力促美國放松對華出口限制的政策思考

周寶根

長期以來,出于意識形態(tài)、軍事安全等方面考慮,美國對中國實(shí)行不合理的出口限制政策。這一問題是中美政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的重要內(nèi)容,也是在歷次中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話中中方最為關(guān)心的話題之一。今年第二輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話在該問題上未達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果,進(jìn)一步推動美國放松對華技術(shù)出口限制將是我國對美經(jīng)貿(mào)工作的重要議題。

一、美國對華出口限制的特點(diǎn)

1.具有很強(qiáng)的歧視性。合理的出口限制是各國維護(hù)國家利益的途徑之一。二戰(zhàn)后,尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束以來,隨著大規(guī)模殺傷性武器(核、生、化)及其運(yùn)載工具(導(dǎo)彈)擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的增加,防擴(kuò)散成為各國履行國際義務(wù)、維護(hù)人類共同安全的必要手段。作為頭號軍事大國和科技大國,美國建立了一整套出口限制體系。作為負(fù)責(zé)任的大國,中國對某些敏感產(chǎn)品和技術(shù)也進(jìn)行了必要的出口管制,建立了具有中國特色又與國際接軌的出口管制體系。但是,各國的出口限制都必須合理,不能有歧視性,不能阻礙正常的貿(mào)易。令人遺憾的是,美國對中國的出口限制就沒能做到這一點(diǎn)。首先,體制機(jī)制上,對中國具有很強(qiáng)的歧視性。冷戰(zhàn)期間,美國等西方國家在“巴黎統(tǒng)籌委員會”下,建立了中國委員會,形成所謂“中國差別待遇”,甚至一度對中國的出口限制要比對其他社會主義國家苛刻得多。冷戰(zhàn)結(jié)束以后,“巴統(tǒng)”解散,但美國對中國的出口限制幾無改變,近年來,甚至趨于更為苛刻。2007年,美國商務(wù)部專門拋出對華出口限制新規(guī)定,31類新增產(chǎn)品出口中國需向美國政府申請?jiān)S可。其次,具體操作上,對中國也具有歧視性。美國政府官員曾公開表示,與美國其它貿(mào)易伙伴相比,中國受到更加嚴(yán)格的審查。目前,出口到中國的許可申請,美國政府的審批時間一般為3個月至1年,有的更長,比對美國其他主要貿(mào)易伙伴明顯苛刻。

2.對美國造成經(jīng)濟(jì)損失很大。美國政府曾多次聲稱,對華實(shí)際出口中需要申領(lǐng)許可證的比例很小,試圖說明出口限制沒有明顯影響美國對華出口。美商務(wù)部長駱家輝也表示,美國出口到中國的產(chǎn)品,僅有不到5%的項(xiàng)目目前需要許可證,其他95%以上申請其實(shí)都是被通過的。其實(shí),這種辯解嚴(yán)重缺乏邏輯,因?yàn)樗鲆暳顺隹谙拗频木薮鬂撛谟绊憽．?dāng)美國企業(yè)認(rèn)定不可能獲得出口許可證,或獲得許可證的成本太高,或出口會招致強(qiáng)烈的美國民族主義壓力,這些企業(yè)就不會去申請?jiān)S可證,大量的潛在出口機(jī)會由此被阻止,而不會體現(xiàn)在許可證申請上。另外,產(chǎn)品項(xiàng)目的比例與進(jìn)口價(jià)值量不是一個概念,因?yàn)轫?xiàng)目與項(xiàng)目的金額差別很大,有的項(xiàng)目比例雖然占得很小,比如高科技產(chǎn)品,但價(jià)值金額卻非常大。

3.無助于美國安全利益。美國以犧牲巨大經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià),對中國實(shí)行苛刻的出口限制政策,主要不是為了防擴(kuò)散,而是擔(dān)心出口產(chǎn)品和技術(shù)提升中國的軍事實(shí)力,維護(hù)所謂的美國國家安全(軍事安全)。其實(shí),目前這種不合理的出口限制也無助于維護(hù)美國的安全利益。首先,中國的國防現(xiàn)代化依靠的是中國自身的努力,這一點(diǎn)也被美國的有識之士所熟知。無論是核武器的研制,還是衛(wèi)星、載人航天的成功,抑或是導(dǎo)彈等先進(jìn)軍事科技的發(fā)展,中國都是依靠自己力量實(shí)現(xiàn)的。其次,出于商業(yè)利益需要,中國從美國進(jìn)口的有關(guān)軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)都嚴(yán)格遵照“最終用途、最終用戶”等制度,充分照顧美方的關(guān)切。最后,美國的出口限制影響其某些戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,有損于美國的安全。比如,近年來,出口限制使美國的衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重影響,這其實(shí)阻礙了美國航空航天工業(yè)的發(fā)展,傷害了美國的長遠(yuǎn)安全利益。

