新中國(guó)廣播電視行政管理體制的演變

□ 黃金良

新中國(guó)廣播電視行政管理體制的演變

□ 黃金良

轉(zhuǎn)型期（1992年10月——2002年10月）

（接上期）以中共十四大為標(biāo)志，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)入了以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的新時(shí)期，廣播電視行政管理體制開(kāi)始朝著適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要轉(zhuǎn)型。

一、在機(jī)構(gòu)定性上，解決了政事不分問(wèn)題。這個(gè)時(shí)期我國(guó)進(jìn)行了兩次行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革，一次是1993年開(kāi)始的改革，一次是1998年開(kāi)始的改革。1993年開(kāi)始的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，保留了廣播電影電視部，延續(xù)了新中國(guó)成立以來(lái)廣播電視管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，保留了廣播影視管理機(jī)構(gòu)的雙重職能。在1998年開(kāi)始的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，廣播電影電視部改組為國(guó)家廣播電影電視總局（正部級(jí)，以下或簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家廣電總局、廣電總局），定性“為國(guó)務(wù)院主管廣播電視宣傳和廣播電影電視事業(yè)的直屬機(jī)構(gòu)”，①再也沒(méi)有說(shuō)它是“新聞宣傳機(jī)關(guān)”了，標(biāo)志著中央廣播電視管理機(jī)構(gòu)延續(xù)了幾十年的政事不分問(wèn)題，終于在機(jī)構(gòu)定性上得到解決。國(guó)家廣播電影電視總局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，已由廣播電影電視部10個(gè)職能司局和機(jī)關(guān)黨委，減少為9個(gè)職能司局和機(jī)關(guān)黨委，行政編制由446人減少為223人，精簡(jiǎn)了50%。中央廣播影視管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變后，地方廣播電視管理機(jī)構(gòu)也作了相應(yīng)的調(diào)整，省、市、縣都稱(chēng)廣播電視局，并由政府組成部門(mén)改為政府直屬機(jī)構(gòu)。

二、在職能配置上，初步做到了能夠轉(zhuǎn)移出去的轉(zhuǎn)移出去，需要加強(qiáng)的有所加強(qiáng)。轉(zhuǎn)移出去的職能，從國(guó)務(wù)院辦公廳在兩次機(jī)構(gòu)改革中印發(fā)的“三定”方案看，中央廣播影視管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移出去了五個(gè)方面的職能：將地方廳（局）出訪的審批權(quán)、縣（不含縣）以下建有線電視臺(tái)和中小企業(yè)有線電視臺(tái)的審批權(quán)，分別下放給地方政府和省、自治區(qū)、直轄市廣播電視廳（局）；將直屬事業(yè)單位的處級(jí)干部任免、職工京內(nèi)調(diào)配、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)定、廣播電視技術(shù)業(yè)務(wù)的對(duì)外交流、接待國(guó)外電視攝制組、處級(jí)以下干部出訪、物資管理等審批權(quán)下放給直屬事業(yè)單位；將直屬企業(yè)單位在生產(chǎn)規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)決策、用人制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部分配等方面的權(quán)力，逐步下放給企業(yè)；②將廣播電視傳送網(wǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃與行業(yè)管理、組織制訂廣播電視傳送網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)體制與標(biāo)準(zhǔn)的職能，交給信息產(chǎn)業(yè)部；將廣播電視節(jié)目的交流、交換和交易運(yùn)營(yíng)職能交給直屬事業(yè)單位。③有所加強(qiáng)的職能，從中央和地方廣播影視管理機(jī)構(gòu)的管理實(shí)踐看，有系統(tǒng)管理、行業(yè)管理、公共服務(wù)三項(xiàng)。

以前各級(jí)廣播影視管理機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的管理，往往是直接管理，對(duì)其播出的節(jié)目負(fù)有審查把關(guān)的責(zé)任。這對(duì)系統(tǒng)管理不是沒(méi)有益處。至少，它可以為系統(tǒng)管理提供典型示范和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但管理機(jī)構(gòu)的人力、物力、財(cái)力總是有一定限度的，用于本級(jí)的力量多了，用在系統(tǒng)管理上的力量必然減少。多年來(lái)，廣播電視系統(tǒng)特別是市、縣兩級(jí)的同志，責(zé)怪廣播電視系統(tǒng)“有系無(wú)統(tǒng)”，不能說(shuō)與此沒(méi)有關(guān)系?，F(xiàn)在各級(jí)廣播影視管理機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的管理，由直接管理變?yōu)殚g接管理，只負(fù)責(zé)“對(duì)其重大宣傳進(jìn)行協(xié)調(diào)和檢查，統(tǒng)一組織和管理其節(jié)目的傳輸覆蓋”，④自然可以動(dòng)用更多的人力、物力來(lái)抓系統(tǒng)管理了。

