國(guó)民政府(1927—1949)專(zhuān)區(qū)公署的轄區(qū)設(shè)置與經(jīng)費(fèi)保障＊

莫起升

(河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開(kāi)封 475001)

國(guó)民政府(1927—1949)專(zhuān)區(qū)公署的轄區(qū)設(shè)置與經(jīng)費(fèi)保障＊

莫起升

(河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開(kāi)封 475001)

國(guó)民政府行政督察專(zhuān)員區(qū)公署作為一個(gè)重要行政機(jī)構(gòu),其轄區(qū)是專(zhuān)員區(qū)公署制度實(shí)施的地理空間,經(jīng)費(fèi)則是專(zhuān)員區(qū)公署正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。那么,國(guó)民政府是如何確立專(zhuān)員區(qū)公署轄區(qū)的,又是怎樣從法律的角度來(lái)保障專(zhuān)員區(qū)公署經(jīng)費(fèi)正常供給的,在現(xiàn)實(shí)中這些規(guī)定能否得到落實(shí)等等,皆是值得我們探討的問(wèn)題。

國(guó)民政府;專(zhuān)員區(qū)公署;轄區(qū)劃分;經(jīng)費(fèi)保障

國(guó)民黨完成了全國(guó)的統(tǒng)一后,把主要精力集中于國(guó)內(nèi)制度建設(shè)與“圍剿”紅軍上。為了更有效地“剿滅”紅軍,蔣介石在革命根據(jù)地周邊地區(qū)始設(shè)特殊專(zhuān)區(qū),以統(tǒng)籌各方力量,后逐漸納入法制建設(shè)軌道,成為全國(guó)的制度性安排。關(guān)于專(zhuān)區(qū)公署之史實(shí),學(xué)界已有不少成果,①關(guān)于民國(guó)專(zhuān)員制度的研究,目前資料最豐富、研究最深入的成果就是翁有為教授的《專(zhuān)區(qū)與地區(qū)的法制考察》,該書(shū)從宏觀與微觀兩個(gè)角度對(duì)專(zhuān)員制度進(jìn)行深入的探究,填補(bǔ)了法史研究中的一些空白。本文的寫(xiě)作多有借鑒,特表示感謝!然以行政法的視角來(lái)探討其轄區(qū)設(shè)置與經(jīng)費(fèi)保障,還鮮有成果。筆者不揣淺陋,試作探討。

一、行政督察專(zhuān)員區(qū)公署的轄區(qū)設(shè)置

國(guó)民政府行政督察專(zhuān)員區(qū)公署轄區(qū),是專(zhuān)員區(qū)公署制度實(shí)施的地理空間。國(guó)民政府是如何劃分專(zhuān)員區(qū)公署轄區(qū)的,全國(guó)及地方設(shè)置的具體情況又是如何呢?

1932年 4月“剿總”頒布的《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專(zhuān)員公署組織條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《組織條例》)和同年8月行政院頒布的《行政督察專(zhuān)員暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》)實(shí)施后,各省先后設(shè)置了許多行政督察專(zhuān)員區(qū)公署,據(jù) 1948年統(tǒng)計(jì),全國(guó) 24個(gè)省設(shè)有 209個(gè)行政督察專(zhuān)員區(qū)公署,②鄭寶恒:《民國(guó)時(shí)期政區(qū)沿革》,湖北教育出版社 2000年版,第 606-705頁(yè)。但各省設(shè)立的時(shí)間早晚不一,此情況可在一定程度上反映出國(guó)民政府對(duì)地方控制力的變化。

行政督察專(zhuān)員區(qū)公署在各省設(shè)置的依據(jù),或者說(shuō)影響或決定專(zhuān)員區(qū)公署轄區(qū)設(shè)置的因素是什么呢?1932年頒布的《組織條例》和《暫行條例》規(guī)定,依各省地形、交通、經(jīng)濟(jì)狀況、人民習(xí)慣等將一省酌劃為若干行政督察區(qū),各行政督察區(qū)的名字以數(shù)目定為“第幾區(qū)”。法律雖如此規(guī)定,但在劃分過(guò)程中由于權(quán)力的角逐,影響其轄區(qū)設(shè)置的因素相當(dāng)復(fù)雜。我們以廣西為個(gè)案來(lái)分析影響其轄區(qū)設(shè)置的諸因素。

