黃定國，李德海，許勝軍，張彥賓

(河南理工大學 安全技術培訓中心，河南 焦作 454000)

河南省應急管理人才現(xiàn)狀及培訓需求分析

黃定國，李德海，許勝軍，張彥賓

(河南理工大學 安全技術培訓中心，河南 焦作 454000)

通過資料查閱、問卷調(diào)查和采訪座談等手段，對我省各市級政府應急管理機構(gòu)設置情況、應急管理人員配置情況、應急管理工作開展情況、應急管理人員具體基本信息以及他們對培訓的需求等進行了初步的抽樣調(diào)查。在此基礎上分析了我省應急管理機構(gòu)設置和人員配置的特點，對培訓需求進行了整理和系統(tǒng)分析，對今后應急管理人才的培養(yǎng)提出建議并制定應急管理培訓提綱。

應急管理；人才；培訓；需求分析

作為對政府執(zhí)政能力的集中考驗，應急管理被列入21世紀各國政府執(zhí)政的“必修課”之列。從20世紀末的阪神大地震，到21世紀初的911恐怖事件、印度洋大海嘯、席卷世界的經(jīng)濟危機，各種危機頻發(fā)，威脅著新世紀的人類社會。進入21世紀以來，我國的社會和經(jīng)濟發(fā)展也一直伴隨著各種各樣的危機。從SARS到禽流感，從2008年初的冰雪災害到汶川大地震，從藏獨到當前的世紀大旱，都對政府應急管理提出了迫切的要求。盡管近年來，我國應急管理體系建設取得了長足的發(fā)展和進步，但和發(fā)達國家相比還有很大的差距，法制、機制和體制還不健全，各種應急預案還遠遠不夠完備，公民公共安全意識還比較薄弱，應急管理理論和技術研究相對滯后，人才極度匱乏……,這些與我國目前處于社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的要求形成了突出的矛盾。

應急管理體系建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，其中關鍵是意識和人才。長期以來，應急意識低下和應急人才缺乏一直是制約我國應急管理體系建設的重要因素。我國應急管理人才的培養(yǎng)起步較晚，尤其是高等教育長期以來沒有建立完整的應急管理人才培養(yǎng)體制，直到近幾年經(jīng)教育部批準才在河南理工大學等建立了若干個公共安全管理本科專業(yè)，但目前全國高等院校應急管理本科專業(yè)仍是寥寥無幾。我國目前還有相當多的地市級以下政府尚未設置應急管理機構(gòu)，現(xiàn)有各級應急管理隊伍的專業(yè)現(xiàn)狀也令人堪憂。因此，加強各級領導干部和應急管理人員的培訓是促進我國應急管理事業(yè)發(fā)展的當務之急。

河南省是我國第一人口大省，農(nóng)業(yè)大省，資源大省，獨特的地理位置和歷史文化背景使她對全國的穩(wěn)定和發(fā)展有著舉足輕重的影響。河南省也是各種自然災害、生產(chǎn)事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會突發(fā)事件的頻發(fā)之地，如地震的威脅，干旱、洪水的肆虐，各種礦難的發(fā)生，艾滋病的泛濫，民族矛盾的升級等等。正是基于這種情況，省委省政府近年來以建立和諧社會為指導，以穩(wěn)定和發(fā)展為目標，開始大力加強我省的應急管理工作和應急管理體系建設，在完成各級政府和大中型企事業(yè)單位主要預案的編制，應急預案體系基本形成的前提下，在大量調(diào)查研究的基礎上編制了《“十一五”期間河南省突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》，并將河南理工大學確定為重點建設項目之一——河南省公共安全研究培訓基地。以此為契機，該中心受河南省人民政府和交通廳委托先后舉辦了《河南省應急管理處級領導干部培訓》、《河南省應急管理骨干培訓》、《河南省交通系統(tǒng)應急管理人員培訓》、《河南省應急管理縣市領導干部培訓》和《新鄉(xiāng)市應急管理骨干培訓》等活動。在培訓實踐中，我們發(fā)現(xiàn)，由于應急管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及的部門和專業(yè)眾多，應急管理工作相關的人員的背景、學歷、工作經(jīng)驗和擔負的工作內(nèi)容等各有不同，對培訓的要求也有所差異。為了進一步提高培訓質(zhì)量，使廣大應急管理人員在較短的培訓時間里能夠獲得和掌握切實有用的應急管理知識和技能，同時也為了建立一支過硬的應急管理隊伍，亟需對我省應急管理人員現(xiàn)狀進行全面的調(diào)查摸底，掌握培訓需求信息，在此基礎上制定符合我省實際的應急管理人員培訓大綱和編制出合適的應急管理標準培訓教材。

