lián)動(dòng)響應(yīng)乏力，不能有效實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)應(yīng)急，極大地削弱了戰(zhàn)斗力。此外，由于職能交叉，容易造成職責(zé)不明，同時(shí)受本位主義的驅(qū)動(dòng)，各應(yīng)急救援隊(duì)伍容易片面追求自身利益的最大化和責(zé)任的最小化，互相推諉、扯皮現(xiàn)象很難杜絕，可能由此失去最佳的救援時(shí)機(jī)。一旦失職，“問(wèn)責(zé)制”也難推行。這與國(guó)家關(guān)于構(gòu)建統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制不相適應(yīng)。

三是應(yīng)急資源配置不夠合理。目前，我省各類應(yīng)急救援資源，包括應(yīng)急救援隊(duì)伍、培訓(xùn)教育基地、裝備設(shè)施、應(yīng)急保障物資等，都分散在各部門、各行業(yè)。發(fā)生重特大災(zāi)害事故時(shí)，具體災(zāi)種主管部門時(shí)常感到應(yīng)急救援力量和資源緊缺，而其他部門現(xiàn)有應(yīng)急資源閑置，得不到充分利用，降低了應(yīng)急救援效率。從這次地震救援行動(dòng)看，應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍中，除公安消防部隊(duì)和國(guó)家地震救援隊(duì)外，基本上再無(wú)其他專業(yè)救援力量。

四是應(yīng)急救援裝備量少質(zhì)弱。由于應(yīng)急救援力量分屬各部門，整合機(jī)制不健全，建設(shè)資金投入分散，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源效益最大化。大多數(shù)應(yīng)急救援隊(duì)伍裝備配備不足、技術(shù)落后，應(yīng)急救援手段原始。

五是應(yīng)急救援成本增加。分部門、分行業(yè)、分系統(tǒng)組織應(yīng)急救援隊(duì)伍的做法，會(huì)造成重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，導(dǎo)致了巨大的人力、裝備及資金方面的浪費(fèi)，給國(guó)家?guī)?lái)很大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，在應(yīng)急救援過(guò)程中，應(yīng)急管理部門臨時(shí)組織、調(diào)動(dòng)應(yīng)急救援力量之間因職責(zé)不明、機(jī)制不順、協(xié)同不夠等因素還會(huì)產(chǎn)生巨大的運(yùn)行成本。

三、加強(qiáng)應(yīng)急救援體系建設(shè)的路徑建議

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，緊急救援工作已經(jīng)成為顯示國(guó)家和社會(huì)管理能力的標(biāo)志性工程。縱觀國(guó)際社會(huì)，政府統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的緊急救援隊(duì)伍、精良的應(yīng)急救援裝備、完善的應(yīng)急預(yù)案等等，已成為國(guó)際社會(huì)公共安全救援體系的基本運(yùn)作模式。實(shí)踐證明，這種緊急救援機(jī)制在減少和控制事故人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失方面發(fā)揮了重要作用，成為維持國(guó)家管理能夠正常運(yùn)行的重要支撐體系之一，具有借鑒意義。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院23號(hào)文）中明確要求：要建設(shè)更加高效的應(yīng)急救援體系。當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，也是各類事故、災(zāi)害的多發(fā)期和社會(huì)矛盾集中期。這一時(shí)期，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步健全和完善全社會(huì)統(tǒng)一的災(zāi)害管理指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制，形成社會(huì)災(zāi)害應(yīng)急管理和緊急救援的合力，是充分體現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展觀”和“三個(gè)代表”重要思想、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重大內(nèi)容。

盡管近幾年來(lái)我省的應(yīng)急救援技術(shù)日益受到重視，應(yīng)急體系日益完善，但嚴(yán)峻的省內(nèi)外安全生產(chǎn)形勢(shì)對(duì)應(yīng)急救援工作提出了更高的要求：進(jìn)一步完善體制，理順關(guān)系，規(guī)范和擴(kuò)大省級(jí)救援隊(duì)和地方救護(hù)隊(duì)服務(wù)功能，加大對(duì)應(yīng)急救援技術(shù)裝備及基地建設(shè)的投入等，確保應(yīng)急救援工作“召之即來(lái)，來(lái)之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”。