廣播電視事業(yè)在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，主要由廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)及相關(guān)藝術(shù)團(tuán)體、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)成，搞好系統(tǒng)管理，就意味著做好了廣播電視管理工作。自從音像事業(yè)、有線電視事業(yè)、衛(wèi)星電視事業(yè)和廣播電視節(jié)目制作業(yè)發(fā)展起來(lái)以后，廣播電視事業(yè)就延伸到系統(tǒng)外，行業(yè)管理也就提上了議事日程。廣播電影電視部1995年2月召開(kāi)全國(guó)廣播電影電視工作會(huì)議，提出切實(shí)加強(qiáng)對(duì)廣播電影電視行業(yè)歸口管理的指導(dǎo)思想，就是對(duì)實(shí)踐呼聲的最好回應(yīng)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳隨后轉(zhuǎn)發(fā)的廣播電影電視部黨組《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)廣播電影電視工作的報(bào)告》，也有一個(gè)部分專(zhuān)門(mén)談加強(qiáng)行業(yè)管理、促進(jìn)廣播電影電視繁榮健康發(fā)展的問(wèn)題。

這個(gè)時(shí)期最能體現(xiàn)系統(tǒng)管理和行業(yè)管理有所加強(qiáng)的實(shí)踐，是治理廣播電視散濫。各級(jí)廣播影視管理機(jī)構(gòu)從1996年12月開(kāi)始，按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)新聞出版廣播電視業(yè)管理的通知》精神，對(duì)廣播電視散濫現(xiàn)象進(jìn)行集中治理，重點(diǎn)解決擅自建臺(tái)、重復(fù)設(shè)臺(tái)和亂播濫放的問(wèn)題。截至1998年底，縣級(jí)廣播電視播出機(jī)構(gòu)的合并工作即“三臺(tái)合一”已基本完成，企業(yè)有線電視臺(tái)已有558座改為有線電視站，全國(guó)原經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的廣播電視播出機(jī)構(gòu)從4163座調(diào)整為2261座，取消了未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)播的電臺(tái)、電視臺(tái)2400座。廣播電視制作經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的重新審核登記工作也已結(jié)束，原443家廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，有417家獲得重新登記；原905家電視劇制作機(jī)構(gòu)，有146家獲得電視劇制作權(quán)，⑤這在一定程度上提高了廣播電視播出機(jī)構(gòu)和制作機(jī)構(gòu)的集中度。緊接著，各級(jí)廣播影視管理機(jī)構(gòu)又按照國(guó)務(wù)院辦公廳1999年9月轉(zhuǎn)發(fā)的信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)家廣電總局《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見(jiàn)》和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2001年8月轉(zhuǎn)發(fā)的中央宣傳部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見(jiàn)》精神，推行有線電視網(wǎng)、臺(tái)分離，網(wǎng)絡(luò)以省為單位組建公司；地（市）、縣廣播電視播出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能，由省級(jí)電視臺(tái)開(kāi)辦一個(gè)公共頻道，供各縣電視臺(tái)播出；以中央和省為單位，組建“廣播、電影、電視三位一體，有線、無(wú)線、教育三臺(tái)聯(lián)合，省、地、縣三級(jí)貫通，資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的廣播影視集團(tuán)。所有這些，都對(duì)鞏固和擴(kuò)大廣播電視治散治濫的成果起到了良好作用。

公共服務(wù)職能有所加強(qiáng)。最典型的例子是“村村通工程”和“西新工程”的實(shí)施。“村村通工程”是1998年提出和實(shí)施的。到2000年，全國(guó)累計(jì)投資16.2億元，基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)通電行政村“村村通”的任務(wù)，解決了7000多萬(wàn)農(nóng)民收聽(tīng)收看廣播電視的問(wèn)題，使我國(guó)廣播、電視人口綜合覆蓋率分別提高到了92.1%和93.4%。⑥“西新工程”是2000年9月，根據(jù)江澤民同志關(guān)于加強(qiáng)西藏、新疆等邊遠(yuǎn)地區(qū)廣播覆蓋和實(shí)驗(yàn)工作的重要批示精神實(shí)施的。到2001年，在中央的統(tǒng)一部署下，在中央有關(guān)部門(mén)和西藏、新疆等7省區(qū)黨委、政府的大力支持下，共新建、擴(kuò)建中、短波發(fā)射臺(tái)389座，添置、更新發(fā)射機(jī)1234部，新增發(fā)射功率16.60千瓦，基本實(shí)現(xiàn)了根本改變西部省區(qū)空中廣播敵強(qiáng)我弱的目標(biāo)。⑦