應急管理人才培養(yǎng)是應急管理體系建設基礎和前提，西方先進國家非常重視應急管理人才的培養(yǎng)，除了在高等院校設置相應的學科和研究機構(gòu)之外，還對應急管理人員進行經(jīng)常性的培訓。我國以及我省的應急管理工作應該說才剛剛起步，應急管理體系的各個系統(tǒng)有的是剛剛構(gòu)建了一個粗略的框架，有的是剛剛起步，有的還沒有啟動。通過幾次培訓和對我省若干機構(gòu)的應急預案的審查，發(fā)現(xiàn)我省應急管理人員無論在應急意識、應急管理理論知識還是應急管理實際技能等方面都存在著較多的問題，需要迅速改善和提高。培訓是一個科學系統(tǒng)工程，培訓效果決定于對培訓對象的充分了解，決定于是否明白培訓對象周圍關系人及其本人對自身工作的希望和要求，決定于有沒有一個針對性、實效性很強的培訓方案和計劃。這就需要在大量調(diào)查研究的和分析的基礎上，充分了解不同崗位、不同級別應急管理人員的需要，量身制定針對性較強的培訓計劃和方案。這些在我省乃至全國都是相當薄弱的環(huán)節(jié)，也是制約我國應急管理體系建設的重要因素。另外，我國目前應急管理培訓教材很少，即使有也大都是沿襲傳統(tǒng)的學歷教育式教材，具有很強實際操作性的培訓教材還沒有見到。

一、研究方法

(1)對河南省18個省轄市政府門戶網(wǎng)站進行了查詢。主要查詢內(nèi)容，一是應急管理機構(gòu)設置情況，以及市政府辦公室(廳)機構(gòu)設置和職責；二是應急管理專門網(wǎng)頁開設情況，以及政府門戶網(wǎng)站首頁頁面或者政務(信息)公開頁面上是否有應急管理相關欄目并點擊進入查看內(nèi)容；三是政府突發(fā)公共事件應急預案編制和公開情況。

(2)以參加培訓的學員為對象進行問卷調(diào)查，了解學員個人基本情況、應急管理知識掌握程度和應急管理實踐經(jīng)驗，對培訓效果的評價以及建議等。問卷調(diào)查具體內(nèi)容見表1。

(3)選取具有代表性的應急管理干部進行采訪座談等，了解我省應急管理總體狀況，聽取他們對各級應急管理人員基本素質(zhì)的要求和希望。

(4)在調(diào)查基礎上，總結(jié)我省應急管理人才的整體現(xiàn)狀和基本特點，提出今后加強應急管理人次培養(yǎng)的建議并制定整體培訓方案。