20世紀(jì) 30年代,新桂系領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)為推行其政治主張,強(qiáng)化其統(tǒng)治,以達(dá)到保持與蔣系政權(quán)相對(duì)獨(dú)立的目的,按其需要分步在廣西省設(shè)立專(zhuān)員區(qū)公署。1934年前,廣西各專(zhuān)區(qū)僅設(shè)民政視察員,負(fù)責(zé)督察各縣政務(wù)。1934年后,隨著中央權(quán)力的滲入,專(zhuān)區(qū)正式建立。廣西省各時(shí)期行政督察區(qū)域的劃分,皆與民團(tuán)區(qū)相同。如在 1934年至 1936年間設(shè)置民團(tuán)區(qū) 8個(gè),專(zhuān)區(qū)亦設(shè)為 8個(gè);1936年,因民團(tuán)區(qū)分為 9個(gè),專(zhuān)區(qū)隨之亦為9個(gè);1939年 2月,因民團(tuán)區(qū)調(diào)整為 12個(gè),專(zhuān)區(qū)亦因之?dāng)U大為 12個(gè)。③鐘文典:《20世紀(jì) 30年代的廣西》,第 71-72頁(yè)。由此看來(lái),行政督察區(qū)在設(shè)置過(guò)程中深受民團(tuán)區(qū)設(shè)置的影響。考察廣西區(qū)劃的理由,執(zhí)政當(dāng)局首要考慮的是地理位置、交通狀況等因素,把地理上相連、接壤,處于交通要道的數(shù)縣劃為一區(qū),顯然是出于軍事、治安的需要。當(dāng)然,從行政管理的角度看,此區(qū)劃也便于統(tǒng)籌管理,即合數(shù)縣之力辦理共同事業(yè)。行政督察專(zhuān)員制是受歷史傳統(tǒng)及相關(guān)制度的影響而產(chǎn)生的,廣西行政督察區(qū)的設(shè)置也不例外。把舊為某一區(qū)屬的數(shù)縣劃為一區(qū),反映了對(duì)人民習(xí)慣的尊重,有其歷史合理性。同時(shí),行政督察區(qū)的設(shè)置亦有現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)考慮,如把重要物產(chǎn) (主要是鹽、糖、絲)主產(chǎn)區(qū)劃歸一區(qū),便于統(tǒng)籌管理。

每個(gè)行政督察專(zhuān)區(qū)統(tǒng)轄多少個(gè)縣為宜呢?下面以四川、廣西兩省為例進(jìn)行分析。四川省 18個(gè)專(zhuān)區(qū)所轄縣在 7個(gè)以上者 17個(gè),占 94.4%;廣西省 11個(gè)專(zhuān)區(qū)所轄縣在 7個(gè)以上者 7個(gè),占 63.6%。行政督察專(zhuān)區(qū)的轄區(qū),是專(zhuān)員施政的空間范圍,是衡量、考察專(zhuān)員制度管理功能的重要指標(biāo)之一。理論上講,某一層級(jí)政權(quán)功能的有效發(fā)揮,與其管轄范圍有一定的關(guān)系:某一層級(jí)政權(quán)的管轄區(qū)域過(guò)大,其管理功能和效率必然會(huì)降低,難以發(fā)揮理想的作用;而過(guò)小,則會(huì)造成管理資源的浪費(fèi),管理功能和效率同樣會(huì)降低。如何確定管轄區(qū)域的適度范圍,則需根據(jù)具體情況而定。