一是加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)。政府必須加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)，建立固定的對(duì)付突發(fā)事件的應(yīng)急中心、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍，明確各級(jí)政府及主管部門在救援工作中的職能、權(quán)限、責(zé)任和義務(wù)，把社會(huì)緊急救援工作納入法制化軌道，切實(shí)樹立“以人為本，人命關(guān)天、安全第一”的思想。同時(shí)，要在觀念上變?yōu)暮Φ膿尵葹闉?zāi)害的預(yù)防，強(qiáng)化重點(diǎn)災(zāi)害源的管理，加強(qiáng)對(duì)百姓的安全教育，通過(guò)各種媒體普及救災(zāi)和自救知識(shí)，增強(qiáng)抗災(zāi)救災(zāi)的意識(shí)。

二是加強(qiáng)救援隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。實(shí)踐證明，安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍等專業(yè)救援隊(duì)伍作為專業(yè)化救援體系中的重要部分，在生產(chǎn)事故的應(yīng)急處理中有其他隊(duì)伍不可比擬的優(yōu)勢(shì)；在災(zāi)害救援中，安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍也是部隊(duì)、武警、消防救援的有益補(bǔ)充。新形勢(shì)下，要樹立與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)思想，從體制、編制、法律和經(jīng)費(fèi)保障等方面加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，將其作為政府應(yīng)急救援體系建設(shè)的重要內(nèi)容，加速其救援職能從礦山向其他行業(yè)的多功能化方向發(fā)展的進(jìn)程，使其真正成為各級(jí)政府組織開展事故救援、社會(huì)救援工作的拳頭力量?！肮膭?lì)和支持各地區(qū)、各部門、各行業(yè)依托大型企業(yè)和專業(yè)救援力量，加強(qiáng)服務(wù)周邊的區(qū)域性應(yīng)急救援能力建設(shè)”（國(guó)務(wù)院23號(hào)文）。首先要開辟各種途徑，擴(kuò)充現(xiàn)有人員編制，提高救援人員的素質(zhì)；其次要加大經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備的投入，特別是將隊(duì)伍數(shù)量、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步考慮、同步建設(shè)，“配備性能可靠、機(jī)動(dòng)性強(qiáng)的裝備和設(shè)備，保障必要的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用”（國(guó)務(wù)院23號(hào)文），為承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)提供組織和物資保障；再次開展有針對(duì)性的搶險(xiǎn)救援業(yè)務(wù)訓(xùn)練和理論知識(shí)培訓(xùn)，掌握各類生產(chǎn)事故和災(zāi)害事故的處置程序和熟練各類搶險(xiǎn)救援器材的使用，著力提高隊(duì)伍救援的實(shí)戰(zhàn)能力。

三是理順職能，整合資源，建立科學(xué)完善的災(zāi)害應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)整合社會(huì)救援資源、建立統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮中心給予了高度的重視。一方面應(yīng)當(dāng)重視體制的改革和創(chuàng)新，積極對(duì)現(xiàn)有的各種緊急救援力量進(jìn)行優(yōu)化組合和合理配置，在以部隊(duì)、武警、消防、安全生產(chǎn)等專業(yè)救援隊(duì)伍為核心救援力量的基礎(chǔ)上，建立包括救援行動(dòng)指揮、管理、專業(yè)救援機(jī)構(gòu)、后勤支援與保障等統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的災(zāi)害緊急救援管理和指揮體系，讓整個(gè)社會(huì)的救援力量形成一股有效合力，這樣才能使人力、物力、財(cái)力及其它社會(huì)資源得到充分利用。另一方面，應(yīng)加強(qiáng) “物聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)在應(yīng)急救援中的技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，利用集成的數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)指揮中心和特服號(hào)碼，以快速的信息通訊網(wǎng)絡(luò)、完整的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)、先進(jìn)的指揮系統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)豐富的專家智囊團(tuán)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)以及不同警種、救援力量之間的“統(tǒng)一接警，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)”，對(duì)特殊、突發(fā)、應(yīng)急和重要事件做出準(zhǔn)確、快捷、有序、高效的反應(yīng)，促使搶險(xiǎn)救援工作進(jìn)一步程序化、規(guī)范化、制度化，達(dá)到科學(xué)救援。