表1 應急管理人員現(xiàn)狀及培訓需求分析問卷調(diào)查表

二、結(jié)果和分析

(一)河南省地方政府應急管理機構(gòu)設置和運行現(xiàn)狀

長期以來，河南省各級人民政府一直沒有應急管理專職機構(gòu)；2007年初，省政府辦公廳發(fā)出通知，要求2007年8月底前，各省轄市政府都要成立應急管理專門辦事機構(gòu)，2007年12月底前，縣級政府要成立或明確應急管理領導機構(gòu)和辦事機構(gòu)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處要根據(jù)實際情況明確相關責任人員；居委會、村委會等基層群眾自治組織要將應急管理作為自治管理的重要內(nèi)容，落實應急管理工作責任人。省長助理、省政府秘書長盧大為于2007年9月在河南理工大學承辦的“河南省應急管理處級領導干部培訓班”開學典禮上，針對部分省轄市仍沒有按要求成立專職應急管理機構(gòu)，再一次強調(diào)要在2007年底前完成。為了把握河南省各級政府應急管理機構(gòu)設置和運行情況，筆者對河南省18個省轄市政府網(wǎng)站進行了查詢。調(diào)查結(jié)果如表2所示。

通過對以上調(diào)查結(jié)果的分析整理，可以看出我省地方政府應急管理機構(gòu)設置和運行存在以下問題。

(1)應急管理意識淡薄。有3個市的政府門戶網(wǎng)站上沒有找到應急管理相關內(nèi)容，有5個市政府門戶網(wǎng)站通過二級查詢才能找到相關欄目，只有8個市的應急管理欄目下有二級條目，但除F市外，基本都沒有實質(zhì)性的內(nèi)容。而且，應急管理欄目位置均排的比較靠后，這與“應急管理是政府職能最重要的部分”的理念遠遠不相適應。在政府門戶網(wǎng)站上，應急管理的位置和內(nèi)容往往還不如預定車票機票的信息靠前和豐富，可見提高應急管理意識應是今后工作的一個前提。

(2)機構(gòu)設置不盡人意。參加2007年省應急管理骨干培訓班的19個省轄市學員里面， “所屬單位”一欄填寫應急辦的只有9人，不到50%。盡管最近從其他渠道獲知大部分省轄市都設置了應急管理辦公室，但從各市政府門戶網(wǎng)站上政府機構(gòu)欄目中能夠查詢到的只有5家。有10家只是在市政府辦公室職責中有“協(xié)助領導組織處理突發(fā)事件和重大事故”的內(nèi)容，有3家查不到任何信息。查詢到的5家應急管理辦公室中，只有鶴壁市應急辦職責、機構(gòu)和工作內(nèi)容等條目較為齊全。這在一定程度上反映了成立應急管理專門機構(gòu)只是應景之舉，機構(gòu)的職責是什么，需要做哪些工作，如何做工作尚不清楚。這也從側(cè)面反映了我省目前應急管理人才極度匱乏的現(xiàn)狀。在目前我國公共安全管理學科建設尚不完備的條件下，抓緊現(xiàn)職領導干部和公務員應急管理知識培訓刻不容緩。

表2 省轄市政府門戶網(wǎng)站應急管理關系調(diào)查結(jié)果描述

(3)預案管理缺乏力度。只有12個省轄市網(wǎng)站上查詢到應急預案，且其中有6家沒有總體應急預案。我國應急預案體系建設尚處于起步階段，目前首先要完成量的建設，即先把各類預案編制出來，形成體系；下一步再進行完善，使之具有實用性和可操作性。應急預案應該面向大眾，聽見與大眾、授知與大眾，而不是鎖在保險柜里。盡管從其他渠道獲知我省各省轄市都基本完成了各種預案編制工作，但如果在政府網(wǎng)站上都找不到(更不用說其他渠道了)，則與沒有無異。

(二)應急管理人員基本情況

采用表1對某市應急管理骨干培訓班學員(40人)進行了問卷調(diào)查，學員為該市各縣區(qū)政府以及市屬管理機關負責應急管理的專職人員。調(diào)查結(jié)果匯總?cè)绫?。

