歐元區(qū)國(guó)家社會(huì)保障制度:回顧反思與借鑒

趙 晏

發(fā)端于去年年底的歐洲債務(wù)危機(jī),引發(fā)了歐元區(qū)國(guó)家廣泛的社會(huì)動(dòng)蕩。

2010年的金秋九月,法國(guó)、倫敦的公交運(yùn)輸業(yè)舉行了大罷工;此前,2009年底,還有更大規(guī)模的因希臘債務(wù)危機(jī)而走上街頭的希臘民眾抗議活動(dòng)。凡此種種,旨在抗議其政府經(jīng)濟(jì)緊縮政策帶給他(她)們的福利損失。這讓人回想起在1991年,法國(guó)前總理朱佩因要對(duì)社會(huì)保障待遇做“大手術(shù)”而導(dǎo)致朱佩政府的倒臺(tái)。

危機(jī)背后傳遞了一個(gè)常識(shí),那就是:福利制度剛性的“坎兒”不好過,勒緊褲腰帶的滋味不好受。同時(shí),危機(jī)也折射出了諸多的政策問題,為什么希臘是第一個(gè)栽倒的國(guó)家?希臘的病灶何在?簡(jiǎn)言之,“窮廟富方丈”。 希臘的退休工人享有退休前收入的96%,而工作的話就得繳稅,并且稅賦奇高:雇主要繳納28.06%的社保稅,雇員還要再繳16%的社保稅,合計(jì)44.06%,而年收入在12000歐元以上的還得負(fù)擔(dān)25%—40%的個(gè)人所得稅。社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)金與社會(huì)平均工資的水平也基本持平。說白了,“生之者寡,食之者眾”、“站著的不如躺著的”。 這種國(guó)民收入的分配與再分配格局,必然會(huì)削弱其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)在歐元區(qū)國(guó)家其實(shí)面臨著兩難的選擇:是要維護(hù)高福利的社會(huì)保障制度,還是要避免國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步惡化或衰退?

歐元區(qū)國(guó)家出現(xiàn)的債務(wù)危機(jī)以及由此引發(fā)的抗議事件的警示意義,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過事件本身,它帶來的啟示是深刻的。

一、回顧

以20世紀(jì)70年代中期為界,歐元區(qū)國(guó)家的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了一個(gè)由盛而衰的過程。以1973年石油危機(jī)為開端的經(jīng)濟(jì)滯脹宣告了戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮的結(jié)束,支持社會(huì)保障制度迅速擴(kuò)展的物質(zhì)條件也隨之逐步喪失,過度的福利消費(fèi)使公共開支項(xiàng)目下的社會(huì)保障出現(xiàn)入不敷出的支付困難。

為了維持高福利的社會(huì)保障制度,歐元區(qū)國(guó)家的社會(huì)保障開支數(shù)額一般都已占本國(guó)政府總支出的1/2到2/3,社會(huì)保障開支增長(zhǎng)速度超過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。高福利擠占了生產(chǎn)資金,導(dǎo)致資本外流,投資增長(zhǎng)減慢;這種狀況反過來又致使通貨膨脹和創(chuàng)紀(jì)錄的高失業(yè)。同時(shí),高福利的普遍性原則還導(dǎo)致了工作動(dòng)力衰減,加大了成本,勞動(dòng)力市場(chǎng)的資源配置能力下降。制度引發(fā)的 “福利養(yǎng)懶漢”弊端,使人們對(duì)社會(huì)保障制度產(chǎn)生信任危機(jī)。

自20世紀(jì)80年代以來,包括歐元區(qū)國(guó)家在內(nèi)的世界各國(guó)政府都不同程度地推進(jìn)了社會(huì)保障制度改革,社會(huì)保障改革路徑大體形成三種類別:

1.調(diào)整性改革。它是指不改變?cè)兄贫饶Ｊ角疤嵯聦?duì)一些具體政策進(jìn)行的小修小補(bǔ)。諸如:(1)提高退休年齡、延長(zhǎng)享受待遇的所需的最低繳費(fèi)年限,如美國(guó)將男女65歲的法定退休年齡漸進(jìn)式地改為67歲;(2)提高繳費(fèi)率和繳費(fèi)基數(shù),取消繳費(fèi)的收入界限,降低計(jì)發(fā)保障津貼的基數(shù)等,如1996年西班牙政府與工會(huì)聯(lián)盟達(dá)成協(xié)議,將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的繳費(fèi)時(shí)限從30年提高到35年;(3)推行公共福利事業(yè)“私有化”、“市場(chǎng)化”,如美國(guó)限制社會(huì)保險(xiǎn)公共項(xiàng)目的擴(kuò)張,把部分政府的福利支出轉(zhuǎn)為由私人企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體承擔(dān);(4)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資范圍,增加基金增值的效率。

