改革信訪(fǎng)體制推進(jìn)依法信訪(fǎng)

○向培年

改革信訪(fǎng)體制推進(jìn)依法信訪(fǎng)

○向培年

2005年國(guó)務(wù)院《信訪(fǎng)條例》頒布實(shí)施，信訪(fǎng)制度作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，對(duì)以人為本、以民為本和諧社會(huì)的建立及社會(huì)轉(zhuǎn)型變革起到了一定的積極作用，但隨著依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家的深入，由于這種以行政管理體制為主的機(jī)制存在諸多缺陷，已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，這種制度應(yīng)該得到改變。

一、現(xiàn)有信訪(fǎng)體制存在的不足

（一）“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”的信訪(fǎng)模式不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求

國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《信訪(fǎng)條例》的初衷及本意是為了保持人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪(fǎng)人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪(fǎng)秩序。“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”的問(wèn)責(zé)方針體現(xiàn)的是行政管理和行政干預(yù)，在實(shí)際實(shí)施中已經(jīng)偏離了維護(hù)信訪(fǎng)秩序的方向，與依法治國(guó)、建立社會(huì)主義法治國(guó)家存在諸多沖突的地方。一是行政管理代替了依法治理。在《信訪(fǎng)條例》的規(guī)范下，現(xiàn)在的信訪(fǎng)體制、信訪(fǎng)管理是行政管理的一部分，《信訪(fǎng)條例》的實(shí)施主體是各級(jí)政府及行政部門(mén)，政府部門(mén)信訪(fǎng)管理的權(quán)利包羅萬(wàn)象，即包括了行政權(quán)力又包括了執(zhí)法權(quán)力，促使行政權(quán)力無(wú)限膨大，助長(zhǎng)以權(quán)代法、以權(quán)壓法的行為產(chǎn)生。二是“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”的信訪(fǎng)方針成為壓制基層的尚方寶劍。在“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”的信訪(fǎng)方針指導(dǎo)下，“分級(jí)負(fù)責(zé)”信訪(fǎng)問(wèn)題分的是到基層來(lái)負(fù)責(zé)，“歸口辦理”歸口的是到基層來(lái)辦理，基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任無(wú)限大，權(quán)力無(wú)限小，信訪(fǎng)問(wèn)題一級(jí)壓一級(jí)，從中央壓到地方，它是造成群眾反復(fù)上訪(fǎng)、無(wú)休止纏訪(fǎng)的根源,助長(zhǎng)信訪(fǎng)問(wèn)題擴(kuò)大化，復(fù)雜化，助使老百姓信訪(fǎng)不信法。

（二）信訪(fǎng)局成為信訪(fǎng)問(wèn)題的批發(fā)中轉(zhuǎn)站

在現(xiàn)實(shí)信訪(fǎng)問(wèn)題處理中，信訪(fǎng)局不是解決信訪(fǎng)問(wèn)題局，而是信訪(fǎng)問(wèn)題的中轉(zhuǎn)站、批發(fā)站。在信訪(fǎng)問(wèn)題處理中，信訪(fǎng)局實(shí)際起到的是一個(gè)中轉(zhuǎn)站的作用。目前的信訪(fǎng)體制，信訪(fǎng)局（辦）的職責(zé)就是接待群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)，解答有關(guān)政策法律問(wèn)題，轉(zhuǎn)交信訪(fǎng)案件給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和單位、部門(mén)來(lái)解決，是一個(gè)信訪(fǎng)“分流”的機(jī)關(guān)，還有一個(gè)“督促”的功能。可是群眾對(duì)于信訪(fǎng)機(jī)關(guān)的期盼與要求就是要解決問(wèn)題，而信訪(fǎng)部門(mén)又不能解決，這就出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部接訪(fǎng)的問(wèn)題，有的甚至就是要求一把手接訪(fǎng)，其他一律免談。

信訪(fǎng)問(wèn)題從上壓到下，只有八個(gè)字的方針“人要回去，事要解決”，把矛盾糾紛推到下面，壓得基層喘不過(guò)氣來(lái)。一位鄉(xiāng)黨委書(shū)記在網(wǎng)上發(fā)帖子哀嘆：“纏訪(fǎng)戶(hù)，我拿什么來(lái)拯救你”，其苦衷難以言表。