三、在法制建設(shè)上，取得了重大突破。突出表現(xiàn)是《電影管理?xiàng)l例》頒布一年后，《廣播電視管理?xiàng)l例》又于1997年8月11日頒布。廣電部1991年就把“基本建立以《廣播電視法》和《電影法》為核心、以行政法規(guī)為骨干、以部門(mén)行政規(guī)章為基礎(chǔ)、以地方性法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充的比較完備、配套的廣播電影電視法規(guī)體系”作為“八五”期間的立法工作目標(biāo)提出來(lái)了。⑧《廣播電視法》1986年開(kāi)始調(diào)研，1987年草擬框架及大綱，到1991年12月《廣播電影電視部1992年法制工作計(jì)劃》發(fā)布時(shí)，已經(jīng)形成了第八稿。由于條件不成熟，時(shí)任廣播電影電視部部長(zhǎng)的艾知生在這份計(jì)劃上批示：“建議把立法的順序根本上顛倒過(guò)來(lái)，先搞具體的行政法規(guī)，把綜合性的‘廣播電視法’和‘電影法’放到最后從長(zhǎng)計(jì)議。這樣做的好處是先易后難，先分析后綜合，先具體后概括。這樣符合人的認(rèn)識(shí)過(guò)程和工作的客觀規(guī)律?！雹?995年，廣電部在原《廣播電視法（草案）》的基礎(chǔ)上，起草了《廣播電視管理?xiàng)l例（草案）》上報(bào)國(guó)務(wù)院。這個(gè)條例草案經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院法制局近兩年的調(diào)研、協(xié)調(diào)、修改，最終獲得國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)?！稄V播電視管理?xiàng)l例》是我國(guó)第一部全面規(guī)范廣播電視活動(dòng)的行政法規(guī)，覆蓋面寬，效力等級(jí)高，基本解決了廣播電視行政管理依據(jù)不足的問(wèn)題。

這個(gè)時(shí)期法制建設(shè)的另一項(xiàng)成果，是廣播影視管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè)形成了一些規(guī)章制度。如1998年6月18日出臺(tái)的《國(guó)家廣播電影電視總局工作規(guī)則》，對(duì)會(huì)議、公文審批、重要事項(xiàng)和重要信息報(bào)告、外事活動(dòng)、離京外出請(qǐng)示報(bào)告等一系列制度作了明確，⑩這對(duì)認(rèn)真貫徹黨的民主集中制原則和《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，使各項(xiàng)工作規(guī)范化、制度化，提高行政效能，是大有益處的。再如2000年9月26日出臺(tái)的《國(guó)家廣播電影電視總局反腐敗抓源頭工作實(shí)施意見(jiàn)》，在遏制有償新聞、改革行政審批制度、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理等方面，形成了嚴(yán)格的監(jiān)督制約和責(zé)任追究制度，（11）有利于從源頭上鏟除和減少滋生腐敗的土壤和條件，確保廣播影視事業(yè)的健康有序發(fā)展。關(guān)于改革行政審批制度，實(shí)施意見(jiàn)提出按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，積極改革現(xiàn)行的行政審批制度，該取消的項(xiàng)目盡快取消；能夠下放的，盡快下放；能夠進(jìn)入市場(chǎng)的，通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)、拍賣(mài)等市場(chǎng)手段處理。對(duì)那些必須由政府管的審批項(xiàng)目，要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督制約，做到明確職責(zé)、嚴(yán)格程序、崗位輪換、政務(wù)公開(kāi)。

