倪東明

(中國政法大學(xué)研究生院,北京 100088)

●經(jīng)濟與管理

我國土地制度的經(jīng)濟視角剖析

倪東明

(中國政法大學(xué)研究生院,北京 100088)

目前,中國的改革開放正有條不紊地進行,中國特色的社會主義市場經(jīng)濟也以一定的速度前行。生產(chǎn)資料的占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、處置權(quán)直接決定資產(chǎn)的歸屬,影響微觀主體的損益,進一步對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生重要的影響。土地制度作為一種調(diào)控市場經(jīng)濟主體及行為的基本制度,其完善與否、作用如何,都對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有關(guān)鍵的領(lǐng)航職能?；谕恋刂贫鹊囊话阊葑?nèi)胧?再從經(jīng)濟角度深挖目前土地制度存在的缺陷,其后提出了改進這種土地制度的新舉措,并闡明土地制度與我國經(jīng)濟相輔相成的關(guān)系。

土地制度;權(quán)益;耕地;流轉(zhuǎn)

一、問題的提出

隨著我國日益融入經(jīng)濟全球化的熱潮,尤其是加入WTO過渡期結(jié)束后的這四年,凸顯經(jīng)濟開放度的提升。國家從戰(zhàn)略高度規(guī)劃發(fā)展、總體布局,以適應(yīng)不斷變化的世界競合新格局;微觀經(jīng)濟主體亦從維護自身利益角度,探尋最佳路徑解決問題。而土地問題作為搭建宏觀與微觀的一種經(jīng)濟實體,從中尚存的各種優(yōu)劣問題,引發(fā)了諸多關(guān)于經(jīng)濟利益歸屬爭討。如何從關(guān)系我國持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟安全等維度出發(fā),圍繞相關(guān)思路處理土地“摩擦”,這是目前理論界和實踐界關(guān)注的焦點問題,也是影響我國總體戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵所在。

我國自1978年以來進入改革開放的時期,尤其是1981年10月中共中央《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》,確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,以解決現(xiàn)存制度下難以解決的溫飽問題。這種體制是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離,即土地所有權(quán)歸集體組織、土地經(jīng)營權(quán)歸家庭。2008年10月中共十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

然而,土地制度在實際運作過程中引起的不良影響,勢必使人陷入深深的反思:到底現(xiàn)存的土地制度是否與當(dāng)前及今后的市場經(jīng)濟形式相適應(yīng)?如果適應(yīng)度不夠,是否需要與時變革?如何做到土地制度調(diào)控的宏觀政策與微觀執(zhí)法的統(tǒng)一運作?

二、當(dāng)前土地問題的嚴(yán)重性

(一)“三農(nóng)”土地制度的非均衡性

“三農(nóng)”即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。制度的非均衡性是指人們對現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足,意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)。目前中國尚存土地18.26億畝耕地,其中一個農(nóng)民均為0.7公頃,歐盟是中國的30多倍,而美國則是中國的300多倍。在我國,集體土地產(chǎn)權(quán)的二元主體是,村民委員會充當(dāng)農(nóng)村土地的實際“所有權(quán)主體”,擁有經(jīng)濟和組織資源權(quán),而村民只享有使用權(quán)。集體土地所有制的內(nèi)在矛盾源于集體所有制無處置權(quán)、所有者缺位及沒有代表,比如農(nóng)村村委會是集體土地的管理者,集體土地的分配、調(diào)整和流轉(zhuǎn)等均屬于其權(quán)利。

一個產(chǎn)權(quán),從經(jīng)濟學(xué)上來講,是指是否給人帶來收益。集體宅基地與房產(chǎn)私有,表現(xiàn)了經(jīng)濟學(xué)中的“二律背反”。江浙一帶由糧食調(diào)出省到糧食調(diào)入省;中國糧食每增加一個百分點,將會引起國際糧價大幅度波動;超過一千畝要經(jīng)過國土資源部批準(zhǔn);土地的價格“剪刀差”(即低價買進、高價轉(zhuǎn)讓);土地的征收和轉(zhuǎn)讓等均阻礙了農(nóng)業(yè)效益的提高和農(nóng)民收入的增長。