行政督察專(zhuān)員制度系借鑒道制而設(shè),專(zhuān)區(qū)轄縣以多少為宜,我們可將其與北洋政府時(shí)期的道區(qū)轄縣數(shù)量作比較而獲得認(rèn)知。北洋政府時(shí)期,四川設(shè)西川、東川、建昌、永寧、嘉陵 5道,轄 146縣,平均每道轄縣近 30個(gè),①鄭寶恒:《民國(guó)時(shí)期政區(qū)沿革》,版本同上,第 133頁(yè)。可見(jiàn),道轄縣數(shù)遠(yuǎn)多于行政督察區(qū)轄縣數(shù)。道制的創(chuàng)設(shè),最初本是袁世凱為“廢省存道”之用,袁的動(dòng)機(jī)姑且不說(shuō),從行政管理角度而論,鑒于中國(guó)省大、轄縣過(guò)多以至難以管理的現(xiàn)實(shí),廢省存道,實(shí)行道縣兩級(jí)制,不是沒(méi)有其合理性。②張紅芳:《國(guó)民政府行政督察制度:以四川省為個(gè)案的考察》,四川師范大學(xué)碩士論文。然而,袁死后省未廢,道亦存。由于道轄縣過(guò)多、轄區(qū)過(guò)大,而道區(qū)機(jī)構(gòu)、人員及長(zhǎng)官職權(quán)受限,道區(qū)機(jī)關(guān)之設(shè)反而“既了無(wú)實(shí)權(quán),更無(wú)所事事,僅為省與縣之間一承轉(zhuǎn)機(jī)關(guān),未收監(jiān)督縣長(zhǎng)之功,適見(jiàn)積壓公文之弊,其無(wú)益于地方行政之革新策進(jìn)”。③《國(guó)民政府為準(zhǔn)蔣介石普遍推行行政督察事令行政院訓(xùn)令》,《國(guó)民黨政府政治制度檔案選編》下冊(cè),第 471頁(yè) 。道制的弊端為國(guó)民政府主政者所認(rèn)識(shí),其在創(chuàng)設(shè)行政督察專(zhuān)員制度時(shí),自然會(huì)考慮到轄縣范圍適宜與否的問(wèn)題,這亦是行政督察區(qū)轄縣數(shù)較道區(qū)為少的重要原因。行政督察區(qū)轄縣以多少為宜亦有其歷史根據(jù),我們將其與清代府轄縣數(shù)量作比較來(lái)判斷專(zhuān)區(qū)轄縣的適宜性問(wèn)題。清代的府和州 (清代的州分為與府平級(jí)的直隸州和縣級(jí)州,本文指與府平級(jí)的直隸州)之地位與行政督察區(qū)相似,是介于省縣之間的政權(quán)機(jī)構(gòu)。以四川為例觀其設(shè)置情況,四川首次劃定的行政督察區(qū)與前清四川府、州轄區(qū)相差無(wú)幾,這在 1938年四川省民政廳呈四川省政府委員會(huì)會(huì)議的《就擬縮劃四川為十個(gè)行政督察區(qū)》提案中的擬劃辦法、理由中得到了印證。此提案為“卷查從前所劃十八行政督察區(qū),仍系依照遜清府廳州縣之區(qū)劃,略有變更”。④《重新擬訂四川省十區(qū)行政督察轄縣縣名表》,《四川省政府公報(bào)》第 119期,1938年。而清代的府、州,又是在秦之郡制、漢之州制、宋之府制和州制的基礎(chǔ)上發(fā)展來(lái)的,所以說(shuō)四川行政督察區(qū)的轄縣幅度有其悠久的歷史根據(jù)。