創(chuàng)新期（2002年10月至今）

我國(guó)廣播電視行政管理體制的創(chuàng)新，是在全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)下進(jìn)行的。這個(gè)時(shí)期，文化建設(shè)的重要性，被提高到增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力的戰(zhàn)略高度來(lái)強(qiáng)調(diào)。2006年8月，我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)部署文化建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái)；2009年7月，我國(guó)第一部《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》出臺(tái)。從2003年7月開(kāi)始試點(diǎn)，2005年全面鋪開(kāi)的文化體制改革，也把加快政府職能轉(zhuǎn)變列為改革的重要內(nèi)容之一，并對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、完善行政許可、推行政務(wù)公開(kāi)等任務(wù)，提出了明確要求。這個(gè)時(shí)期廣播電視行政管理體制的創(chuàng)新，正是在這些方面有所成就。

一、在轉(zhuǎn)變政府職能方面，主要是按照黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》的要求，著力理順廣播影視行政部門(mén)與所屬企事業(yè)單位的關(guān)系，推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。（一）深化廣播影視事業(yè)單位改革，努力把公益性事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，分別打造成具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位和企業(yè)實(shí)體。這需要割斷廣播影視管理機(jī)構(gòu)與所屬企事業(yè)單位在職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任用、資金使用上的聯(lián)系，名義上是所屬企事業(yè)單位的改革，實(shí)際上是廣播影視管理機(jī)構(gòu)的自我革命。（二）果斷停止事業(yè)性質(zhì)的廣播影視集團(tuán)審批，鼓勵(lì)已有的廣播影視集團(tuán)理順關(guān)系，即把廣播影視集團(tuán)承擔(dān)的行政管理職責(zé)歸還廣播影視管理機(jī)構(gòu)；廣播影視集團(tuán)改制為企業(yè)集團(tuán)，廣播影視管理機(jī)構(gòu)與集團(tuán)的負(fù)責(zé)同志不再相互兼職；原廣播影視集團(tuán)所屬的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、音像資料館、廣播電視監(jiān)測(cè)臺(tái)劃出，作為廣播影視管理機(jī)構(gòu)所屬的事業(yè)單位。（三）放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本和外資進(jìn)入政策允許進(jìn)入的廣播影視領(lǐng)域，增加廣播影視事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的社會(huì)成份。2008年度對(duì)廣播影視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)審核結(jié)果顯示，全國(guó)共有《電視劇制作許可證（甲種）》機(jī)構(gòu)132家，《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)許可證》機(jī)構(gòu)3343家。這些機(jī)構(gòu)絕大部分是民營(yíng)企業(yè)。（四）將中國(guó)廣播電視學(xué)會(huì)改為具有行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的中國(guó)廣播電視協(xié)會(huì)，“鼓勵(lì)和支持協(xié)會(huì)在決策認(rèn)證、專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制定、創(chuàng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、教育培訓(xùn)、維護(hù)職業(yè)道德等方面發(fā)揮更大的作用”。（12）

在推進(jìn)政企、政資、政事、政中（市場(chǎng)中介組織）分開(kāi)和管辦分開(kāi)的同時(shí)，明確了廣播影視管理機(jī)構(gòu)的基本職能?！?004年廣播電影電視工作要點(diǎn)》首次提出轉(zhuǎn)變政府職能要“切實(shí)強(qiáng)化輿論引導(dǎo)、政策調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等行政職能?！保?3）《2006年廣播影視工作要點(diǎn)》再次明確：“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化導(dǎo)向把握、政策調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等各項(xiàng)行政職能。”（14）在2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家廣電總局增加了三項(xiàng)職能：將文化部指導(dǎo)電影發(fā)行、放映工作的職責(zé)劃入廣電總局；對(duì)從事廣播影視節(jié)目制作的民辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；加強(qiáng)對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目（包括影視類(lèi)音像制品的網(wǎng)上播放）服務(wù)和公共視聽(tīng)載體播放節(jié)目的業(yè)務(wù)監(jiān)管。內(nèi)設(shè)12個(gè)職能司局和機(jī)關(guān)黨委、離退休干部局，人員編制292名。（15）根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2008年7月印發(fā)的國(guó)家廣電總局“三定”方案中關(guān)于電影發(fā)行、放映管理職能的調(diào)整規(guī)定，中宣部、中央編辦、文化部、廣電總局2008年11月聯(lián)合發(fā)文，啟動(dòng)了地方電影發(fā)行、放映管理職能的劃轉(zhuǎn)工作（地方電影制片管理職能1996年已經(jīng)劃轉(zhuǎn)）。這項(xiàng)工作2009年第三季度全部完成，從而結(jié)束了電影管理職能中央與地方錯(cuò)位的局面。省級(jí)廣播電視局從此全部改為廣播電影電視局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)廣電局），其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也相應(yīng)地作了調(diào)整，比如增設(shè)了產(chǎn)業(yè)促進(jìn)處、電影管理處、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目管理處，有的地方還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了電視劇管理處，原總編室改名為宣傳管理處，原社會(huì)管理處改名為傳媒機(jī)構(gòu)管理處等。