土地政策涉及中央政府、地方政府、土地管理者、農(nóng)民、開發(fā)商企業(yè)等相關(guān)利益者,為獲得土地的潛在利潤而進行的土地制度創(chuàng)新,必然引起各主體相對利益的改變,從而造成制度的不均衡。農(nóng)民擁有穩(wěn)定的土地使用權(quán)就是農(nóng)民可靠的收入來源,失地后的農(nóng)民根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱“土地管理法”)①1986年全國人大常委會第十六次會議制定并頒布,2004年8月依據(jù)憲法做出了相應(yīng)修改。能夠獲得一定的補償,但他們猶如失去最根本的就業(yè)崗位一樣得不到最根本的保障(改善后的生活、就業(yè)、養(yǎng)老等);農(nóng)民從失去耕地中得到的只是即期利益而非長期利益。從另一角度來看,沒有兼并,怎么發(fā)展成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)?貧民窟不能作為土地改革的依據(jù),必須確保農(nóng)村不凋敝、農(nóng)業(yè)不衰退、農(nóng)民不破產(chǎn),積極整合土地資源以發(fā)揮最大功效。(見圖1)

圖1 利益相關(guān)者的土地制度博弈

同時,地方政府征用土地補給農(nóng)民的費用與拍賣后的土地資產(chǎn)價格相差甚大,原因是原先擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民不能合理獲得發(fā)展權(quán)收益,而地方政府接收的土地是隨著城市化進程獲得的上揚價格和“土地”政績。開發(fā)商作為以利潤最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟組織,并不太愿意投資于農(nóng)業(yè)。雖然改革開放初期的農(nóng)村土地承包制改革是一種典型的“帕累托改進”型制度變革,并帶來國家、集體和個人三方福利的顯著提高,但當(dāng)前的土地征用制度造成政府和農(nóng)民在土地增值收益分配中的利益失衡。因此,“三農(nóng)”土地制度不僅僅是簡單的土地權(quán)利歸屬問題,而是各主體圍繞著農(nóng)村土地及由此產(chǎn)生的各種利益展開的多重博弈。

由于“雙軌制”改革模式未能根本打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),土地等主要生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間仍相對獨立運行,供求方式、定價方式、管制方式等存在巨大差異;家庭承包經(jīng)營制度建立的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度,在運行機制上存在著主體不明確、產(chǎn)權(quán)不清晰等問題,削弱了農(nóng)民長期增加生產(chǎn)投入的積極性,弱化了農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的可能性;隨著城市化發(fā)展步伐的不斷加快,土地征用及非法圈占土地等行為日趨突出,農(nóng)民的切身利益已難以通過家庭承包經(jīng)營制度所賦予的土地權(quán)益來得到保障。這些因素使得家庭承包經(jīng)營制度所產(chǎn)生的經(jīng)濟績效十分有限。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件下,農(nóng)民僅能獲得土地承包經(jīng)營權(quán),而不具備真正意義上的土地所有權(quán)及其派生的流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)等。由此形成要想通過城鄉(xiāng)土地自由流轉(zhuǎn)、滿足農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)①土地發(fā)展權(quán)即非生產(chǎn)性權(quán)益,它包括土地流轉(zhuǎn)收益、外出務(wù)工收益、失地補償收益等。來確保農(nóng)民土地權(quán)益,則必須改革土地政策,完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),引發(fā)產(chǎn)權(quán)制度的悖論(即土地流轉(zhuǎn)與土地產(chǎn)權(quán)的矛盾)。而且,城市化加速發(fā)展必然帶來土地級差地租,這是農(nóng)民獲得土地發(fā)展權(quán)的根本保障;然而,農(nóng)民難以通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)這種基本權(quán)益保障,直接引發(fā)征地制度的悖論(征地制度與農(nóng)民權(quán)益的矛盾)。

綜上分析,當(dāng)前中國農(nóng)民土地權(quán)益依循“產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、要素流動”的變動框架展開(圖2)。由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化改革的過程自然伴隨著土地要素由靜止向城鄉(xiāng)自由流轉(zhuǎn)的過渡,從而農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)也相應(yīng)發(fā)生變化。主要呈現(xiàn)四個階段:第Ⅰ階段、第Ⅱ階段、第Ⅲ階段和第Ⅳ階段。其中第Ⅰ階段和第Ⅲ階段屬于二元結(jié)構(gòu)條件下的農(nóng)民僅獲得土地承包經(jīng)營權(quán),這里只是土地產(chǎn)權(quán)歸屬由模糊到清晰,然而對于土地要素城鄉(xiāng)流動方面仍處于靜止?fàn)顟B(tài)(僅農(nóng)村內(nèi)部能夠流動),此時解決的是農(nóng)民的“溫飽問題”;在第Ⅱ階段和第Ⅳ階段,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件下土地要素實現(xiàn)了的城鄉(xiāng)自由流動,只不過此時土地產(chǎn)權(quán)由模糊到清晰逐漸過渡,使農(nóng)民通過所掌握的土地要素分享到城市的工業(yè)化發(fā)展成果,農(nóng)民土地權(quán)益中的土地生存權(quán)②土地生存權(quán)即生產(chǎn)性權(quán)益,它包括基本食物保障(口糧)、基本經(jīng)濟保障(農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖收入)、基本社會保障(政府農(nóng)業(yè)補貼、救助)等。和土地發(fā)展權(quán)均得到完整體現(xiàn),“致富”問題得以基本解決。實際上,目前我國農(nóng)民土地權(quán)益經(jīng)歷的發(fā)展歷程是第Ⅰ階段→第Ⅱ階段→第Ⅳ階段。