2.結(jié)構(gòu)性改革。主要是指在不改變?cè)兄贫鹊闹黧w地位的前提下,對(duì)現(xiàn)有制度架構(gòu)進(jìn)行較大幅度的改革。結(jié)構(gòu)性改革的主要形式是縮減原有現(xiàn)收現(xiàn)付制的規(guī)模,增強(qiáng)自愿性或強(qiáng)制性的企業(yè)年金計(jì)劃、自愿性個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃的比重,使制度結(jié)構(gòu)逐步由單一制度結(jié)構(gòu)向國(guó)家、用人單位和個(gè)人共擔(dān)責(zé)任方向。這種由國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金、私人年金構(gòu)成的“三支柱”養(yǎng)老保障制度發(fā)端于瑞士,受到世界銀行、貨幣基金組織的推崇與推廣。

3.根本性改革。它是指由一種制度模式轉(zhuǎn)換為另一種模式,其改革實(shí)踐中主要有以下兩種形式:第一種形式是把傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制推倒重來,實(shí)行完全的個(gè)人賬戶積累制度。其代表是智利。1981年智利政府實(shí)施以“個(gè)人賬戶、競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)運(yùn)、政府規(guī)制”為特征的、私營(yíng)管理的、儲(chǔ)備積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,并使用財(cái)政盈余直接兌現(xiàn)了一部分“老人”的養(yǎng)老金權(quán)益。第二種形式是由公共管理儲(chǔ)備積累模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付模式。它出現(xiàn)在一些曾經(jīng)仿效新加坡中央公積金模式的非洲和南亞國(guó)家中。例如,印度于1995年將正在實(shí)行的以公積金積累形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,改變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,其原因在于政府管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的腐敗行為,從而不得不重新回到現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式。

在上述三類改革路徑中,歐元區(qū)國(guó)家基本以調(diào)整性改革為主,改革力度是孱弱的。

二、反思

20世紀(jì)70年代中期以來,以歐元區(qū)國(guó)家為代表,世界范圍內(nèi)社會(huì)保障制度陷入困境乃至出現(xiàn)支付危機(jī)。其中涉及到制度層面的問題有三大矛盾:社會(huì)保障資源分配的需求與社會(huì)籌資能力的矛盾;人口老齡化導(dǎo)致的財(cái)富再分配與財(cái)富創(chuàng)造之間的矛盾;社會(huì)保障功能完備與社會(huì)保障機(jī)構(gòu)龐大、規(guī)章繁瑣的矛盾。

社會(huì)保障是近現(xiàn)代工業(yè)文明的產(chǎn)物。任何一個(gè)社會(huì)在一定時(shí)期,經(jīng)濟(jì)資源總是一個(gè)常數(shù)。在其宏觀資源配置中,為什么沒有把資源全部投到創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效率和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域中去,而將其中相當(dāng)一部分投向不形成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)能力的純消費(fèi)性的社會(huì)保障中去?這可以理解為一種社會(huì)選擇的結(jié)果。這種社會(huì)選擇基于社會(huì)保障在現(xiàn)代社會(huì)功能體系中的定位。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有動(dòng)力系統(tǒng)、穩(wěn)定系統(tǒng)和控制系統(tǒng)。動(dòng)力系統(tǒng)的載體是市場(chǎng),通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制創(chuàng)造財(cái)富,一個(gè)缺乏動(dòng)力系統(tǒng)的社會(huì),運(yùn)行基礎(chǔ)脆弱,運(yùn)行秩序僵硬,天災(zāi)人禍均會(huì)導(dǎo)致其解體與崩潰;控制系統(tǒng)的載體是政府,通過宏觀調(diào)控和整合,以實(shí)現(xiàn)政令統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)平等、保持社會(huì)行為的一致性等;社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)的載體是社會(huì)保障制度和累進(jìn)的所得稅制度,通過收入調(diào)節(jié),緩沖矛盾,消解沖突,隨機(jī)調(diào)適,建立起一種類似“安全閥”的裝置,保障社會(huì)成員的基本生活需要,使其生理上和心理上均處于安全狀態(tài)。

