吳元波 吳聰林

（1.上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院，上海 201620；2.河北保定市95866部隊(duì)，河北保定 071051）

公共政策與公共管理

上海大都市新城建設(shè)與城鎮(zhèn)空間布局的對(duì)策與模式分析

吳元波1吳聰林2

（1.上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院，上海 201620；2.河北保定市95866部隊(duì)，河北保定 071051）

文章從上海郊區(qū)化過(guò)程中新城建設(shè)以及城鎮(zhèn)空間布局的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題出發(fā)，分析得出上海新城建設(shè)要從人口策略、產(chǎn)業(yè)策略、交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展戰(zhàn)略模式、政府作用、融資策略、土地政策等等方面進(jìn)行創(chuàng)新，以長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化大視野規(guī)劃上海城鎮(zhèn)的布局。提出上海郊區(qū)化城鎮(zhèn)發(fā)展的三種重要模式：新城建設(shè)模式；聯(lián)鄉(xiāng)建鎮(zhèn)——中心鎮(zhèn)建設(shè)模式；遷村并點(diǎn)——中心村建設(shè)模式；提出要加快郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，避免把郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展成為單一居住功能的衛(wèi)星城；通過(guò)確立組團(tuán)式空間組織，以“軸向”模式來(lái)發(fā)展。新城開(kāi)發(fā)要注意規(guī)模，建設(shè)要保持適當(dāng)?shù)木嚯x，要高度重視新城和內(nèi)城的協(xié)調(diào)；充分發(fā)揮農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用，結(jié)合上海“十二五”城市規(guī)劃，為“一城九鎮(zhèn)”重新定位。要采取多元化的融資渠道和開(kāi)發(fā)模式以及多方參與的公共決策機(jī)制，盡快實(shí)現(xiàn)由“單一中心”發(fā)展模式向“多中心”發(fā)展模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

新城 上海 城鎮(zhèn)布局 模式

在大都市的郊區(qū)化過(guò)程中，人口、就業(yè)崗位、服務(wù)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)等從城市中心逐漸向原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地帶——郊區(qū)遷移；中心城區(qū)人口和職能逐漸向城市郊區(qū)遷移，城市的發(fā)展逐步向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，從而在郊區(qū)出現(xiàn)一個(gè)個(gè)新城鎮(zhèn)，形成一個(gè)相輔相成、互相促進(jìn)的城市群體。在整個(gè)城市群中，大、中、小城市合理布局，分工合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而推進(jìn)整個(gè)城市的健康發(fā)展。它是城市郊區(qū)化和郊區(qū)城市化二者合力的結(jié)果，我們可以統(tǒng)稱為“郊區(qū)化”。目前，上海大都市郊區(qū)化發(fā)展迅速，涌現(xiàn)出了一系列新城和新的市鎮(zhèn)，形成了一個(gè)城市體系。但在城市整體發(fā)展過(guò)程中，也出現(xiàn)了很多矛盾與沖突，阻滯了上海向國(guó)際性大都市發(fā)展的進(jìn)程，也影響了上海城市經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。本文試圖從上海城市體系空間布局現(xiàn)狀出發(fā)，分析其存在的問(wèn)題，重點(diǎn)對(duì)21世紀(jì)上海大都市郊區(qū)化過(guò)程中新城發(fā)展的趨勢(shì)、建設(shè)的體制、產(chǎn)業(yè)的空間布局、人口的流動(dòng)以及上海城市規(guī)劃、城市空間形態(tài)演變與戰(zhàn)略模式進(jìn)行分析，尋找其最佳解決的論徑。

一、上海大都市郊區(qū)化與新城建設(shè)研究現(xiàn)狀述評(píng)