圖2 農(nóng)民土地權(quán)益分析框架

(二)“資產(chǎn)性地權(quán)”對我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制約

我國經(jīng)濟發(fā)展過程中土地資本化進程明顯滯后于發(fā)達(dá)國家。20世紀(jì)80年代我國經(jīng)濟體制變遷從農(nóng)村集體土地制度開始,30年來改革的核心主要圍繞農(nóng)村集體土地“經(jīng)營性地權(quán)”問題展開,一系列的體制創(chuàng)新始終在城鄉(xiāng)分割這種既定條件下及在封閉的農(nóng)村系統(tǒng)內(nèi)進行制度優(yōu)化。隨著城市化、工業(yè)化進程的加速,不僅城鄉(xiāng)人口比例經(jīng)歷了動態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整,而且第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為了拉動經(jīng)濟增長的重要支柱,由此形成了缺乏彈性的城市土地需求市場。到2020年,城市土地短缺將高達(dá)1.2億畝,而農(nóng)村的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、開發(fā)區(qū)用地由于人口的流出和產(chǎn)業(yè)的衰敗而大量閑置(是城市的4.6倍),構(gòu)成城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上的不平衡。此外,集體土地資產(chǎn)價格的扭曲直接誘發(fā)開發(fā)區(qū)大量非法圈地、城市“攤餅式”的快速膨脹和區(qū)域間的惡性低效率競爭,構(gòu)成了目前相當(dāng)?shù)拇址判徒?jīng)濟增長模式。

30年的體制變遷已使我國的商品市場、資本市場、勞動力市場等獲得了快速的發(fā)展,要素的流動和配置的效率逐漸得到優(yōu)化,從而使我國的經(jīng)濟總量在短期內(nèi)達(dá)到了世界前列。然而,地權(quán)市場的發(fā)展滯后在很大程度上制約著我國經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變,主要體現(xiàn)為:一是我國建設(shè)用地對經(jīng)濟增長的貢獻率顯著低于勞動和資本;二是國家對土地的超強管制造成了要素流動性不足,致使農(nóng)村建設(shè)用地閑置和粗放利用;三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地地權(quán)流轉(zhuǎn)市場制度建構(gòu)不通暢,很難實現(xiàn)土地要素的資本化;四是沒有理順土地要素市場的價格機制,造成無法解決我國目前城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體制內(nèi)短期市場化配置效率和長期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的矛盾。因此,土地的“資產(chǎn)性地權(quán)”已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要制度制約因素。

(三)征地制度設(shè)計的局限性

征地制度事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,并與多方利益息息相關(guān)。2008年10月12日,黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對建設(shè)用地征用做了原則性的規(guī)定。然而,《土地管理法》中存在著征地目標(biāo)的泛化(即“公共利益需要”)、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低和分配不合理等,引發(fā)土地資源浪費嚴(yán)重、征地權(quán)的濫用、征地程序的不規(guī)范和爭議處理體系的不完善等。這樣,容易忽視農(nóng)民的土地所有權(quán)和收益權(quán),造成政府公信力的下降。同時,地方政府征地成本的過低,增加了其土地收益,抬高了征地的沖動,擾亂了土地市場的平穩(wěn)運行。而對于失地農(nóng)民來說,無法通過司法途徑維護自己的合法權(quán)益,使其遭受的不平等損失得不到必要的公平補償。

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出,“實行最嚴(yán)格的耕地保護制度,從嚴(yán)控制征地規(guī)模,加快征地制度改革,提高補償標(biāo)準(zhǔn),探索確保農(nóng)民現(xiàn)實利益和長期穩(wěn)定收益的有效辦法,解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障”。在現(xiàn)行征地制度下,土地收益分配明顯是向城市和非農(nóng)部門傾斜,農(nóng)民得到的太少;而且,被征地后的農(nóng)民無論從就業(yè)、醫(yī)療、教育還是其他各種保障,都與城市勞動者存在著明顯的差距,造成農(nóng)民土地權(quán)益缺乏有效保障?！坝械赜兴B(yǎng),無地有所依”的安撫機制未能深一步貼近失地農(nóng)民。