以上三個(gè)系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)均衡的。任何一方的不足或者過度發(fā)展都會(huì)使自身功能異化,并且給另外兩方的功能發(fā)揮造成障礙。有鑒于此,社會(huì)保障的水平必須“適度”。適度社會(huì)保障水平的內(nèi)涵在于強(qiáng)調(diào)其待遇支付標(biāo)準(zhǔn)的“社會(huì)適當(dāng)性”,這種“社會(huì)適當(dāng)性”在同一時(shí)期的不同國(guó)家或同一國(guó)家的不同時(shí)期有很大的差異,但是,也有其共性的要求:

1.保護(hù)與激勵(lì)統(tǒng)一。社會(huì)保障水平的確定應(yīng)當(dāng)立足于以保障公民的基本生存需求為主要目標(biāo),在“需求大于供給”這個(gè)永恒的現(xiàn)實(shí)矛盾中,尋求保護(hù)公民的基本生活需求又能夠激勵(lì)公民積極勞動(dòng)的相對(duì)均衡。

2.堅(jiān)持從遠(yuǎn)期平衡著眼來測(cè)定近期社會(huì)保障水平。具體來說,一是要有三個(gè)“相適應(yīng)”,即:社會(huì)保障水平與生產(chǎn)力水平和各方面的承受能力相適應(yīng);社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納比例要與財(cái)政收入狀況、企業(yè)效益水平以及職工個(gè)人的經(jīng)濟(jì)和心理承受能力相適應(yīng);社會(huì)保險(xiǎn)金的積累比例要與社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金管理水平和營(yíng)運(yùn)水平相適應(yīng)。二是社會(huì)保障支出的增長(zhǎng)速度要有“三個(gè)低于”,即:低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、低于勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)速度、低于工資增長(zhǎng)速度。

3.提高社會(huì)保障水平要穩(wěn)中求妥。要采取漸進(jìn)方式,在變動(dòng)保障水平之前和之后都要有一個(gè)適當(dāng)?shù)倪^渡和調(diào)適期。例如,美國(guó)1935年頒布《社會(huì)保障法》到1950年才通過立法確立了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn),從1950年到1998年的近50年間,此標(biāo)準(zhǔn)先后修改了32次。

4.調(diào)低社會(huì)保障待遇標(biāo)準(zhǔn)。必須持慎之又慎的態(tài)度。社會(huì)保障待遇,涉及民眾切身利益,社會(huì)保障水平本身具有剛性,基線一旦確立,易升不易降,起點(diǎn)過高會(huì)處于騎虎難下的境地。

希臘等歐元區(qū)國(guó)家的工人罷工此伏彼起,是無視社會(huì)保障水平的“適度”性及其約束機(jī)制所致:

一是希臘等歐元區(qū)國(guó)家的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)有先天性缺陷,這種以公民權(quán)利為依據(jù)實(shí)行的高標(biāo)準(zhǔn)的全民保障,往往導(dǎo)致開支踞高不下,財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重;

二是在2008年世界金融危機(jī)之后,希臘等歐元區(qū)國(guó)家的社會(huì)保障制度運(yùn)行中面臨的諸如人口老化、景氣循環(huán)、生活費(fèi)指數(shù)提高、金融風(fēng)險(xiǎn)等難以控制的因素相互疊加、相互激發(fā),債務(wù)危機(jī)的導(dǎo)火線引發(fā)了社會(huì)的危機(jī);

三是希臘等歐元區(qū)國(guó)家的社會(huì)保障水平較多地受到政治因素的影響。例如,在這些國(guó)家的政治格局中,社會(huì)保障支付標(biāo)準(zhǔn)的制定是一個(gè)復(fù)雜的政治程序,其尺度日益變得復(fù)雜和難以捉摸,有些問題歷來也是各種壓力集團(tuán)爭(zhēng)相闡述自己立場(chǎng)的領(lǐng)域,導(dǎo)致其調(diào)整機(jī)制僵化而遲緩。

三、借鑒

中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó),建立全社會(huì)的保障制度壓力巨大。中國(guó)社會(huì)保障制度改革如何借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并與其本國(guó)的國(guó)情背景進(jìn)行對(duì)接,是一個(gè)需要認(rèn)真研究的問題。當(dāng)前。中國(guó)在以下方面面臨挑戰(zhàn):