國(guó)民政府雖是當(dāng)時(shí)中國(guó)唯一合法政府,但自其建立以來(lái)對(duì)地方的有效控制力卻十分有限,直到 1937年,它只建立起對(duì)全國(guó) 25%的土地和 66%的人口的有效統(tǒng)治?？箲?zhàn)前 10年中,政府收入的 83.1%來(lái)自關(guān)稅、鹽稅和統(tǒng)稅,其中有 46%來(lái)自江、浙、皖三省。抗戰(zhàn)爆發(fā)后,隨著這些地區(qū)的淪陷,絕大部分的收入也都已喪失。國(guó)民政府西遷四川后,其控制力量更加脆弱,全國(guó)僅有 4%的發(fā)電量和 6%的工廠(chǎng)為政府控制,⑤易勞逸:《失敗的種子:戰(zhàn)爭(zhēng)及革命時(shí)期的國(guó)民黨 1927-1937》,斯坦福大學(xué)出版社 1984年版,第 57頁(yè)。對(duì)農(nóng)業(yè)的控制更無(wú)從談起,因此,極大地影響到中央政府的財(cái)政收入。戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)使軍費(fèi)開(kāi)支急劇增加,在此情況下政府只能削減行政經(jīng)費(fèi)。為有效壓縮行政開(kāi)支,行政督察專(zhuān)員不再兼任縣長(zhǎng),同時(shí)亦須減少專(zhuān)員公署的設(shè)置數(shù)量。為此,四川省民政廳就擬劃四川為 10個(gè)行政督察區(qū)的提案中說(shuō)“酌留十個(gè)行政督察專(zhuān)員公署,仍照乙等專(zhuān)署組織,可節(jié)省經(jīng)費(fèi) 234432元”。⑥《復(fù)議重新劃定四川行政督察專(zhuān)員公署及轄縣區(qū)域案》,《四川省政府公報(bào)》第 119期,1938年。但是,史料證明此重劃方案沒(méi)能得到上級(jí)相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn),仍按1935年的區(qū)劃執(zhí)行。究其原因是:首劃行政督察區(qū)轄 8縣,而重劃方案將每區(qū)所轄縣增至 15個(gè)以上,多者高達(dá) 26縣,這與 1935年劃定的專(zhuān)區(qū)轄縣數(shù)量相去甚遠(yuǎn),有重蹈過(guò)去相似制度覆轍之慮。所以,這充分表明專(zhuān)區(qū)轄縣在 8個(gè)左右是較為科學(xué)、合理的。

綜上所述,正如翁有為先生所言:“各省行政督察區(qū)所轄縣數(shù)應(yīng)與清代府、州所轄縣數(shù)大致相當(dāng),行政督察區(qū)的轄縣幅度有其歷史上的依據(jù),是歷代地方中層行政區(qū)劃發(fā)展的結(jié)果,行政督察區(qū)轄縣的范圍和幅度,基本上是有歷史合理性的?！雹傥逃袨?《南京政府行政督察專(zhuān)員制度的法制考察》,《史學(xué)月刊》2004第 12期年。

二、行政督察專(zhuān)員區(qū)公署的經(jīng)費(fèi)保障

經(jīng)費(fèi)是專(zhuān)員區(qū)公署正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障,亦受到國(guó)民政府的高度重視?！稌盒袟l例》規(guī)定:“行政督察專(zhuān)員辦事處辦公費(fèi),由民政、財(cái)政兩廳造具預(yù)算,提經(jīng)省政府委員會(huì)核定,在省庫(kù)內(nèi)開(kāi)支。”②《行政價(jià)察專(zhuān)員暫行條例》,《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下冊(cè),第 463頁(yè)?！督M織條例》規(guī)定,“行政督察專(zhuān)員公署之經(jīng)費(fèi),除就兼領(lǐng)所在地縣政府額定開(kāi)支外,得酌給公費(fèi)。另定預(yù)算,由庫(kù)加撥或另行補(bǔ)助”。③《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專(zhuān)員公署組織條例》,《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編 》下冊(cè),第 467頁(yè)。1936年政務(wù)院頒布的《組織暫行條例》規(guī)定:“行政督察專(zhuān)員公署之經(jīng)費(fèi),應(yīng)由省政府編制預(yù)算,由省庫(kù)支撥;兼任駐在地縣長(zhǎng)時(shí),其縣政府行政經(jīng)費(fèi),得加入行政督察專(zhuān)員公署行政經(jīng)費(fèi)合并計(jì)算”。④《行政督察專(zhuān)員組織條例》,《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編 》下冊(cè),第 475頁(yè)。從上述規(guī)定來(lái)看,專(zhuān)員區(qū)公署行政經(jīng)費(fèi)是由省政府編具預(yù)算、省政府委員會(huì)核定、省庫(kù)內(nèi)開(kāi)支,制度設(shè)計(jì)較為嚴(yán)密。