（三）信訪(fǎng)考核機(jī)制助使“截訪(fǎng)”產(chǎn)生

現(xiàn)在，各地根據(jù)《信訪(fǎng)條例》的要求都將上訪(fǎng)案件多少或有無(wú)作為評(píng)先晉級(jí)的考核要件，列入地方官員的考量指標(biāo)，并逐一進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)。而到上級(jí)政府上訪(fǎng)后，往往又被以“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的理由要求下級(jí)政府千方百計(jì)去接回上訪(fǎng)者。大會(huì)小會(huì)經(jīng)常聽(tīng)到的是強(qiáng)調(diào)如何控制上訪(fǎng)人數(shù)?，F(xiàn)在的信訪(fǎng)考核，只問(wèn)結(jié)果，不究原因。也就是說(shuō)，你這個(gè)地方信訪(fǎng)工作如何，只看你那兒到上面上訪(fǎng)的人數(shù)、批次，而不是充分考慮信訪(fǎng)背后的原因，是不是有道理，是不是工作有問(wèn)題。在這種語(yǔ)境中，對(duì)基層一票否決，使基層無(wú)訴苦伸冤的地方，不得不采取勸訪(fǎng)，采取一些非常規(guī)手段“截訪(fǎng)”，迫于壓力基層政府有時(shí)委屈求全，甚至用錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定，用高價(jià)買(mǎi)平安，讓信訪(fǎng)人息訴罷訪(fǎng)，這是基層控制信訪(fǎng)，使信訪(fǎng)人息訴罷訪(fǎng)的無(wú)奈之舉。這樣法律已經(jīng)不可用了。

（四）無(wú)理及違法信訪(fǎng)得不到有力的打擊與處理

《信訪(fǎng)條例》對(duì)無(wú)理及違法信訪(fǎng)作出有效打擊處理規(guī)定不力，在基層信訪(fǎng)人無(wú)理纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)問(wèn)題十分突出，堵門(mén)、靜坐、耍賴(lài)等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，大鬧政府是家常便飯。如果對(duì)其個(gè)別信訪(fǎng)人的過(guò)激及違法行為進(jìn)行了處罰，更是增加了上訪(fǎng)人上訪(fǎng)新的理由。如上訪(fǎng)人對(duì)非法同居引起的問(wèn)題不能得到法律的保護(hù)就堅(jiān)持上訪(fǎng)，上訪(fǎng)人得到甜頭，上訪(fǎng)就成了熱門(mén)專(zhuān)業(yè)，一些地方還出現(xiàn)了上訪(fǎng)專(zhuān)業(yè)戶(hù)、專(zhuān)業(yè)人，專(zhuān)門(mén)上訪(fǎng)或幫助他人上訪(fǎng)出主意，從而致使各地上訪(fǎng)案件不斷攀升，赴京上訪(fǎng)案件成倍增加。

二、體制缺陷帶來(lái)的負(fù)面影響

（一）信訪(fǎng)不信法

一方面，設(shè)立信訪(fǎng)局，是上訪(fǎng)成問(wèn)題的根源。今年《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》第十二期開(kāi)辟的會(huì)議室欄目專(zhuān)門(mén)討論“設(shè)立信訪(fǎng)局，是上訪(fǎng)成問(wèn)題的根源”問(wèn)題，討論的觀(guān)點(diǎn)，一致認(rèn)為設(shè)立信訪(fǎng)局，是上訪(fǎng)成問(wèn)題的根源?！缎旁L(fǎng)條例》的頒布實(shí)施，各地都設(shè)立了信訪(fǎng)部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了信訪(fǎng)辦，縣信訪(fǎng)辦一夜之間升格為信訪(fǎng)局。有了這個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，信訪(fǎng)大軍一路飆升，遇有問(wèn)題理直氣壯去上訪(fǎng)，沒(méi)有問(wèn)題也去纏訪(fǎng)。另一方面，信訪(fǎng)屬無(wú)本生意，打官司費(fèi)時(shí)費(fèi)錢(qián)往往結(jié)果還不一定理想，高昂的法律費(fèi)用也使廣大農(nóng)民無(wú)緣享受低廉的法律服務(wù)。當(dāng)大部分略有法律意識(shí)的群眾訴諸法律時(shí)，卻在昂貴的法律費(fèi)用面前“望而卻步”，并且打官司周期長(zhǎng)，費(fèi)用高，還得經(jīng)過(guò)繁瑣的法律程序，即使官司打贏(yíng)了，由于法律的強(qiáng)制執(zhí)行能力有限，往往得不到應(yīng)有的賠償。層出不窮的“法律白條”，讓群眾心寒，使得群眾不相信能夠通過(guò)司法途徑解決問(wèn)題。

在信訪(fǎng)部門(mén)嘗到甜頭的人，回來(lái)以后大唱“勝利”之歌，吹噓自己如何如何的有能耐，負(fù)面影響一大片，助使信訪(fǎng)大軍前仆后繼，直赴北京找“青天”。