1.人口老齡化。目前,國(guó)際社會(huì)通常將60歲及以上年齡的人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到10%或65歲及以上年齡的人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%的國(guó)家和地區(qū)稱為“老年型國(guó)家或地區(qū)”。老齡化使得在職勞動(dòng)者必須贍養(yǎng)日益增多的不再創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的人,從而對(duì)公共開支的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等險(xiǎn)種構(gòu)成巨大的資金壓力。在中國(guó),由于預(yù)期壽命的快速增長(zhǎng)和生育率的急劇下降,人口老齡化過程將比在發(fā)達(dá)國(guó)家曾發(fā)生的速度要快得多,需要盡快為其即將到來的老齡化籌資,然而“未富先老”醞釀著巨大的資金缺口,而延長(zhǎng)退休年齡又遇到大量人口需要就業(yè)的巨大壓力,并涉及到如何適應(yīng)變化了的家庭結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境等。

2.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略背景下,城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障權(quán)益和待遇水平的基礎(chǔ)整合及其銜接等,涉及到應(yīng)定位于何種“安全網(wǎng)”式的保障計(jì)劃及其保障水平,從而能給盡可能多的人提供基本保障,并有助于培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性勞動(dòng)力市場(chǎng)。

3.外來沖擊加大。全球化會(huì)使金融資源、勞動(dòng)力資源的流量、流向和流速都發(fā)生巨大的改變。中國(guó)加入WTO后、貿(mào)易自由化以及各種形式的貿(mào)易壁壘使產(chǎn)業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇。涉及到如何從勞動(dòng)力要素價(jià)格在全國(guó)和全世界范圍內(nèi)均等化的角度,使不同要素密集型部門之間、擁有不同要素的人們之間在收入及機(jī)會(huì)方面的公平與效率相統(tǒng)一。

我國(guó)的社會(huì)保障制度改革如何推進(jìn)?我們要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),尤其要總結(jié)歐元區(qū)國(guó)家債務(wù)危機(jī)背后的制度原因及其教訓(xùn),以鏡鑒我們自身的問題。具體而言,現(xiàn)階段我們要解決好以下幾個(gè)問題:

一要從急需解決而又有能力解決的方面入手,循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革。鑒于我國(guó)是在原來福利型保障方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革,因此,對(duì)國(guó)家強(qiáng)制舉辦的社會(huì)保障項(xiàng)目要堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)起步,把一些“超基本”的部分剔除出去,任何略帶奢侈的制度都無需考慮,把真正該保而未保的項(xiàng)目保起來,并且在實(shí)施中做到應(yīng)保盡保。應(yīng)保盡保的前提是“底線公平”,強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)必須保障的責(zé)任底線?！暗拙€公平”所包含的制度性內(nèi)容有三,最低生活保障;公共衛(wèi)生和大病醫(yī)療救助;公共基礎(chǔ)教育(義務(wù)教育)。這三項(xiàng)制度能夠以較低的成本明顯地縮小社會(huì)不公平的程度。

二要注重改革的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。社會(huì)保障制度改革范圍廣,時(shí)間跨度涉及幾代人。制度一旦確定,就形成了各方面的利益剛性。制度和政策的路徑依賴、自我強(qiáng)化趨勢(shì)以及巨大的運(yùn)行慣性。為此,要有兩個(gè)方面的銜接配套:一是社會(huì)保障制度改革中長(zhǎng)期規(guī)劃與短期計(jì)劃的銜接,各項(xiàng)短期政策措施的出臺(tái)不能釀成未來的支付危機(jī);二是應(yīng)遵循“先試點(diǎn)、后立法、再推廣”的方針,謀定而后動(dòng),特別是要注意對(duì)工資基數(shù)、物價(jià)水平和基金承受能力等指標(biāo)的測(cè)算。

三要加強(qiáng)社會(huì)保障各項(xiàng)目之間及其與相關(guān)體制之間在改革中的協(xié)調(diào)。依據(jù)改革的政治、經(jīng)濟(jì)成本最小化原則,使社會(huì)保障制度與各相關(guān)制度之間,以及社會(huì)保障制度內(nèi)部各項(xiàng)目之間,在改革的聯(lián)動(dòng)關(guān)系、邏輯順序、臨界速度和依托條件方面銜接配套。例如,界定各相關(guān)部門財(cái)權(quán)與事權(quán),合理分工、協(xié)同配合;注意社會(huì)保障各項(xiàng)目在覆蓋范圍、籌資比例、待遇計(jì)發(fā)辦法等方面的互補(bǔ)和協(xié)調(diào)配合,努力平衡各方利益關(guān)系,尋求相互兼容的結(jié)合點(diǎn)?！?/p>