四是制定切實(shí)可行的社會(huì)搶險(xiǎn)救援預(yù)案，并加強(qiáng)演練與修訂。救援預(yù)案是提高抗御各類惡性災(zāi)害事故能力的有效途徑，其基本內(nèi)容應(yīng)包括：應(yīng)急救援的各種組織及其組成、職責(zé)、任務(wù)分工、行動(dòng)要求；事故源點(diǎn)的位置、源性、危害方向、應(yīng)急等級(jí)等；力量調(diào)派的具體要求；搶險(xiǎn)救援的基本程序；通信聯(lián)絡(luò)的方式；各種技術(shù)裝備和物質(zhì)的配備要求及供給渠道等；與搶險(xiǎn)救援相關(guān)的其它資料，如救援力量的分布、執(zhí)行力量情況，危害區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)目標(biāo)的分布、人員密度、道路情況、氣象、水源等情況。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上定期組織相關(guān)人員開展針對(duì)性的模擬訓(xùn)練和協(xié)同演習(xí)，特別要重視極端氣候和惡劣環(huán)境下的模擬訓(xùn)練和協(xié)同演習(xí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與實(shí)際不符合的情況，進(jìn)行修訂和完善。

五是強(qiáng)化后勤保障支撐力度?！氨R未到，糧草先行”，有力的后勤保障支撐直接關(guān)系著應(yīng)急救援工作的順利開展。加強(qiáng)后勤保障工作開展，首先要樹立居安思危的意識(shí)，時(shí)刻提高警惕，做好日常應(yīng)急物資的儲(chǔ)備和保管工作。其次應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，要立即將應(yīng)急物資準(zhǔn)備到位，做好隨時(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備；最后，在應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足或無(wú)法支撐應(yīng)急救援工作時(shí)，應(yīng)與相關(guān)部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，確保應(yīng)急救援工作的開展。

六是加大災(zāi)害事故預(yù)防和控制的研究力度，確立社會(huì)災(zāi)害管理總體目標(biāo)，綜合運(yùn)用工程技術(shù)及法律、經(jīng)濟(jì)、教育等手段，全面提高災(zāi)害應(yīng)急管理和救援能力。災(zāi)害事故的預(yù)防和控制技術(shù)是一門邊遠(yuǎn)和交叉的學(xué)科，因此應(yīng)跨部門、跨行業(yè)抽調(diào)專業(yè)研究人員，成立災(zāi)害事故的研究中心。針對(duì)各種災(zāi)害的特點(diǎn)和規(guī)律，結(jié)合全國(guó)及各地區(qū)的實(shí)際，對(duì)緊急災(zāi)害事故進(jìn)行深入科學(xué)的分析，預(yù)測(cè)危害程度，做好各種災(zāi)害事故的預(yù)防，提出應(yīng)對(duì)措施，在災(zāi)害發(fā)生后，指導(dǎo)救援行動(dòng)的實(shí)施。

四、結(jié)語(yǔ)

玉樹抗震救災(zāi)卓有成效離不開領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，迅速有效的行動(dòng)，緊密的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，科學(xué)救援方案的實(shí)施，后勤保障的有力支撐和救援隊(duì)員的堅(jiān)強(qiáng)意志。但綜觀當(dāng)前的應(yīng)急救援體系，還存在著應(yīng)急救援功能單一、應(yīng)急救援缺乏整體合力、應(yīng)急資源配置不夠合理、應(yīng)急救援裝備量少質(zhì)弱、應(yīng)急救援成本增加等問(wèn)題。因此，加強(qiáng)應(yīng)急救援體系建設(shè)既是國(guó)際趨勢(shì)，也是充分體現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展觀”重要思想、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和和諧社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重大內(nèi)容，必須予以高度重視。根據(jù)當(dāng)前應(yīng)急救援體系建設(shè)實(shí)際，提出以下建議：加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)；加強(qiáng)救援隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)；理順職能，整合資源，建立科學(xué)完善的災(zāi)害應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制；制定切實(shí)可行的社會(huì)搶險(xiǎn)救援預(yù)案，并加強(qiáng)演練與修訂；加大災(zāi)害事故預(yù)防和控制的研究力度。

作者單位：四川安全生產(chǎn)檢測(cè)檢驗(yàn)技術(shù)研究院