(四)“土地財政”與“權(quán)力尋租”

地方政府通過“土地財政”提高政績指標(biāo)?！巴恋刎斦笔侵傅胤秸呢斦杖胫饕揽客恋剡\作來增加收益。它源于:土地出讓金(約占地方財政預(yù)算外收入60%以上);建筑業(yè)和房地產(chǎn)稅收(約占地方財政預(yù)算內(nèi)收入40%)。近期以來,中國經(jīng)濟的高增長,其中房地產(chǎn)對 GDP的貢獻率可達(dá)2～3個百分點,由此產(chǎn)生“土地財政”以使地方政府應(yīng)對上級的 GDP政績考核。同時,“土地財政”不僅導(dǎo)致地價上漲進而助長房價上漲,還會將大批拆遷戶推向市場進一步刺激房價上漲。2010年9月13日,溫家寶總理在天津舉行的達(dá)沃斯夏季論壇上回答城鎮(zhèn)化問題時強調(diào),土地問題根本上與制度有關(guān),農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障,現(xiàn)有的財稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財政”的現(xiàn)象。那么,發(fā)生在集體土地上越來越多的房屋征收和拆遷問題究竟如何解決?立法又應(yīng)如何面對“土地財政”困局?這些是當(dāng)前土地制度中需解決的迫切問題。

部分地方政府官員“權(quán)力尋租”?！皺?quán)力尋租”特指公共權(quán)力的租金(即權(quán)力租),亦指開發(fā)商向握有實權(quán)的地方政府官員的獻金。當(dāng)前我國地方政府既是國土資源的宏觀管理者,又是國有土地所有權(quán)的實際行使者。在政治利益最大化和經(jīng)濟利益最大化雙重目標(biāo)驅(qū)動下,依靠土地可以“生財”和土地供應(yīng)的政府壟斷性,某些地方政府官員涉足房地產(chǎn),與開發(fā)商形成“共同利益”的“小團體”,產(chǎn)生了官商勾結(jié)的三方“利潤”(即地方政府財政收入助GDP增長、部分地方政府官員出讓土地的“權(quán)力租金”、開發(fā)商的巨額利潤)。這一憑借行政征用的權(quán)力最大限度地攫取農(nóng)地收益,突出顯現(xiàn)為地價、房價雙升,加大宏觀經(jīng)濟調(diào)控的難度。

三、“新土改”的原則

(一)要根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結(jié)構(gòu)

在農(nóng)村,公益是集體所有,非公益則非公有。在市場化的土地交易過程中,公益性用地和農(nóng)村宅基地不能直接進入建設(shè)用地市場;非公益性用地屬于經(jīng)營性的建設(shè)用地,具有出讓土地使用權(quán),可以直接進入建設(shè)用地市場。要從法律上嚴(yán)格界定公益性用地范圍,包括國家機關(guān)和軍事設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施(如供水、供電、供熱、供氣、公共交通、環(huán)境衛(wèi)生、道路等)用地、公益事業(yè)(如非營利性教育設(shè)施、體育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、公共文化設(shè)施、社會福利設(shè)施等)用地、特殊(如監(jiān)獄、勞教所、看守所、戒毒所、治安拘留所、收容教育所等)用地,等等。依法明確闡明其征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使,完善具有可操作性的土地征用程序,約束公共權(quán)力,規(guī)范政府行為。非公益性用地則一般介于公益性用地之外,如工商企業(yè)用地,這些主要服務(wù)于競爭性和非排他性領(lǐng)域,有利于提高創(chuàng)新、服務(wù)、產(chǎn)品等水平;盡管不涉及公共領(lǐng)域,卻能完善社會主義市場經(jīng)濟體制,規(guī)范所有制結(jié)構(gòu)。

(二)在符合土地規(guī)劃的前提下,實行“同地、同權(quán)、同價”

在現(xiàn)代型農(nóng)村①現(xiàn)代型農(nóng)村是指村子中的大部分農(nóng)地已經(jīng)被國家征收,僅剩很少的農(nóng)地用來農(nóng)耕種植,但農(nóng)戶擁有至少一份宅基地的農(nóng)村。,宅基地的需求大大超過供給,“小產(chǎn)權(quán)房”、“城中村”是這樣農(nóng)村中的情形。其中,“小產(chǎn)權(quán)房”是指集體在其所有的土地上開發(fā)的商品房,或者農(nóng)民在其享有宅基地使用權(quán)的地基上建造的一部分用于出售的樓房?！俺侵写濉笔怯捎凇坝鼗匕l(fā)展”城市化造成的農(nóng)村居民點與城市建成區(qū)相隔離,其村民論身份是農(nóng)民,卻失去了作為生產(chǎn)資料的土地;身處城市,過的卻是鄉(xiāng)村人生活;是集體經(jīng)濟的主人,卻不知道自己擁有的資產(chǎn)份額。