隨著城市土地使用制度改革、住房制度改革、城市交通及通訊條件的改善以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的調(diào)整，再加上人民生活水平的逐步提高和居民居住觀念的轉(zhuǎn)變，城市逐步開(kāi)始向郊區(qū)發(fā)展，出現(xiàn)了工業(yè)郊區(qū)化、人口郊區(qū)化、房地產(chǎn)郊區(qū)化、高教園區(qū)郊區(qū)化等郊區(qū)化現(xiàn)象，同時(shí)郊區(qū)新城也開(kāi)始發(fā)展起來(lái)，新城和中心城相得益彰，組成了大都市城市的空間布局，相關(guān)的研究成果也開(kāi)始出現(xiàn)。國(guó)內(nèi)外涉及郊區(qū)化研究以及新城研究的學(xué)者主要有楊蕓、祝龍彪(2000)、周一星、孟延春(2000)、李訊等（2000）、王穎（2001）、高向東、江取珍（2002）、蔣達(dá)強(qiáng)（2002）、石憶邵（2003）、陳雪明（2003）、陳雯（2003）、侯學(xué)綱 (2003)、張國(guó)正（2004）、林拓（2005）、楊忠偉、范凌云、鄭皓 (2005)、顧海英（2006）、樂(lè)景彭（2006）、章政（2006）、左學(xué)金（2007）吳方衛(wèi)（2008）等等。比如張善余（2003）指出，郊區(qū)化與中心城市復(fù)興并存并產(chǎn)生互動(dòng)，在郊區(qū)化過(guò)程中，整個(gè)大都市區(qū)都得到了發(fā)展和強(qiáng)化。他認(rèn)為，按照西方的觀點(diǎn)，1982－1990年之間我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始郊區(qū)化進(jìn)程。當(dāng)某區(qū)域城市化水平達(dá)到25%～30%、人均收入達(dá)到2000元以上時(shí)，城鄉(xiāng)一體化就開(kāi)始起步。蔣達(dá)強(qiáng)（2002）說(shuō)，當(dāng)城市化率達(dá)到70%～75%時(shí)，出現(xiàn)郊區(qū)化現(xiàn)象。石憶邵（2003）判斷說(shuō)，現(xiàn)在上海進(jìn)入了近域郊區(qū)化，尚未進(jìn)入遠(yuǎn)域郊區(qū)化階段。陳雯（2003）提到，城鄉(xiāng)收入差別效應(yīng)是城市化的根本動(dòng)力，朱寶樹(shù)（2002）基本持相同觀點(diǎn)。章政（2006）認(rèn)為：影響上海郊區(qū)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不利因素有：（1）郊區(qū)工業(yè)與人口布局過(guò)于分散；（2）小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)載體對(duì)人口的吸拉力依然較弱；（3）郊區(qū)“反磁力”中心缺位。吳方衛(wèi)（2006）指出：要建設(shè)具備“新房舍、新設(shè)施、新環(huán)境、新農(nóng)民、新風(fēng)尚”，還具備“新產(chǎn)業(yè)、新積聚、新文化、新生態(tài)”的上?，F(xiàn)代新郊區(qū)，就必須采取全社會(huì)協(xié)同、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略，在推進(jìn)郊區(qū)新城建設(shè)中貫徹“產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、建設(shè)聯(lián)動(dòng)”三項(xiàng)聯(lián)動(dòng)，使新郊區(qū)建設(shè)與上海經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合。侯學(xué)綱（2003）在研究上海市郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出旨在擴(kuò)大上海市郊區(qū)中心城鎮(zhèn)規(guī)模的兩種基本操作模式，一種是聯(lián)鄉(xiāng)建鎮(zhèn)模式，另一種是新城建設(shè)模式。