哪怕地方政府“截訪(fǎng)”手段再?gòu)?qiáng)硬，也擋不住群眾越級(jí)上訪(fǎng)之路，不少信訪(fǎng)人吃準(zhǔn)了政府要穩(wěn)定的“軟肋”,不論有理沒(méi)理,該不該上訪(fǎng)，一律都上訪(fǎng)，把越級(jí)、長(zhǎng)期、大規(guī)模上訪(fǎng)當(dāng)作解決自己“利益訴求”的方式和手段，通過(guò)各種方式，一心擴(kuò)大影響給政府施加壓力，迫使政府就范。在花錢(qián)買(mǎi)平安的理念下，最終以迎合來(lái)訪(fǎng)者不合理的要求為代價(jià)得以平息。于是不少信訪(fǎng)者為了達(dá)到目的，在每年的“兩會(huì)”期間以及國(guó)家重大活動(dòng)時(shí)期擇機(jī)信訪(fǎng)，已經(jīng)形成了信訪(fǎng)滾雪球效應(yīng)現(xiàn)象，這種惡性循環(huán)已經(jīng)成為當(dāng)前影響社會(huì)政治穩(wěn)定的一個(gè)突出因素，使得更多人寧愿信“訪(fǎng)”而不信“法”。

（二）信人不信法

亂象信訪(fǎng)現(xiàn)象出現(xiàn)，使人治大于法治的現(xiàn)象升級(jí)，信訪(fǎng)人纏訪(fǎng)、越級(jí)上訪(fǎng)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)問(wèn)，一句話(huà)、一個(gè)條子，問(wèn)題壓到基層，幾天問(wèn)題就得到了“解決”，老百姓習(xí)慣上相信“權(quán)大于法”，“人治大于法治”，總覺(jué)得上訪(fǎng)級(jí)別越高，就越容易引起重視，問(wèn)題就越解決得快，普遍的心態(tài)是“信訪(fǎng)不信法”、“信上(級(jí))不信下(級(jí))”、“信大(官)不信小(官)”，“造勢(shì)相壓，以求速?zèng)Q”、“法不責(zé)眾”，這便使得群眾維護(hù)自身合法權(quán)益的愿望集中涌向信訪(fǎng)渠道反映出來(lái)。遇事習(xí)慣找政府、找領(lǐng)導(dǎo)，找“一把手”，把上訪(fǎng)當(dāng)成解決問(wèn)題的“萬(wàn)能藥”，這是導(dǎo)致上訪(fǎng)越來(lái)越多的重要原因，此時(shí)法律已經(jīng)顯得蒼白，法律的權(quán)威也就蕩然無(wú)存。

（三）造成公共資源浪費(fèi)

公檢法等政法系統(tǒng)本身就是伸張正義的單位，是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的機(jī)構(gòu)，有了《信訪(fǎng)條例》的實(shí)施，是本應(yīng)該由公檢法司這些單位來(lái)解決的事情，都鬧到信訪(fǎng)局，領(lǐng)導(dǎo)批轉(zhuǎn)，把訴訟及相關(guān)職能部門(mén)案件變成信訪(fǎng)案件，法院、檢察院等單位和部門(mén)空閑著，嚴(yán)重造成政法、司法公共資源浪費(fèi)，也失去了法律的尊嚴(yán)。

三、幾點(diǎn)建議

（一）改變現(xiàn)有信訪(fǎng)管理體制

國(guó)家應(yīng)該對(duì)《信訪(fǎng)條例》進(jìn)行修改，突出“人大領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，公檢法司政法系統(tǒng)分流處理，部門(mén)配合，依法信訪(fǎng)”的信訪(fǎng)方針，構(gòu)建依法信訪(fǎng)的新機(jī)制。

1.撤銷(xiāo)信訪(fǎng)局，由人大設(shè)立信訪(fǎng)委員會(huì)。國(guó)家及省市縣信訪(fǎng)局應(yīng)該撤銷(xiāo)。信訪(fǎng)局撤銷(xiāo)后，由各級(jí)人大設(shè)立信訪(fǎng)委員會(huì)，依法指導(dǎo)管理監(jiān)督全國(guó)的信訪(fǎng)工作，信訪(fǎng)局的人員分流到同級(jí)政府和人大信訪(fǎng)委員會(huì)。

把信訪(fǎng)集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益訴求表達(dá)組織。其措施：一是組織各級(jí)人民代表特別是縣鄉(xiāng)人民代表對(duì)本選區(qū)的重要信訪(fǎng)案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；二是建立一套統(tǒng)一的科學(xué)的信訪(fǎng)登記體系和檢索體系，克服目前信訪(fǎng)公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失。