“小產(chǎn)權(quán)房”相比于商品房具有巨大誘人的價格優(yōu)勢,是因為它省去了土地使用費、省去了各項稅費及設(shè)計、用工、用材一般低于市場價,加之未引入純粹市場機制,因而存在“政策風(fēng)險差價”。目前66億平方米小產(chǎn)權(quán)房,可供約1.2億人使用。北京懷柔處理一批小產(chǎn)權(quán)房。抵制小產(chǎn)權(quán)房是因為小產(chǎn)權(quán)房擾亂了壟斷的房地產(chǎn)市場,難道這是所謂的“恢復(fù)秩序”?實行小產(chǎn)權(quán)房是在引入積極因素,原因主要是政府對房地產(chǎn)監(jiān)督不力所致。

我國將土地制度分為國家所有制和集體所有制,盡管二者都為公有制,卻因這種二元性的存在使國家為了公共利益的需要征收集體所有的土地。因此,農(nóng)村集體土地和房屋開展產(chǎn)權(quán)登記并像城市土地一樣順暢流轉(zhuǎn),同時推進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。徹底改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟制度并應(yīng)以明確條款平等保護集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán),實行集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)的“同地、同權(quán)、同價”進入統(tǒng)一交易市場的土地管理制度。這樣,有利于通過可以流轉(zhuǎn)的權(quán)證到銀行貸款、入股、出讓等,實現(xiàn)財產(chǎn)保值增值,增加財產(chǎn)性收入。

(三)土地制度的安排應(yīng)有助于加快城市化進程

以農(nóng)地入市和地權(quán)市場為依托,通過農(nóng)村建設(shè)用地資源流轉(zhuǎn)來提高配置效率和實現(xiàn)經(jīng)濟效益,進而形成多元化的要素(土地、資本和勞動力)組合模式,不僅能使集體建設(shè)用地盤活、農(nóng)民參與到城市化發(fā)展分享福利,更重要的是推進了我國城市化進程和宏觀經(jīng)濟均衡增長。以農(nóng)工市民化為核心加快推進新型城鎮(zhèn)化,釋放強大內(nèi)需潛力,促進工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展。對影響城市化的一些突出問題,如城市戶口制度,要提出系統(tǒng)性、操作性的具體措施,促進農(nóng)村土地制度改革,健全農(nóng)民的社會保障體系,推進城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展以吸納農(nóng)村剩余勞動力。

進入20世紀(jì)90年代以來,中國開始了快速城市化的發(fā)展階段。城市模式能夠集約利用土地,創(chuàng)新土地、勞動力、資本要素自由流動的市場化模式,聯(lián)動推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和城市化。同時,堅持農(nóng)地農(nóng)用原則,鼓勵土地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中保證農(nóng)民經(jīng)營主體和受益主體的地位,加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,有利于使更多農(nóng)民城市化流動,從而縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。注重城市土地征用制度建設(shè),不斷完善《土地利用規(guī)劃法》、《農(nóng)地保護法》和《土地參與宏觀調(diào)控法》等,實現(xiàn)城市用地的有法可依,加速城市化進程。

(四)土地制度的安排應(yīng)有助于保證糧食安全

我國耕地面積占世界總耕地面積不足10%,而人口卻占世界的22%,人均耕地面積僅1.4畝,耕地資源十分缺乏。當(dāng)前,我國農(nóng)業(yè)正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的全新發(fā)展階段。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特征是實現(xiàn)土地集約化和規(guī)?；?jīng)營,這就要求農(nóng)村土地進行適度流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營,以推廣先進的科學(xué)技術(shù)和發(fā)揮大型農(nóng)業(yè)機械的作用。進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革,例如,土地股份合作社模式、土地轉(zhuǎn)包模式、土地信用合作社模式等,明確規(guī)定流轉(zhuǎn)土地的用途和獎懲機制,以確保農(nóng)業(yè)用地底線和糧食安全。對于糧食安全,它是指這樣一種狀態(tài),任何人在任何時候,都對充足、安全和具有營養(yǎng)價值的食品,具有實物、社會和經(jīng)濟上的獲取機會,以滿足他們活躍和健康生活的食用需要和偏好。①林建永,湯進華,吳永興.農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型重在城市.經(jīng)濟問題探索(J)(第30頁),2010,(3)。