二、美國調(diào)整出口限制政策的跡象

今年1月27日,美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表國情咨文提出“國家出口倡議”,即五年內(nèi)使出口翻番的目標(biāo),并把出口管制改革與擴(kuò)大出口、創(chuàng)造就業(yè)、增強(qiáng)競爭力等問題聯(lián)系起來。美國制造商聯(lián)合會副會長瓦爾格估計(jì),如果改革取得成功,未來10年美國出口將增加600億美元。作為全球第二大進(jìn)口國,我國率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總體回升向好,成為美國促進(jìn)出口的重要目標(biāo)市場。僅就美國大力發(fā)展的新能源產(chǎn)業(yè)而言,據(jù)美國商務(wù)部測算,到2020年中國清潔能源市場規(guī)模將達(dá)到5550億美元。

其實(shí),美國自身也認(rèn)識到包括對中國在內(nèi)的出口限制體系是冷戰(zhàn)時代的產(chǎn)物,早已不符合維護(hù)新形勢下美國利益的需要。正因?yàn)槿绱?2009年8月,奧巴馬下令對美國出口限制體系進(jìn)行廣泛的、跨部門的評估。今年3月,奧巴馬表示“要為戰(zhàn)略高科技產(chǎn)業(yè)改革出口管制制度”,“以便集中精力加強(qiáng)對核心技術(shù)出口的管制,在提高關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)競爭力的同時強(qiáng)化國家安全”。今年4月,國防部長蓋茨介紹了該項(xiàng)評估的情況。評估發(fā)現(xiàn),美國現(xiàn)有的出口限制體系結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜,存在太多重疊,力圖保護(hù)過大的范圍;改革的目標(biāo)是將執(zhí)法力量集中在最關(guān)鍵、最敏感的核心技術(shù)和產(chǎn)品。相應(yīng)地,白宮公布了一份聲明,列出了出口控制體系改革的政策要點(diǎn):美國出口限制體系的四個組成部分都需要進(jìn)行根本性改革,應(yīng)變革為:單一的限制清單、單一的主要執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、單一的信息技術(shù)系統(tǒng)和單一的許可證發(fā)放機(jī)構(gòu);為了部署新的體系,美國政府已經(jīng)制定了一個全面的三階段方案。9月,美國總統(tǒng)奧巴馬也宣布將調(diào)整美國出口管制政策,當(dāng)然,最終結(jié)果的達(dá)成還需要很長一段時間。

今年5月,商務(wù)部長駱家輝表示,美國正在重新審視對華高科技產(chǎn)品出口的限制政策。當(dāng)前,美國有關(guān)當(dāng)局需要加快改革步伐,尤其是放松對中國這樣市場潛力巨大國家的出口限制政策。這種放松必須是實(shí)質(zhì)性的、大幅度的調(diào)整,而且需盡快進(jìn)行,否則無助于中美貿(mào)易的健康發(fā)展,無助于新形勢下美國的戰(zhàn)略利益。

三、大力推動美國放松政策

1.繼續(xù)發(fā)揮中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話等平臺的作用。中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話(&ED)是兩國就事關(guān)雙方全局性、戰(zhàn)略性和長期性經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行探討的重要平臺,在兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系以至整個關(guān)系中發(fā)揮著日益重要的作用。美國之所以限制對我國高技術(shù)出口,其原因可能有意識形態(tài)等若干方面,但所謂國家安全問題是最重要的因素之一;同時,由于高科技貿(mào)易利潤非常高,美國不僅要確保該領(lǐng)域的安全利益,也要盡可能追求相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益,在遭受金融危機(jī)重創(chuàng)的背景下更是如此。因此,該問題既是兩國間的戰(zhàn)略議題,又是兩國間的經(jīng)濟(jì)議題,中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話是討論這一議題的最佳平臺之一。此外,應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮兩國其他財(cái)經(jīng)外交渠道的作用。

2.做好對其他發(fā)達(dá)國家相關(guān)財(cái)經(jīng)外交工作。雖然美歐等西方國家都是瓦森納安排等出口限制國際機(jī)制的成員,都不同程度地實(shí)行出口限制政策,但由于這些機(jī)制是非強(qiáng)制性的,不僅有正式的法律約束力,西方各國出口限制政策都存在不同程度的差異,對中國的政策也是如此。我國與這些國家保持比較好的財(cái)經(jīng)外交關(guān)系,繼續(xù)甚至加大從歐洲等非美國市場引進(jìn)高科技(在歐洲遭受嚴(yán)重金融危機(jī)背景下這比以前容易做到),有助于抵消美國對華出口限制的效果,從而推動其放松限制政策。

3.宣傳中國合理的出口管制工作。美國實(shí)行出口管制的另一個原因是擔(dān)心進(jìn)口產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓至第三國。比如,以色列是美國的重要盟友,但對其也實(shí)行較嚴(yán)格的出口管制,原因即在于此。如上所述,長期以來,為維護(hù)我國國家安全和社會公共利益、樹立負(fù)責(zé)任大國形象,我國對某些敏感產(chǎn)品和技術(shù)進(jìn)行必要的出口管制。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和發(fā)展,特別是新世紀(jì)以來,我國相繼頒布了核、生、化、導(dǎo)彈和常規(guī)武器出口管制法律法規(guī),建立起具有中國特色又與國際接軌的出口管制體系。當(dāng)前,我國需要加大相關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)力度,以維護(hù)我國國家利益,而這在客觀上也有助于推動美國放松對華管制。▲