總體來(lái)看，他們的研究呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.城市郊區(qū)化過(guò)程中新城發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制發(fā)生了顯著變化。城市化動(dòng)力從一元轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鞘谢瘎?dòng)力。在城市基本建設(shè)資金中，國(guó)家投資所占的比重逐年下降（李訊等，2000），利用外資、自籌資金、國(guó)內(nèi)貸款等多種渠道來(lái)源的資金所占地位越來(lái)越重要。政府、企業(yè)、個(gè)人成為推動(dòng)中國(guó)新城市化進(jìn)程的三個(gè)城市化主體。上海城市化發(fā)展主要靠政府的發(fā)展戰(zhàn)略和城市規(guī)劃的帶動(dòng)，關(guān)于上海城市化的研究也因此緊密圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略。九十年代以來(lái)，上海城市化發(fā)展的動(dòng)力也具有多元化的趨勢(shì)，一些學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了研究，但關(guān)于自下而上自發(fā)機(jī)制的研究只是略有涉及（寧越敏，1998）①寧越敏、嚴(yán)重敏：《我國(guó)中心城市的不平衡發(fā)展及空間擴(kuò)散的研究》，《地理學(xué)報(bào)》，53（5），第470－477 頁(yè)。，有待于深入。

2.研究者已經(jīng)看到上海城市化發(fā)展進(jìn)入到新的階段——郊區(qū)化階段。對(duì)郊區(qū)化已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，如中心城區(qū)空心化等方面作了一定的研究。但這些研究還停留在描述階段，沒(méi)有和城市未來(lái)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，也就不能找出避免或緩解中心城區(qū)空心化及以后可能出現(xiàn)的中心城區(qū)衰退的方法。同時(shí)，對(duì)城市邊緣和城鄉(xiāng)結(jié)合部的研究主要從流動(dòng)人口、城市管理角度展開(kāi)，還不夠深入。

3.上海人口分布與遷移對(duì)新城建設(shè)的影響方面，研究成果豐富，而且比較細(xì)致。這使我們可以對(duì)上海人口分布的歷史、現(xiàn)狀和未來(lái)都能有很好的把握。然而大家更注意對(duì)中心城區(qū)和近郊區(qū)城鎮(zhèn)的研究，對(duì)遠(yuǎn)郊區(qū)人口分布的一些問(wèn)題，如稀疏化，研究顯得不足。

4.在上海農(nóng)村城市化的研究方面，學(xué)者們進(jìn)行了探討。在肯定農(nóng)村城市化取得重大進(jìn)步的同時(shí)，對(duì)存在的問(wèn)題做了有價(jià)值的探索和研究。學(xué)界對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的研究更為深入，對(duì)上海農(nóng)村城市化模式進(jìn)行了總結(jié)，并有針對(duì)性地對(duì)具體地區(qū)提出城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。比如，上海農(nóng)村剩余勞動(dòng)力由顯性轉(zhuǎn)移變?yōu)殡[性轉(zhuǎn)移；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)良好機(jī)制退化使其對(duì)剩余勞動(dòng)力吸納能力減少，等等。

總體上來(lái)講，國(guó)內(nèi)郊區(qū)化研究主要是從自然地理學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人口學(xué)、管理學(xué)等角度進(jìn)行的，現(xiàn)有研究主要停留在定性分析與解釋上。研究?jī)?nèi)容偏重于郊區(qū)化的界定及人口遷移現(xiàn)象的描述。大多數(shù)研究注重實(shí)證分析，缺乏理論歸納。而實(shí)證研究成果集中反映的是20世紀(jì)的城市郊區(qū)化情況，研究上海大都市進(jìn)入21世紀(jì)后郊區(qū)化中新城發(fā)展的新趨勢(shì)、新問(wèn)題、新特點(diǎn)、發(fā)展規(guī)劃、體制模式以及運(yùn)行機(jī)制的相對(duì)較少。