1936年,國(guó)民政府內(nèi)政部還把專(zhuān)員區(qū)公署經(jīng)費(fèi)劃為三等,除不兼任駐在地縣長(zhǎng)之專(zhuān)員公署為丙等外,其余專(zhuān)員公署經(jīng)費(fèi),由該管轄省政府斟酌各該行政督察區(qū)情形,分別擬訂等次,編制概算依法呈送核定。兼任區(qū)保安司令之專(zhuān)員公署,應(yīng)依照區(qū)保安司令部組織暫行條例第 5條之規(guī)定辦理。⑤《行政督察專(zhuān)員公署月支經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》,《四川省政府公報(bào)》第 88期,1936年。如下表:

專(zhuān)員區(qū)公署經(jīng)費(fèi)開(kāi)支統(tǒng)計(jì)表 (貨幣單位:元)

由上表可見(jiàn),三個(gè)等級(jí)的專(zhuān)區(qū)公署辦公經(jīng)費(fèi)總額差距較大,甲等較丙等每月高出 2020元。三個(gè)等級(jí)中,薪俸支出占總額的 65%以上,而辦公經(jīng)費(fèi)所占比例不到 10%。三個(gè)等級(jí)間之所以經(jīng)費(fèi)總額差距較大,是因?yàn)榧椎容^乙、丙等人員編制多,等級(jí)高,單人月薪高,薪俸總額較大。僅辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、特別費(fèi)等項(xiàng)差距不大,從甲等至丙等依次遞減 50元。翁有為先生把專(zhuān)區(qū)與縣政府經(jīng)費(fèi)作對(duì)比后認(rèn)為,專(zhuān)員區(qū)公署機(jī)構(gòu)與人員并不比縣政府多,然經(jīng)費(fèi)卻比縣政府寬裕得多。⑥翁有為:《專(zhuān)區(qū)與地區(qū)法制研究》,人民出版社 2007年版,第 36頁(yè)。這一結(jié)論是否正確,下文將從其它資料加以佐證。但肯定的是,抗戰(zhàn)前專(zhuān)員區(qū)公署各類(lèi)職員的月薪為 450元左右,這相對(duì)當(dāng)時(shí)之物價(jià)指數(shù)確屬高薪。據(jù)誰(shuí)珊研究,“抗戰(zhàn)爆發(fā)前成都市政所督辦月俸為 400元,秘書(shū)長(zhǎng) 100元,科長(zhǎng) 80-100元,技士 40元,這些公務(wù)員的薪俸,除滿(mǎn)足一家生活所需外,尚有大量剩余,屬于社會(huì)上高收入階層?！雹哒l(shuí)珊:《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期成都市民消費(fèi)生活水平研究》,《社會(huì)科學(xué)研究》2003年第 3期。辦公費(fèi)雖較專(zhuān)員收入不高,然抗戰(zhàn)前物價(jià)指數(shù)相對(duì)較低,貨幣購(gòu)買(mǎi)力較強(qiáng),因此正如翁先生所言,抗戰(zhàn)前其經(jīng)費(fèi)確實(shí)較為寬裕。

抗戰(zhàn)以后經(jīng)費(fèi)是否還如此充裕呢?現(xiàn)以四川省為例作進(jìn)一步探究。1936年,依照內(nèi)政部確定的專(zhuān)員區(qū)公署經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),四川省政府制定了專(zhuān)員區(qū)公署月支經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。我們通過(guò)下表將抗戰(zhàn)前后乙、丙等級(jí)專(zhuān)員區(qū)公