二、在健全決策機(jī)制方面，國(guó)家廣電總局作了三個(gè)方面的努力。（一）堅(jiān)持班子集體決策。2005年8月，國(guó)家廣電總局黨組在原有《國(guó)家廣播電影電視總局工作規(guī)則》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《廣電總局議事規(guī)則（試行）》，分別對(duì)總局黨組會(huì)、局務(wù)會(huì)、局長(zhǎng)辦公會(huì)的議事范圍和總局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、總局司（局）長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限作了詳細(xì)規(guī)定。兩個(gè)規(guī)則貫徹了一個(gè)精神，凡個(gè)人職權(quán)范圍內(nèi)的事，要敢于拍板，勇于負(fù)責(zé)，以提高行政效率；凡列入黨組會(huì)、局務(wù)會(huì)、局長(zhǎng)辦公會(huì)議事范圍的事項(xiàng)，必須堅(jiān)持班子集體決策制度，不能個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算，以避免或減少?zèng)Q策失誤。（二）堅(jiān)持走群眾路線。一是堅(jiān)持決策前的調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取人民群眾包括被規(guī)制對(duì)象的意見(jiàn)，使決策盡可能多地反映民意；二是重視發(fā)揮專(zhuān)家智囊團(tuán)的作用，如設(shè)立科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，發(fā)揮其在科技決策中的咨詢(xún)作用，設(shè)立電影、電視劇審查委員會(huì)，發(fā)揮其在影視劇準(zhǔn)入方面的把關(guān)作用等；三是成立廣播影視發(fā)展研究中心，加強(qiáng)廣播影視發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展政策、發(fā)展理論和體制改革的研究，并對(duì)總局部級(jí)社科研究項(xiàng)目的立項(xiàng)實(shí)行招標(biāo)管理，充分發(fā)揮理論研究在決策過(guò)程中的作用；四是注意發(fā)揮中國(guó)廣播電視協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的決策認(rèn)證作用。（三）堅(jiān)持按程序辦事。一般行政決策，按上述兩個(gè)規(guī)則規(guī)定的程序辦理；立法，則按《廣播電影電視立法程序規(guī)定》辦理。地方廣播影視局在健全決策機(jī)制方面，也形成了相應(yīng)的規(guī)章制度，做了大量卓有成效的工作。