二、上海郊區(qū)化過(guò)程中城鎮(zhèn)布局與新城發(fā)展的現(xiàn)狀分析

“十五”期間，上海在城市總體規(guī)劃（1999-2020）概要中提出了基于中心地理論的“中心城——新城——中心鎮(zhèn)——集鎮(zhèn)”都市城鎮(zhèn)新體系規(guī)劃，并提出在未來(lái)二十年間將集中建設(shè)新城和中心鎮(zhèn)；拓展沿江沿海發(fā)展空間，形成由沿海發(fā)展軸、滬寧、滬杭發(fā)展軸和市域各級(jí)城鎮(zhèn)等組成的“多核、多軸”城市空間布局結(jié)構(gòu)。為促進(jìn)郊區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展，“十五”期初政府提出了郊區(qū)“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)規(guī)劃（即松江新城和安亭、羅店、朱家角、楓涇、浦江、高橋、周浦、奉城、堡鎮(zhèn)9個(gè)中心鎮(zhèn)），2003年10月又把“一個(gè)新城”增加為“三個(gè)新城”(嘉安新城、松江新城和海港新城)進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，以切實(shí)改變中心城區(qū)蔓延擴(kuò)張、郊區(qū)分散布點(diǎn)的單中心城市空間發(fā)展格局。郊區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃通過(guò)郊區(qū)“三個(gè)集中”即工業(yè)向園區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中的實(shí)施得以推進(jìn)。目前，浦江、高橋、朱家角、奉城、羅店、楓涇、周浦和堡鎮(zhèn)等八個(gè)中心鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模明顯增加，均已達(dá)到了5萬(wàn)人以上，松江新城和嘉定——安亭新城目前的常住人口規(guī)模都達(dá)到了20萬(wàn)左右（其中嘉定全區(qū)常住人口規(guī)模目前已接近90萬(wàn)）。由于“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)的主要目的和作用之一是促進(jìn)郊區(qū)城市化和為中心城區(qū)舊城改造提供支持，因此，經(jīng)過(guò)“十五”期間的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，郊區(qū)大部分城鎮(zhèn)的突出功能表現(xiàn)為居住生活功能，比較突出的如閔行的浦江鎮(zhèn)，其主要功能是為舊區(qū)改造的動(dòng)遷人口提供居住空間，松江、嘉定和海港新城、寶山的羅店鎮(zhèn)、崇明的堡鎮(zhèn)、浦東的高橋鎮(zhèn)、奉賢的奉城鎮(zhèn)、金山的楓涇鎮(zhèn)等雖有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但由于集聚的人口規(guī)模較小，并沒(méi)有明顯的集聚作用和吸引力，居住仍然是突出功能。

經(jīng)過(guò)“十一五”期間的發(fā)展，上海目前已經(jīng)基本形成“中心城區(qū)——中心城鎮(zhèn)——集鎮(zhèn)或居住村”的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，城市發(fā)展模式也仍然是實(shí)質(zhì)上的單一中心模式。具體來(lái)講，黃浦、盧灣、靜安、徐匯、長(zhǎng)寧、普陀、閘北、虹口、楊浦等區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)連成一片，看不到城鎮(zhèn)的區(qū)域邊界，形成了常住人口規(guī)模910萬(wàn)左右龐大的中心城區(qū)（其中黃浦、盧灣和靜安是中心城區(qū)的核心部分）；郊區(qū)縣共擁有100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了閔行、嘉定和松江的部分城鎮(zhèn)規(guī)模在10萬(wàn)人以上外，大部分城鎮(zhèn)的人口規(guī)模都在10萬(wàn)人以下，郊區(qū)城鎮(zhèn)的平均規(guī)模為4.89萬(wàn)人，城鎮(zhèn)之間的距離一般在5公里左右；村的平均人口規(guī)模只有1.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)體系的規(guī)模結(jié)構(gòu)分布呈跳躍狀態(tài)。