四川專(zhuān)員區(qū)公署經(jīng)費(fèi)之比較

資源來(lái)源:《四川省專(zhuān)員公署組織條例、專(zhuān)員職貴系統(tǒng)劃分辦法,經(jīng)費(fèi)預(yù)算》,全宗號(hào):民 54.案卷號(hào):789,原檔藏于四川省檔案館;《四川省行政任察專(zhuān)員公署二十八年度行政經(jīng)費(fèi)月支標(biāo)準(zhǔn)表》,《四川省政府公報(bào)》第 164-166期合定本,1939年;《四川省行政督察專(zhuān)員公署月支經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)表》,《四川省政府公報(bào)》第 242期,1940年。署經(jīng)費(fèi)作比較。為什么僅比較乙、丙等級(jí),正如蕭文哲所言:“考察各省設(shè)置專(zhuān)署之事實(shí),有因經(jīng)費(fèi)困難,僅列乙丙等者”,①蕭文哲:《行政督察專(zhuān)員制度改革問(wèn)題》,《東方雜志》第 37卷第 16號(hào),1940年。四川省諸多專(zhuān)員區(qū)公署即屬此等情況,抗戰(zhàn)后甲等多未列出。

由上表可見(jiàn),不論乙等、丙等,1939年經(jīng)費(fèi)相對(duì) 1936年急劇下降,而 1940年相對(duì)于 1939年又增加較多。究其原因是與物價(jià)指數(shù)和貨幣購(gòu)買(mǎi)力密切相關(guān)。需說(shuō)明的是,1936年專(zhuān)員公署總經(jīng)費(fèi)中包含了縣政府行政經(jīng)費(fèi),專(zhuān)員公署職員薪俸項(xiàng)包括了保安司令部所屬人員即武職人員的薪俸。該標(biāo)準(zhǔn)還調(diào)低了所有職員的月俸,如內(nèi)政部規(guī)定專(zhuān)員月俸為 500元,而該標(biāo)準(zhǔn)卻規(guī)定為 400元,兩者比較,相差可謂不少。在旅費(fèi)、辦公費(fèi)、特別費(fèi)等項(xiàng)上,川省標(biāo)準(zhǔn)與部定標(biāo)準(zhǔn)基本相當(dāng),但卻取消了準(zhǔn)備費(fèi)一項(xiàng)?？傮w看來(lái)川省標(biāo)準(zhǔn)比部定標(biāo)準(zhǔn)低,這與當(dāng)時(shí)四川財(cái)政困難有關(guān)。然而,此時(shí)物價(jià)指數(shù)較低,貨幣購(gòu)買(mǎi)力強(qiáng),完全能滿(mǎn)足其正常開(kāi)支。1938年,由于受戰(zhàn)爭(zhēng)影響而物價(jià)上漲,四川省政府大幅上調(diào)了專(zhuān)員公署月經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),已沒(méi)有等級(jí)之分,統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是:專(zhuān)員公署職員薪俸項(xiàng)為 4931.5元、辦公費(fèi) 1000元、旅費(fèi) 2000元、特別費(fèi) 600元,準(zhǔn)備費(fèi) 150元,合計(jì) 8681.5元,且規(guī)定經(jīng)費(fèi)數(shù)目按十足支給。②《四川省各區(qū)行政督察專(zhuān)員兼保安司令公署月支經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)表》,《四川省政府公報(bào)》第 311期,1943年。此標(biāo)準(zhǔn)較戰(zhàn)前的 1936年高出許多,亦高出同期的部定標(biāo)準(zhǔn)。但由于當(dāng)時(shí)政府財(cái)政因無(wú)法承受此負(fù)擔(dān),實(shí)際上并未十足支付,為此事在 1939年第 2次四川省政府委員會(huì)議上,曾有某區(qū)專(zhuān)員就請(qǐng)十足發(fā)給公旅費(fèi)而提案,但因?yàn)樵鲋н^(guò)巨未準(zhǔn)。③《第二區(qū)專(zhuān)員請(qǐng)十足發(fā)給公旅費(fèi)案》,《四川省政府公報(bào)》第 147期,1939年。四川專(zhuān)員公署高級(jí)職員 (如專(zhuān)員、秘書(shū)、科長(zhǎng)等)的薪俸只能按照八折、六折支取。這樣少的經(jīng)費(fèi)顯然不能保證專(zhuān)員公署正常運(yùn)轉(zhuǎn),因此四川 1940年 5月民會(huì)字一三三八號(hào)令提出:“案查各區(qū)行政督察專(zhuān)員公署原列辦公費(fèi)、旅費(fèi),價(jià)增高,不敷支給,業(yè)本委員會(huì)審查三十年度省概算時(shí),酌于增列”。④《 四川省行政怪察專(zhuān)員公署月支經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)表》,《四川省政府公報(bào)》第 242期,1941年。這部分內(nèi)容參閱了張紅芳:《國(guó)民政府行政督察制度:以四川省為個(gè)案的考察》,四川師范大學(xué)碩士論文。