表3 某市應急管理骨干問卷調(diào)查結(jié)果匯總

由表3調(diào)查結(jié)果可以對我省應急管理人才總體基本情況進行大致推斷：

(1)應急管理人員總體學歷層次較高，大專以上占92.5%，具有較強的繼續(xù)學習能力和新知識的接受能力，經(jīng)過短期強化培訓可以在整體素質(zhì)上有質(zhì)的提高。從年齡結(jié)構(gòu)上看， 50歲以下占82.5%，無論是從精力上還是事業(yè)追求上都處在旺盛期和上升起，有較好的繼續(xù)培養(yǎng)前途和動力基礎。

(2)從專業(yè)上來看，現(xiàn)有應急管理人員所學涉及理工農(nóng)醫(yī)各個門類，沒有較為集中的專業(yè)來源，其中以管理、法律、中文等文科專業(yè)為多，具有一定的專業(yè)基礎。

(3)現(xiàn)有應急管理人員基本全為半路出家，參加應急管理工作超過5年的僅5人，占12.5%。關于應急管理工作基本知識僅聽說過或者知道一點的占75%，從未參加過任何應急預案編制和演練的占42.5%，從未參加和經(jīng)歷過突發(fā)事件應急處理的占80%。由此可見，應急管理工作基本知識、實際工作經(jīng)驗和技能嚴重不足是我省應急管理人員面臨的最為嚴重的問題。

(三)應急管理培訓需求

由于我國目前尚沒有培養(yǎng)出應急管理專業(yè)本科畢業(yè)生，從現(xiàn)有的兩所大學(河南理工大學和暨南大學)培養(yǎng)規(guī)模來看，難以在短時期內(nèi)改變我省乃至全國的應急管理人員隊伍基本現(xiàn)狀；因此，加強培訓是強化隊伍、提高質(zhì)量和能力的最急迫和最有效的途徑。

從本次研究的問卷調(diào)查和座談采訪結(jié)果來看，現(xiàn)有應急管理人員獲取相關知識和技能的途徑第一位是參加培訓。其次是上網(wǎng)、看書自學和同事交流，且回答參加培訓的選擇數(shù)遠高于其他。

調(diào)查對象對應急管理相關知識獲取渴求度較為集中地分布在《突發(fā)公共事件應急處理技能》、《突發(fā)公共事件媒體應對》、《各類突發(fā)事件相關知識》、《國外先進應急管理體制和機制》和《應急預案編制和管理》等幾個方面。一方面反映了大家對基本知識的渴求，同時也反映了對最近我國出現(xiàn)的眾多突發(fā)公共事件應對的關注和思考。

通過問卷調(diào)查，調(diào)查對象將課堂講授、案例分析、實際體驗、專題討論4種主要培訓方式進行順序排隊。按第一位4分、第二位3分、第三位2分和第四位1分的權重進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)認可度最高的是案例分析(264分)，遠高于位于第二的課堂講授(105分)。可見，對于現(xiàn)職應急管理人員，最合適的培訓方式應該以大量的案例分析為主。另外，通過對不同級別的政府主管領導和應急管理人員座談采訪，大家普遍認為突發(fā)事件是一種不常見的社會現(xiàn)象，人們對突發(fā)事件親身經(jīng)歷的機會和時間很少，很難對突發(fā)事件的實際情形經(jīng)常親歷親睹，靠自身經(jīng)驗積累提高能力不甚現(xiàn)實，只有接觸大量的突發(fā)事件史實資料，進行理解、挖掘，才能加深認識、掌握規(guī)律、從容應對。

三、結(jié) 論

(1)河南省應急管理人員配置連省轄市還沒有完全到位，縣級以下以及企業(yè)和社會團體等情況更不容樂觀。21世紀初是我國政府職能轉(zhuǎn)換的關鍵時期，完善應急管理機構(gòu)，充實應急管理人員，是建設應急管理體制機制的重要前提和基礎，應該作為政府施政的重大課題來對待。