三、在改進(jìn)管理方式方面，主要是改單純依靠行政手段為綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、社會(huì)手段、自律手段、技術(shù)手段進(jìn)行管理。（一）法律手段。廣電總局這個(gè)時(shí)期的立法，前段時(shí)間比較注重?cái)U(kuò)大覆蓋面，2004年一年就頒布24部行政規(guī)章；近段時(shí)間比較注重在精細(xì)化上下功夫，2009年前三季度出臺(tái)的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，比如《廣播電視廣告播放規(guī)定》和《廣播電視節(jié)目監(jiān)管細(xì)則》《廣播電視播出機(jī)構(gòu)違規(guī)處理辦法（試行）》，均具有較強(qiáng)的可操作性。（二）經(jīng)濟(jì)手段。主要是加大財(cái)政投入和金融支持力度，設(shè)立各種專(zhuān)項(xiàng)資金，資助國(guó)產(chǎn)廣播影視精品生產(chǎn)和廣播影視數(shù)字化；降低準(zhǔn)入門(mén)檻，吸引各種社會(huì)資金進(jìn)入政策允許的廣播影視領(lǐng)域；對(duì)廣播影視廣告、有線電視、付費(fèi)電視、節(jié)目營(yíng)銷(xiāo)等取得的經(jīng)營(yíng)收入實(shí)行稅收優(yōu)惠政策等。（三）行政手段。主要是通過(guò)行政指導(dǎo)、行政許可、行政處罰和行政復(fù)議等手段，來(lái)控制事業(yè)發(fā)展規(guī)模和實(shí)現(xiàn)總量平衡，規(guī)范廣播影視制作機(jī)構(gòu)和播出機(jī)構(gòu)的行為，彌補(bǔ)廣播影視管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)管理相對(duì)人造成的過(guò)失，為廣播影視事業(yè)和產(chǎn)業(yè)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。（四）社會(huì)手段。主要是在原信訪工作基礎(chǔ)上，增加電話舉報(bào)、網(wǎng)上投訴環(huán)節(jié)。對(duì)可能性大的舉報(bào)問(wèn)題，下發(fā)督查通知單，責(zé)成相關(guān)省廣電局查辦。據(jù)悉，2007和2008兩年，總局共下發(fā)督查通知單45份。（16）這一舉措為聽(tīng)眾、觀眾維權(quán)和參與廣播影視公共事務(wù)管理打開(kāi)了方便之門(mén)，符合社會(huì)主義民主建設(shè)的要求。（五）自律手段。一是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用，中國(guó)廣播電視協(xié)會(huì)2005年制定了《中國(guó)廣播電視播音員主持人自律公約》，2006年制定了《中國(guó)電視劇制作行業(yè)自律公約》，2009年又推出了自律性規(guī)范《廣播電視節(jié)目審議規(guī)則（建議稿）》；二是直接倡導(dǎo)和組織了《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)自律公約》《廣播電視廣告播放自律公約》的簽訂。前一個(gè)公約2008年2月簽訂時(shí)，只有人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、央視國(guó)際、中國(guó)廣播網(wǎng)、國(guó)際在線等8家網(wǎng)站，現(xiàn)在發(fā)展到500多家簽約單位。后一個(gè)公約2008年8月簽訂時(shí)，有30多家廣電媒體，現(xiàn)在發(fā)展到1100多家簽約媒體。（17）三是引導(dǎo)和推動(dòng)廣播電視媒體和從業(yè)人員依照法規(guī)進(jìn)行自我約束。（六）技術(shù)手段。主要是在已經(jīng)建立的播出機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合資源，建設(shè)集技術(shù)監(jiān)測(cè)、節(jié)目監(jiān)管和安全指揮于一體的統(tǒng)一、科學(xué)、有效的監(jiān)管技術(shù)體系。該體系技術(shù)先進(jìn)，功能齊全，覆蓋面廣，搜索快捷，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能及時(shí)錄制下來(lái)，“扭轉(zhuǎn)了過(guò)去靠人工監(jiān)聽(tīng)監(jiān)看‘聽(tīng)不到、看不見(jiàn)、跟不上、抓不著、查不了’的被動(dòng)局面”。（18）

四、在完善行政許可方面，國(guó)家廣電總局先后四次清理審批項(xiàng)目。一是按照屬地管理和分級(jí)管理的原則，給地方廣電局下放了部分管理權(quán)。2003年前，給吉林、廣東、浙江等7個(gè)試點(diǎn)省市下放了審查部分電影片的權(quán)力；2004年9月，授予北京、江蘇等5個(gè)省市廣電局電視劇制作管理權(quán)；同時(shí)將除影視劇外的其他境外電視節(jié)目的引進(jìn)審批權(quán)，下放到了省廣電局。二是深入貫徹行政許可法，減少和規(guī)范行政審批權(quán)。截至2009年6月，己取消行政許可項(xiàng)目8項(xiàng)，保留許可項(xiàng)目31項(xiàng)，非許可項(xiàng)目12項(xiàng)；同時(shí)制定、修改了28部落實(shí)行政許可法的配套規(guī)章，規(guī)范行政許可行為。（19）三是根據(jù)分類(lèi)管理的原則，改革部分行政許可方式。2006年先后將電影劇本（梗概）、電視劇和影視動(dòng)畫(huà)立項(xiàng)審批制度改為備案公示制度，賦予管理相對(duì)人投拍題材的選擇權(quán)。四是在審批當(dāng)中，注意掌握總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在已批準(zhǔn)中央電視臺(tái)付費(fèi)頻道集成運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，又批準(zhǔn)中廣影視傳輸網(wǎng)絡(luò)公司、北京廣播影視集團(tuán)、上海電視臺(tái)、電影衛(wèi)星頻道節(jié)目制作中心組建付費(fèi)頻道集成運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，以建立和完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。地方廣電局在完善行政許可方面也做了大量工作。