在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi),我國城鎮(zhèn)化將持續(xù)以每年1個百分點以上的速度快速推進。在城鎮(zhèn)化過程中,必須堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度(糧食耕種面積不低于18億畝)和落實“基本農(nóng)田保護區(qū)條例”,這是保證國家糧食安全的基本前提。2004年10月28日,溫家寶總理在全國深化改革、嚴(yán)格土地管理工作電視電話會議上突出強調(diào):“確保國家糧食安全,必須嚴(yán)格土地管理。國以民為本,民以食為天。為政之要,首在足食。十三億人口的吃飯問題,始終是我國一件頭等重要的大事。保證國家糧食安全,最根本的是保護耕地?！睉?yīng)采取必要的措施確保糧食播種面積和提高糧食產(chǎn)量,并對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行布局劃分和地域分工,建立和穩(wěn)定商品量基地,積極發(fā)展糧食生產(chǎn),保證糧食的價格穩(wěn)定和供求平衡,扼制以各種名目占用耕地或?qū)F(xiàn)有耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。同時,一部分農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地,將會產(chǎn)生巨大的土地級差地租,需要建立相應(yīng)的機制分配這些財富,達(dá)到既能保護農(nóng)民利益,又能促進土地資源節(jié)約利用,從而增強農(nóng)民保護農(nóng)田和種糧的積極性、提升糧食安全系數(shù)。

如果說耕地、播種面積和國際貿(mào)易是影響糧食供給的因素,那么還有沒有其他相關(guān)因素促進糧食安全保障呢?答案是:有,那就是糧食單位產(chǎn)量的增長。實現(xiàn)糧食單位產(chǎn)量的增長,關(guān)鍵要看技術(shù)進步和耕地條件的改善。通過施以制度層面的保障來改觀耕地狀況,并配以相應(yīng)的內(nèi)生技術(shù)(如雜交種子的使用等)和外生條件(如化肥、有效灌溉面積等),提升糧食增長的空間,則成為當(dāng)下關(guān)注的一類問題。歸納起來就是,耕地資源是糧食安全的基礎(chǔ),國際貿(mào)易是糧食安全的補充,技術(shù)進步是糧食安全的保障,條件改善是糧食安全的前提。

(五)土地制度的安排應(yīng)有助于房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展

1994年實行分稅制,土地出讓金(即第一次出讓土地使用權(quán)的所得)作為地方財政的固定收入,逐漸發(fā)展成為地方的“第二財政”。因此,改革土地出讓金及相關(guān)稅費以保持適度比例,控制地方政府將此提高作為其財政收入的重要來源,割斷“房價上漲→地價上漲→財政收入增加”的利益鏈條。調(diào)整現(xiàn)行財稅體制和土地出讓收益分配制度,把土地出讓金劃為中央財政收入;同時開征物業(yè)稅,收入歸地方;改革土地征用制度。這樣一來,中央既可以通過限制土地出讓收益扼制房價上漲,又可以有效遏制地方政府短期發(fā)展沖動,樹立長期均衡發(fā)展的理念,并做到公平、公開、公正地采取這方面的調(diào)控措施。

綜合應(yīng)用土地政策、稅收政策、金融政策,引導(dǎo)市場發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用,使地權(quán)市場和房產(chǎn)市場沿著正確的軌道發(fā)展。在現(xiàn)有的《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)村土地承包法》和《合同法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,根據(jù)形勢不斷完善相關(guān)的法律法規(guī),增強協(xié)調(diào)性和可操作性。調(diào)整和完善相關(guān)交易稅收政策,以抵制過度投機和市場泡沫。要加強房地產(chǎn)信貸風(fēng)險管理,進一步強化和完善金融業(yè)系統(tǒng)風(fēng)險控制,防止信貸資金違規(guī)進入房地產(chǎn)市場,并防止境外“熱錢”沖擊我國房地產(chǎn)市場。

改革地方政府現(xiàn)行的低價征購?fù)恋厥褂脵?quán),再以“招拍掛”高價出讓土地使用權(quán)的利益機制。從經(jīng)濟學(xué)上來講,土地“招拍掛”導(dǎo)致供給的壟斷性和需求的競爭性,結(jié)果必然導(dǎo)致地價暴漲、推高房價。而且,土地“招拍掛”源于土地私有制度,與我國土地屬于國家所有且必須惠及所有國民的體制及國情不相符。對于炒地、囤地等不建房而抬高土地出讓金及飆升“地王”身價的法人和自然人實施進入壁壘,還要嚴(yán)防“先拿地、再調(diào)整規(guī)劃”的行為。對于減少農(nóng)用土地、限制工業(yè)用地、適度增加城市住房建設(shè)用地,這樣的土地調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)會有效增加土地和住房供應(yīng)、緩解供求矛盾和平抑大中城市虛高的房價,能夠達(dá)到調(diào)衡資本與土地關(guān)系的目的。降低或消除扼制房地產(chǎn)行業(yè)正常發(fā)展的土地制度因素,培植良性的土地入市交易制度,造就健康的房地產(chǎn)業(yè)態(tài)。