總體來(lái)講，上海目前的城鎮(zhèn)空間布局與城市空間發(fā)展的現(xiàn)狀都存在一定差距：

第一，郊區(qū)“一城九鎮(zhèn)”和新城建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套，在很大程度上影響了新城對(duì)中心城區(qū)的“疏解”作用。“一城九鎮(zhèn)”規(guī)劃重視郊區(qū)對(duì)中心城區(qū)的居住功能建設(shè)，希望能夠疏解部分中心城區(qū)人口外遷居住，以緩解中心城人口過(guò)密和擁擠現(xiàn)象，但通往新城的交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)明顯滯后，從中心城區(qū)到郊區(qū)新城和中心鎮(zhèn)的軌道交通九號(hào)線以及七號(hào)線雖然已經(jīng)開(kāi)通，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人們出行要求，其他各新城的軌道交通目前還在建設(shè)或在規(guī)劃過(guò)程中。這一方面限制了大部分中心城區(qū)就業(yè)人口的外遷，另一方面，郊區(qū)新城的居民由于無(wú)法在當(dāng)?shù)氐玫奖匾纳睢⒔逃?、?gòu)物、休閑、娛樂(lè)等公共服務(wù)，因而存在對(duì)中心城公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的強(qiáng)烈依賴，造成城郊交通的過(guò)度擁擠。

第二，郊區(qū)新城對(duì)中心城區(qū)的“反磁力場(chǎng)”作用尚未真正形成。郊區(qū)城鎮(zhèn)中發(fā)展速度最快、發(fā)展最好的是那些距離中心城區(qū)較近或者與中心城區(qū)有便捷交通的城鎮(zhèn)，如地鐵一號(hào)線到達(dá)地莘莊鎮(zhèn)，目前常住人口規(guī)模超過(guò)25萬(wàn)人，已經(jīng)發(fā)展成為“中國(guó)第一鎮(zhèn)”，吸引了一大部分中心城區(qū)人口，建成區(qū)也已經(jīng)與中心城區(qū)連接，是郊區(qū)城鎮(zhèn)中規(guī)模最大的城鎮(zhèn)之一?？傮w來(lái)看，中心城區(qū)的吸引力仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于郊區(qū)新城的吸引力，郊區(qū)新城尤其是遠(yuǎn)郊新城的“反磁場(chǎng)”作用尚未真正形成，例如松江新城目前房屋空置率還很高，很多的房子造好后都成了人們的投資品，人們購(gòu)買后根本不住，就等著它有朝一日升值再拋出去。所以松江新城人流量很小，有些區(qū)域就像一座空城。

第三，城鎮(zhèn)體系規(guī)模分布上中心城區(qū)與郊區(qū)城鎮(zhèn)的規(guī)模分布存在斷層，中間規(guī)模城鎮(zhèn)缺失，郊區(qū)新城規(guī)模過(guò)小，不能充分發(fā)揮城市集聚的規(guī)模效應(yīng)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。由以上分析已知，上海目前形成的城市體系規(guī)模分布直接從900多萬(wàn)到20至30萬(wàn)，中心城區(qū)與郊區(qū)城鎮(zhèn)的規(guī)模分布存在斷層，不存在中間規(guī)模的城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)體系規(guī)模分布呈現(xiàn)跳躍分布而非等級(jí)分布。同時(shí)，郊區(qū)現(xiàn)有800多萬(wàn)常住人口分散在100多個(gè)鎮(zhèn)里，比較大的鎮(zhèn)也只有20萬(wàn)人左右，一般在5萬(wàn)左右，城鎮(zhèn)的規(guī)模較小，不能充分發(fā)揮城市集聚的規(guī)模效應(yīng)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對(duì)要素的集聚和吸引程度不高。①黃亞平：《城市空間理論與空間分析》，南京：東南大學(xué)出版社2002年版。這也是影響郊區(qū)“三個(gè)集中”建設(shè)和郊區(qū)新城未能發(fā)揮“反磁場(chǎng)”作用的重要原因之一。