2.公檢法司單獨(dú)設(shè)立信訪(fǎng)辦，分類(lèi)受理信訪(fǎng)案件。公檢法司設(shè)立獨(dú)立的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)，按照各自的分工職責(zé)，明確受理信訪(fǎng)的內(nèi)容，進(jìn)行分類(lèi)依法處理，公安受理治安、刑事等方面以及公安內(nèi)部的信訪(fǎng)案件；檢察院受理貪腐、瀆職及相關(guān)信訪(fǎng)案件，法院受理管轄權(quán)內(nèi)的民事、行政及刑事信訪(fǎng)案件及涉法涉訴案件；司法所受理基層矛盾糾紛案件，依法調(diào)處。

達(dá)到依法信訪(fǎng)之目的，需要開(kāi)展以縣級(jí)人民代表專(zhuān)職化為起點(diǎn)、以司法制衡為保障的綜合縣級(jí)政治改革，使縣級(jí)政權(quán)有足夠的地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，同時(shí)使縣級(jí)政權(quán)及其主管的權(quán)力受到有效的制衡和強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪(fǎng)部門(mén)的案件。其主要措施：一是由上級(jí)公檢法下派下一級(jí)設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu)，受理所轄信訪(fǎng)案件；二是擴(kuò)大訴訟受理范圍，對(duì)關(guān)系到民眾生活的案件要全面受理；三是公檢法司對(duì)受理的告訴和申訴案件要在限期內(nèi)給予答復(fù)；四是由司法部門(mén)依法查處信訪(fǎng)人被迫害案件；五是增加公檢法司機(jī)構(gòu)的資源投入，并在制度上確立公檢法司人員和經(jīng)費(fèi)均由上一級(jí)管理和保障的機(jī)制。

通過(guò)樹(shù)立國(guó)家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，可以把社會(huì)矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪(fǎng)以及伴隨信訪(fǎng)的非制度化公民政治行動(dòng)。

（二）建立健全法律援助機(jī)制和司法救助機(jī)制

規(guī)范信訪(fǎng)體制，實(shí)行依法信訪(fǎng)后，對(duì)老百姓的合理訴求的保護(hù)必須建立一系列的保護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制，在全社會(huì)全面實(shí)施法律援助制度，做到應(yīng)援盡援，同時(shí)建立健全司法救助機(jī)制，對(duì)涉及民眾生產(chǎn)生活及弱勢(shì)群體的案件要全面救助，由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行專(zhuān)款專(zhuān)撥專(zhuān)用。

（三）強(qiáng)化解決群眾訴求紛爭(zhēng)的其他渠道

強(qiáng)化建立勞動(dòng)仲裁、農(nóng)村土地仲裁、紀(jì)委監(jiān)察機(jī)制，并充分發(fā)揮作用，各單位和部門(mén)建立信訪(fǎng)綜治組織以及基層人民調(diào)解組織，依法解決群眾的訴求紛爭(zhēng)。

加大對(duì)勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)的完善力度，充分保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)要簡(jiǎn)化程序，真正體現(xiàn)以民為本，服務(wù)于民的宗旨。

農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)要得到建立與完善。縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛要就地消化，減少農(nóng)民因土地糾紛發(fā)生的一切紛爭(zhēng)及沖突。

改革現(xiàn)有紀(jì)委監(jiān)察管理體制模式。各級(jí)紀(jì)委要由上級(jí)垂直管理，監(jiān)督下級(jí)政府的依法行政行為，糾正和查處一些基層違法違紀(jì)案件，從源頭上加大反腐敗的力度，杜絕權(quán)力的濫用，提高人民群眾對(duì)政府、對(duì)法律的公信度，減少人民群眾對(duì)政府腐敗問(wèn)題的信訪(fǎng)。

各單位和部門(mén)設(shè)立信訪(fǎng)穩(wěn)定綜合辦公室，信訪(fǎng)辦歸并到維穩(wěn)辦管理，主要職責(zé)解決處理單位和部門(mén)內(nèi)部的信訪(fǎng)及穩(wěn)定問(wèn)題，接待處理群眾對(duì)本單位和部門(mén)的訴求，減少行政信訪(fǎng)問(wèn)題。

在推進(jìn)司法制度改革的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的人民調(diào)解組織應(yīng)該規(guī)范和加強(qiáng)，頒布實(shí)施《人民調(diào)解組織法》，實(shí)行人民調(diào)解由政府買(mǎi)單制度，建立基層化解矛盾糾紛的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)加大基層司法行政體制改革，加強(qiáng)基層司法所的建設(shè)，強(qiáng)化司法所指導(dǎo)處理基層矛盾糾紛調(diào)處化解的作用，使矛盾糾紛化解在源頭，從而減少人民群眾的信訪(fǎng)量。

（作者單位 湖北省秭歸縣歸州鎮(zhèn)歸州司法所）

（責(zé)任編輯 崔光勝）