五、在推行政務(wù)公開(kāi)方面，國(guó)家廣電總局2006年7月專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《廣電總局推行政務(wù)公開(kāi)工作實(shí)施方案》，采取多種形式推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，以發(fā)揮它在“提高行政效能、方便群眾辦事、促進(jìn)依法行政、保證干部隊(duì)伍清正廉潔”等方面的功能。（20）一是辦好總局政府網(wǎng)站，使它在政府信息公開(kāi)、在線辦事服務(wù)、公眾參與管理方面發(fā)揮更大的作用。二是建立了新聞發(fā)言人制度，就廣播影視重大事項(xiàng)主動(dòng)對(duì)外發(fā)布政策，或者有選擇地接受?chē)?guó)內(nèi)外媒體采訪，披露相關(guān)信息。三是從2006年起，每年組織編輯、出版一部廣電藍(lán)皮書(shū)《中國(guó)廣播電影電視發(fā)展報(bào)告》，對(duì)上年度廣播影視公共服務(wù)、廣播影視產(chǎn)業(yè)、廣播影視技術(shù)、廣播影視管理狀況作詳細(xì)報(bào)告，是公眾系統(tǒng)了解廣播影視年度發(fā)展?fàn)顩r的權(quán)威讀物。這三種政務(wù)公開(kāi)形式，雖然只是廣電總局政務(wù)公開(kāi)形式的一部分，但在信息公開(kāi)方面，已經(jīng)形成了良好的整合效應(yīng)。地方省級(jí)廣播影視管理機(jī)構(gòu)也采用多種形式，及時(shí)發(fā)布政務(wù)信息，置行政權(quán)力的運(yùn)作于陽(yáng)光之下。

新中國(guó)成立60年來(lái)，廣播電視行政管理體制總體上是適應(yīng)廣播影視事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，由不完善向逐步完善的方向發(fā)展的。新中國(guó)成立60年大慶后，我們理當(dāng)繼續(xù)深化廣播電視行政管理體制改革，使之朝著更加完善的方向發(fā)展。（全文完）

注釋?zhuān)?/p>

①③④⑩國(guó)家廣播電影電視總局辦公廳：《廣播影視工作重要文件匯編》，（1998 年）第 3、4、5、24-31 頁(yè)。

②（11）（13）（14）（15）（20）《廣播影視工作重要文件匯編》，（1993－1994年）第 232頁(yè)、（2000年）第 86-91頁(yè)、（2004年）第 146頁(yè)、（2006年）第 17頁(yè)、（2008年）第 8-12頁(yè)、（2006年）第 26頁(yè)。

⑤治理散濫的成果，不同版本有不同的數(shù)字，本文用的是國(guó)家廣電總局《1998年廣播電影電視工作總結(jié)》中的數(shù)據(jù)。見(jiàn)《廣播影視工作重要文件匯編》（1999年），第13頁(yè)。

⑥徐光春在全國(guó)“村村通”總結(jié)表彰大會(huì)上的講話，《廣播影視工作重要文件匯編》（2001年），第503頁(yè)。

⑦徐光春在全國(guó)廣播影視工作會(huì)議上的講話，《廣播影視工作重要文件匯編》（2002年），第415-416頁(yè)。

⑧ 《第二次全國(guó)廣播電影電視法制工作會(huì)議紀(jì)要》，《廣播影視工作文件選編》上冊(cè)，第59頁(yè)。

⑨《廣播電影電視決策參考》，1992（2），第 1頁(yè)。

（12）王太華在中國(guó)廣播電視協(xié)會(huì)成立20周年會(huì)議上的講話，《廣播影視工作重要文件匯編》（2006年），第406頁(yè)。

（16）胡占凡：《實(shí)施〈廣播電視節(jié)目監(jiān)管細(xì)則〉，凈化社會(huì)文化環(huán)境，推動(dòng)廣播電視健康有序發(fā)展》，《廣播電影電視決策參考》，2009（6），第 15 頁(yè)。

（17）田進(jìn)在全國(guó)廣播影視傳媒機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目管理工作會(huì)議上的講話，《廣播電影電視決策參考》，2009（6），第 38-39 頁(yè)。

（18）王莉莉在全國(guó)糾風(fēng)工作會(huì)議上的講話，《廣播影視工作重要文件匯編》（2008年），第591頁(yè)。

（19）國(guó)家廣電總局法規(guī)司：《貫徹落實(shí)〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉，推動(dòng)廣播影視繁榮發(fā)展》，《廣播電影電視決策參考》，2009（7），第 37 頁(yè)。

撫州市廣播電影電視局）