(2)由于我國長期以來沒有應急管理高等專門教育，迄今為止基本沒有培養(yǎng)出專業(yè)的應急管理隊伍，加上對應急管理的認識和覺醒都開始于最近幾年，應急管理隊伍基本知識水平、專業(yè)技能、實踐經(jīng)驗等都尚處于一個較為低下的水平。短期內(nèi)提高隊伍整體素質(zhì)的唯一可行的辦法就是有計劃地加強培訓，這需要全省各級政府制定切實可行的培訓計劃并抓緊實施培訓。為了使培訓達到預期效果，需要進一步了解隊伍現(xiàn)狀和培訓需求，制定培訓大綱，編制合理適用的培訓教材。從調(diào)查結(jié)果和先進國家的實踐來看，適當?shù)幕A知識加大量案例分析的培訓方式最為有效。

(3)以案例分析為主的培訓實施的基礎是大量的案例和突發(fā)事件發(fā)生、演變和應對的歷史史料，這就需要進行大量的災害民俗學研究和積累。一般來說，突發(fā)事件是一時性的，然而其后給人們帶來的影響卻是長期的。因此，由突發(fā)事件受到的強烈損傷作為一種印象記憶會長期地殘存在人們的腦海里。收集大量已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件以及人類應對突發(fā)事件的相關資料，了解人們面對突發(fā)事件的所見、所感和所為，通過整理和分析，從中尋找規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗和教訓，為應對可能發(fā)生的新的突發(fā)事件做好準備非常重要。對已發(fā)突發(fā)事件的研究，第一不是簡單地站在突發(fā)事件的時空背景之外，以史志編纂的方式羅列突發(fā)事件史實發(fā)生的客觀過程，而是要求研究者融入突發(fā)事件承受者和應對參加者的特定文化氛圍中，站在和他們同樣的立場和角度，真實地挖掘和記錄他們自己的所見、所感、所思和所為，通過整理、歸納、分析，使之成為對突發(fā)事件發(fā)生和應對過程系統(tǒng)性的描述，并從中提煉和總結(jié)出共性的結(jié)論和一些特殊的事例，作為以后防災活動的經(jīng)驗教訓來靈活運用。也就是說，把一部分災害體驗者各自擁有的表現(xiàn)為私有和分散的認知，變?yōu)槿鐣灿械南到y(tǒng)的的認知。由于災害這種社會現(xiàn)象不是人類所日常經(jīng)歷，且具有突發(fā)性和不可重復性，因而被列為異常社會現(xiàn)象，從人類學研究來看，可以納入異文化的范疇。另外，由于突發(fā)事件過程和正常社會生活完全不同，體驗者往往經(jīng)歷了極度的混亂、恐慌、悲傷和痛苦，他們對突發(fā)事件過程的記憶和表述往往零亂和無序，甚至有很多是其后人們所不愿觸及或面對的話題。這就需要研究者在資料收集、整理和分析提煉方面采用更加有效的方法和理論。針對突發(fā)事件這種異文化，從21世紀初，以日本防災學者為代表，開始將“民族志”研究移植到災害學上，開創(chuàng)了“災害民族志”研究手法[1-2]，并取得了一系列的成果。如富士常葉大學和京都大學研究組在2002-2006年，以阪神大地震中負責救災的神戶市職員為對象進行災害民族志調(diào)查，僅初期對150人的采訪就收集了長達A4紙2 400多頁的回憶資料。通過整理和分析，總結(jié)出了從開設避難所到給遇難者布置靈堂等各個應對環(huán)節(jié)中的苦惱、決斷等珍貴的經(jīng)驗教訓(其中有很大一部分是這些職員長期以來深藏心中不愿觸及的)，總結(jié)了人們心理歷程在災害發(fā)生后不同時間段的變化等重要研究成果。在此基礎上，課題組計劃將研究對象擴大到神戶市3 500名職員，編制神戶市地震應急災害民族志。災害民族志是進行應急管理培訓的重要依托，從日本內(nèi)閣府制定的《防災培訓標準教材》(2007)可以看出，除了簡單的災害基礎知識和應急管理理論之外，其絕大部分內(nèi)容就是應用大量的災害民族志資料分專題進行培訓。為此，政府有必要組織高等院校、科研機構(gòu)和政府部門共同開展我省災害民俗學研究，搜集整理我省以往各種突發(fā)事件的史實資料，作為培訓的鮮活內(nèi)容。