(六)要根據(jù)整個初級階段所有制結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)土地制度

實行多元的土地制度時,當(dāng)限制地權(quán)流動的城鄉(xiāng)二元土地管制制度成本小于土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的巨大增值效益時,農(nóng)村集體組織所主導(dǎo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就能自發(fā)形成,而地方政府對土地管制的制度則逐步失靈。建立健全財政、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、土地、戶籍等方面在內(nèi)的政策支持體系,加快以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制,構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局。這樣,農(nóng)民可以獲得平等的教育權(quán)益、就業(yè)權(quán)益、土地權(quán)益和社會保障權(quán)益,提高農(nóng)民的社會地位,讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程并共享改革發(fā)展的成果。

在政策已經(jīng)允許和鼓勵農(nóng)村土地以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式進行流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上,進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)、積極培育土地流轉(zhuǎn)市場。具體做法是:一是重新界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能,防止“越位”(指侵占農(nóng)民的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán))和“缺位”(指消極、不作為);二是政府通過優(yōu)惠政策,鼓勵法人投資農(nóng)業(yè),從事生態(tài)農(nóng)業(yè)和綠色食品生產(chǎn),以創(chuàng)造農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求市場,促進規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展;三是積極培育土地流轉(zhuǎn)的中介組織,如咨詢、資產(chǎn)估價、土地托管等,以保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范和高效。

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的最大受益方可能是地方政府,未來土地改革的最大受益方應(yīng)該是人民,特別是中國農(nóng)民。倘若推行集約用地戰(zhàn)略,讓地權(quán)所有者直接主導(dǎo)土地要素的定價權(quán),實行國有土地使用權(quán)和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)直接流通并通過市場交易公平流轉(zhuǎn),那么,現(xiàn)行地方政府土地出讓金收入的相當(dāng)部分,必然會直接落到農(nóng)民手中,這將是土地利益分配的成功重組。

城鄉(xiāng)土地制度的改革是決定城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的根本性問題,制定土地制度的原則應(yīng)該是節(jié)約土地資源、優(yōu)化土地配置、提高土地效益和促進經(jīng)濟發(fā)展。因此,應(yīng)從科學(xué)統(tǒng)籌的角度出發(fā),改革城鄉(xiāng)土地制度的供給機制,在嚴(yán)格區(qū)分城市公益性用地和經(jīng)營性用地的基礎(chǔ)上,實行最嚴(yán)格的耕地保護制度,使城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)趨于合理。

(七)土地用途管制不能同土地所有制和征地制度劃等號

城市規(guī)劃具有很高的法律效應(yīng),嚴(yán)格地執(zhí)行用途管制。憲法規(guī)定,城市土地屬于國家所有,即一元化的國有產(chǎn)權(quán)制度。而隨著農(nóng)村建設(shè)用地的城市化流轉(zhuǎn),城市的土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)逐步形成了國有土地和農(nóng)民集體土地二元化的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。因此,從城市的土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)來看,今后的相當(dāng)長時期內(nèi)將持續(xù)面臨憲法中的一元所有制與實踐中的國有、集體所有的二元所有制沖突問題,要引起重視并得以解決。同時,為了規(guī)避征地指標(biāo)限制和報批程序,滿足經(jīng)濟發(fā)展的用地需求,地方政府通常用“以租代征”的方式對農(nóng)地進行違規(guī)轉(zhuǎn)用,這容易成為相關(guān)各方博弈獲得超額利益的潛規(guī)則,因而要消除這些風(fēng)險潛在因素。

《土地管理法》中規(guī)定,“農(nóng)地用途嚴(yán)格管制”、“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。這意味著所有涉及農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地,必須先行征地并將其轉(zhuǎn)化為國有土地進行使用,與對農(nóng)用土地用途管制的條款并不違背。換一個角度來看,政府為了堅守耕地18億畝的紅線不動搖,以保障整個國家的民生,因而對農(nóng)村土地的使用進行了較嚴(yán)格的限制,規(guī)定農(nóng)村承包經(jīng)營的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),不能用于土地開發(fā)。但這一政策不能混淆于政府不能征用農(nóng)村土地,而是強調(diào)“二級土地所有制”,即國家是一級所有者,擁有土地的最終所有權(quán);農(nóng)民是二級所有者,擁有一級所有者以外的各項權(quán)利(包括農(nóng)民擁有穩(wěn)定、自由的經(jīng)營權(quán))。