1940年以前,四川專(zhuān)員公署的月支經(jīng)費(fèi)總額基本維持在幾千元之間,未突破 10000元,這與當(dāng)時(shí)全國(guó)及四川的經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有徹底失控有關(guān)。1940年以后,全國(guó)各地通貨膨脹如脫韁野馬,四川也受到物價(jià)上漲的沖擊。⑤李樹(shù)青:《蛻變中的中國(guó)社會(huì)—上?！?商務(wù)印書(shū)館 1947年,第 267頁(yè)。到 1942年,專(zhuān)員公署的月支經(jīng)費(fèi)總額猛增到 30000多元,其中薪俸項(xiàng)為 5460元、辦公費(fèi)為 10000元、旅費(fèi)為 10000元、特別費(fèi) 1200元、準(zhǔn)備費(fèi) 3174元,還新增統(tǒng)計(jì)事業(yè)費(fèi) 300元。⑥案卷名:《四川省各專(zhuān)署經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)及分配預(yù)算》,全宗號(hào):民 54,案卷號(hào):1004,原檔藏于四川檔案館。與 1940年相比,辦公費(fèi)猛增100多倍,旅費(fèi)增加近 100倍,其它費(fèi)用的增幅亦達(dá)幾十倍,只有薪俸項(xiàng)增幅不大。

上述例證可見(jiàn),1936年內(nèi)政部統(tǒng)一制定的專(zhuān)員公署月支經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),基本保證了專(zhuān)員公署充裕的經(jīng)費(fèi)。但隨著貨幣的大幅貶值,該標(biāo)準(zhǔn)失去了導(dǎo)向性、可行性,于是各省政府就根據(jù)本省實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況制訂月支經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由于貨幣貶值太快,各省政府頻繁變動(dòng)支出標(biāo)準(zhǔn),四川省每年都頒布不同的專(zhuān)員公署經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)便是例證。由此可以推知,國(guó)民政府統(tǒng)治后期,專(zhuān)員公署經(jīng)費(fèi)已沒(méi)有實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)可言。省政府除降低內(nèi)政部制定的專(zhuān)員公署月支經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外,克扣專(zhuān)員公署經(jīng)費(fèi),向?qū)T公署索要錢(qián)款的事件十分常見(jiàn)。如駐軍周成虎旅協(xié)助清剿敘南各縣股匪,本來(lái)協(xié)助剿匪為駐軍應(yīng)盡職責(zé),但該軍隊(duì)卻向第六區(qū)專(zhuān)員公署索要巨款,該公署無(wú)力支付,專(zhuān)員只好將此事上報(bào)省保安處,期待上峰就解決此事給予指示。⑦《第六區(qū)專(zhuān)員為請(qǐng)?jiān)鲈M(fèi)用案》,《四川省政府公報(bào)》第 94期,1937年。應(yīng)當(dāng)說(shuō)自抗戰(zhàn)開(kāi)始后,國(guó)民政府專(zhuān)員公署如同其它行政機(jī)關(guān)一樣,其經(jīng)費(fèi)缺乏應(yīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。⑧張紅芳:《國(guó)民政府行政督察制度:以四川省為個(gè)案的考察》,四川師范大學(xué)碩士論文。

D909.9

A

1003—4145[2010]07—0163—04

2010-02-15

莫起升,河南大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法副教授,研究方向:行政法與行政訴訟法、行政法思想史。

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“行政督察專(zhuān)員區(qū)公署制研究”(課題號(hào):04Bzs037)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)