(4)建議培訓大綱。鑒于我省應急管理隊伍目前的實際情況，培訓應著眼于實用和應對能力的提高。重點應該放在基本知識的普及和利用災害民俗學資料進行案例培訓，參照其他國家培訓經(jīng)驗，建議將培訓內(nèi)容分為以下兩篇：

一、知識篇

1．突發(fā)事件發(fā)生機理

1．1突發(fā)事件的素因和誘因

1．2突發(fā)事件誘因的結(jié)構(gòu)組成

1．3突發(fā)事件損害的抑制和減輕

1．4風險分析與管理

1．5河南省突發(fā)事件誘因分析

1．6突發(fā)事件的損害

2．突發(fā)事件發(fā)生和演化過程

2．1 何謂突發(fā)事件發(fā)生和演化過程

2．2突發(fā)事件4階段

2．3突發(fā)事件整體輪廓把握

2．4突發(fā)事件后社會恢復

3．突發(fā)事件應對組織

3．1 突發(fā)事件應對組織的設置

3．2 突發(fā)事件組織應對體制

3．3突發(fā)事件應對指揮部的空間配置

3．4 突發(fā)事件應對組織的運營

4．突發(fā)事件的情報收集與處理

4．1 突發(fā)事件信息收集與分析

4．2 突發(fā)事件應對措施和計劃的制定

4．3 突發(fā)事件應對指揮部的運營

5．突發(fā)事件相關基礎知識

5．1 自然災害相關基礎知識

5．2 生產(chǎn)事故相關基礎知識

5．3 突發(fā)公共事件縣官基礎知識

5．4 突發(fā)社會事件相關基礎知識

二、能力篇

1．突發(fā)事件應對活動特殊性理解的培培養(yǎng)

2．大規(guī)模突發(fā)事件狀況、應對活動的理解和預測能力培養(yǎng)

3．突發(fā)事件中自身作用的整理理解能力培養(yǎng)

4．突發(fā)事件應對對策和措施評價判斷能力培養(yǎng)

5．突發(fā)事件情報的理解、分析和篩選能力的培養(yǎng)

6．突發(fā)事件相關信息的整理、說明和交流能力的培養(yǎng)

[1] 仲井雅史.「災害人類學」の模索始まる民博など. http://www.kobe-np.co.jp/rensai/Cul/234.html. 2005/03/28.

[2] 陳愛國．櫻井龍彥——災害民俗學的提倡譯者[EB/OL].(2009-01-19)[2010-05-21].http://www.chinesefolklore.org.cn/web/index.php?Page=5NewsID=3767.

[責任編輯 楊玉東]

TheAnalysisonPresentSituationofEmergencyManagementPersonnelandtheNeedofTraininginHenanProvince

HUANGDing-guo,LIDe-hai,XUSheng-jun,ZHANGYan-bin

(SafeTechniqueTrainingCenter，HenanPolytechnicUniversity，Jiaozuo454000,Henan,China)

Based on information consult, questionnaire surveys, interviews, discussions, etc, a preliminary sample survey is conducted on emergency management agency arrangement, emergency management staffing, the work of emergency management, the basic information of emergency management personnel and their training needs, etc. in the municipal government of Henan province. then, the characteristics of emergency management agency arrangement and staffing in Henan Province are analyzed, the organization and the author analyzes the training need in detail analysis of the training needs are carried out. Finally, the author gives some recommendations on how to train the emergency mangement personnel in the future and gives on outline of the emergency mangement training.

emergency management; personnel; training; demand analysis

2010-06-11

黃定國(1964-)，男，河南偃師人，教授，主要從事煤炭加工轉(zhuǎn)化的教研究工作.

C393

A

1673-9779(2010)04-0423-07