四、土地制度變革與中國經(jīng)濟

所有權(quán)和使用權(quán)、戶籍制度、“城中村”等均需要關(guān)注,中國近百年來都是土地革命,圍繞農(nóng)民土地權(quán)益得到保護的主題,對于要不要私有、如何私有的問題,進行了相當(dāng)長時期的探索。要適時進行產(chǎn)權(quán)界定,土地私有不能盲目推開。土地改革要同農(nóng)民的社會保障、醫(yī)療、就業(yè)、住房等配套進行,逐步推進。土地交易權(quán)、地票交易權(quán)要根據(jù)具體情況來應(yīng)用。偏遠(yuǎn)的有地用戶與城市周邊無地用戶交易起來,可以變成國有,“無利不起早”,保護耕地和加快城市化進程可以并行不悖。

保持和保護好一定量的耕地是應(yīng)當(dāng)而且必要的。土地是財富之母,重視土地資源、運用土地政策參與宏觀調(diào)控,處理好經(jīng)濟與環(huán)境、經(jīng)濟與資源尤其是土地資源的關(guān)系,必須珍視、珍惜資源尤其是土地資源。我國提出了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展模式,使循環(huán)經(jīng)濟的“減量化、再利用、再循環(huán)”為土地資源由傳統(tǒng)利用模式向可持續(xù)利用模式提供了戰(zhàn)略性的理論范式。在土地資源利用中吸收循環(huán)經(jīng)濟的基本理念,統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展,集約利用土地,加強生態(tài)建設(shè),保護生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用。協(xié)調(diào)土地利用結(jié)構(gòu)與社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在的對應(yīng)關(guān)系,有利于合理利用土地,促進中國經(jīng)濟的更好發(fā)展。

要進一步完善土地政策參與宏觀調(diào)控體系運行,加快土地市場交易制度的規(guī)范和管理,形成供給、需求、價格管理為主要內(nèi)容的土地市場監(jiān)管體系,建立更趨合理的宏觀調(diào)控下的市場配置土地資源制度。在企業(yè)改革中,通過依法處置國有土地資產(chǎn),盤活存量土地,激發(fā)企業(yè)活力,推動現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善。在國有企業(yè)改制中,土地資產(chǎn)變現(xiàn)為解決國有企業(yè)困難和破產(chǎn)企業(yè)問題的重要途徑,推動國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組和國有經(jīng)濟布局調(diào)整。龐大的土地資產(chǎn)注入,增加了國有資本存量,壯大了國有經(jīng)濟,同時帶動了相關(guān)各方的經(jīng)濟發(fā)展,從而提升了中國整體經(jīng)濟水平。

[1]程世勇.地價失靈條件下的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型[J].經(jīng)濟問題,2010(7).

[2]高義,于文濤.關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控政策取向的思考[J].宏觀經(jīng)濟管理,2010(4).

[3]宏觀經(jīng)濟研究院“經(jīng)濟體制改革動態(tài)跟蹤與改革建議”課題組.我國征地制度特點、問題及改革建議[J].宏觀經(jīng)濟管理,2010(9).

[4]韓清懷,王海軍.論市場機制在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的限度[J].經(jīng)濟問題,2010(6).

[5]吳錦華.我國城市房價上漲的深層原因與對策[J].經(jīng)濟管理,2010(4).

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[10]周柏春,孔凡瑜.土地政策:我國政府進行宏觀調(diào)控的重要工具[J].改革與戰(zhàn)略,2010(7).

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Anatomy by Economic Insight on Land System of China

NI Dong-ming
(School of Postgraduate,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

Reform and opening of China are carrying on methodically at present,and socialist market economy of Chinese characteristic is advancing at certain speed.Attributive assets are directly decided by possessive right,applied right,dominated right and handled right about means of production,and influence profit and loss of microcosmic subject,thus it effect further macrocosmic economy.Institution of land,controlling main body and action of market economy,is a fundamental institution.Its perfection and function have a crucial pilot function as far as something is concerned economic development and social stabilization.It enters on general improvement of land system.Then some defects are excavated deeply concerning land system from economic angle.Furthermore,new measures are put forward so as to better the land system.Finally,it clarifies coordinate relationship between land system and economic development with regard to China.

land system;rights and interests;cultivated field;circulation

F205

A

1008-2603(2010)06-0013-08

2010-11-01

倪東明,男,中國政法大學(xué)世界經(jīng)濟專業(yè)博士研究生,經(jīng)濟師。

(責(zé)任編輯: 王 荻)