第四，新城鎮(zhèn)人口規(guī)模分布不合理，缺少人口向郊外遷移的產(chǎn)業(yè)支持動(dòng)力與交通基礎(chǔ)條件。目前上海中心城區(qū)的人口規(guī)模約為1000萬(wàn)，這是上海城鎮(zhèn)體系的一級(jí)中心。二級(jí)中心是一些大的郊區(qū)城鎮(zhèn)，人口規(guī)模約為二、三十萬(wàn)甚至更小。顯然，目前二級(jí)中心的規(guī)模過(guò)小，或者說(shuō)，在一級(jí)中心和二級(jí)中心之間，缺少規(guī)模較大（如80-100萬(wàn)人口）的城鎮(zhèn)或郊區(qū)新城。二級(jí)中心以下的郊區(qū)城鎮(zhèn)的規(guī)模就更小了，一般不超過(guò)5萬(wàn)人左右，對(duì)要素的集聚和吸引程度不高。這是影響郊區(qū)“三個(gè)集中”建設(shè)和郊區(qū)新城未能發(fā)揮“反磁場(chǎng)”作用的重要原因。②吳元波：《上海大都市郊區(qū)化發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策分析》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲社版）2009年第1期，第35-44頁(yè)。

上海推出“1966”四級(jí)城鎮(zhèn)規(guī)劃體系“重整山河”，一個(gè)重要目的就是要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過(guò)梯級(jí)分布的新體系來(lái)打破郊區(qū)發(fā)展與中心城區(qū)對(duì)立的概念。新城和新市鎮(zhèn)通過(guò)建立完善的服務(wù)體系，將承擔(dān)疏解中心城人口的功能，同時(shí)聚集新的產(chǎn)業(yè)，形成帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的規(guī)?；鞘械貐^(qū)，形成規(guī)模效益和聚集效益，以彌補(bǔ)城市化過(guò)程中的不足之處。按照上海市十一五規(guī)劃，規(guī)劃部門的工作節(jié)點(diǎn)是：完成60個(gè)左右新市鎮(zhèn)的全部規(guī)劃編制；落實(shí)600個(gè)左右中心村的布點(diǎn)，并制訂出中心村建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，特別是市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行5%左右的試點(diǎn)推進(jìn)。如圖1所示。

圖1 上海“1966”城鎮(zhèn)規(guī)劃體系

上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要提出，按照“1966”城鎮(zhèn)體系規(guī)劃目標(biāo)，分步實(shí)施，整體推進(jìn)，建設(shè)一批與上海國(guó)際城市發(fā)展水平相適應(yīng)的新城、新市鎮(zhèn)，促進(jìn)中心城區(qū)人口疏解，吸引農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，逐步歸并自然村，提高郊區(qū)的城鎮(zhèn)化和集約化水平，構(gòu)建和諧村鎮(zhèn)。又按照《上海市城市總體規(guī)劃》，到2020年上海將建成由11條地鐵和7條輕軌組成的上海中心城軌道交通網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)市內(nèi)交通軌道化（如圖2所示）。而2020年以后，“市域快速鐵路網(wǎng)”的建設(shè)將把上海市的郊區(qū)和市區(qū)用軌道交通緊緊地聯(lián)系在一起。

圖2 上海軌道交通2020年規(guī)劃圖

三、上海市城鎮(zhèn)布局分布與新城建設(shè)中存在的問(wèn)題

然而，在上海郊區(qū)新城的發(fā)展過(guò)程中，由于各個(gè)方面因素的影響，出現(xiàn)了很多棘手的問(wèn)題。如果從城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府部門間的合作、交通規(guī)劃以及人口分布情況來(lái)看，上海城市郊區(qū)化過(guò)程中新城的建設(shè)還存在以下問(wèn)題：

第一，郊區(qū)交通和公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給制約是上海城市發(fā)展和城市空間拓展的突出瓶頸。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市的發(fā)展和城市空間的演變充分表明，交通的便捷和城市空間范圍內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施的均衡配置是一個(gè)城市空間得以順利擴(kuò)張的基礎(chǔ)和前提條件。新空間經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于城市起源的理論研究也表明：通勤成本或距離成本和人們對(duì)產(chǎn)品（包括公共服務(wù)品）需求的多樣性影響和決定了人們和企業(yè)的集聚經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而影響和決定著城市的形成和發(fā)展。①UNDP：Urban Management Programme，Appropriate Forms of Urban Special Planning.1989：98～103.郊區(qū)交通支持不夠，公共基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，將是“十一五”期間城市發(fā)展和城市空間拓展面臨的突出瓶頸與挑戰(zhàn)。而上海郊區(qū)的交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)明顯滯后，這一方面限制了大部分中心城區(qū)就業(yè)人口向郊區(qū)外遷，另一方面，郊區(qū)新城的居民由于無(wú)法在當(dāng)?shù)氐玫奖匾纳?、教育、?gòu)物、休閑、娛樂(lè)等公共服務(wù)，因而存在對(duì)中心城公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的強(qiáng)烈依賴，造成城郊交通的過(guò)度擁擠。

第二，中心城區(qū)和郊區(qū)的功能建設(shè)脫節(jié)，新城人口規(guī)模規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃不銜接，郊區(qū)新城對(duì)中心城區(qū)的功能單一，既加重了中心城區(qū)的擁擠又造成郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的緩慢。上海城鎮(zhèn)現(xiàn)有的地域空間結(jié)構(gòu)，從中心城區(qū)和郊區(qū)相互作用來(lái)看，大城市的格局基本沒(méi)有明顯變化，郊區(qū)與中心城區(qū)的功能分工不明確，中心城區(qū)與郊區(qū)的功能開(kāi)發(fā)與建設(shè)聯(lián)系不密切，存在中心城區(qū)有序建設(shè)與郊區(qū)城鎮(zhèn)無(wú)序擴(kuò)張的不協(xié)調(diào)發(fā)展。政府意在通過(guò)“三個(gè)集中”來(lái)推動(dòng)郊區(qū)新城建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但是，“三個(gè)集中”實(shí)踐中暴露的突出問(wèn)題就是由于新城(或中心鎮(zhèn))難以提供良好的就業(yè)從而導(dǎo)致許多農(nóng)村人口不愿向城鎮(zhèn)集中，這突出暴露了新城人口規(guī)模規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃不銜接的矛盾，既影響了郊區(qū)的“三個(gè)集中”進(jìn)程，也制約了新城的功能建設(shè)。①上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所：《上海城市經(jīng)濟(jì)與管理發(fā)展報(bào)告》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版，第213-217頁(yè)。這種不協(xié)調(diào)嚴(yán)重影響和制約了上海城市空間經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。

第三，與長(zhǎng)三角城市群建設(shè)的協(xié)調(diào)問(wèn)題突出。“十一五”期間，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與交流的進(jìn)一步發(fā)展，尤其是世博會(huì)的籌辦，長(zhǎng)三角區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的密切交流必將極大地促進(jìn)以上海為“龍頭”和“中心”的長(zhǎng)三角城市群的建設(shè)進(jìn)程。在這種背景下，上海的城市空間布局和城市發(fā)展模式就不能不考慮長(zhǎng)三角一體化的影響。

第四，特色風(fēng)貌遭遇“水土不服”，“人氣不旺”成為軟肋。試點(diǎn)城鎮(zhèn)是房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的主戰(zhàn)場(chǎng)，商品房定位高，很多走歐洲風(fēng)格模式，并且原汁原味拷貝不走樣，致使房?jī)r(jià)和居住成本都比較高。有些地產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)“建什么房”、“給什么人住”、“什么人會(huì)來(lái)住”的問(wèn)題似乎沒(méi)有想清楚，房屋開(kāi)發(fā)特色品位過(guò)高，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平明顯不符，導(dǎo)致農(nóng)民和當(dāng)?shù)鼐用褡〔黄?，市中心居民路遠(yuǎn)也來(lái)不了，投資客等著升值好出手，致使部分特色風(fēng)貌區(qū)空置房較多，人氣不旺，形同“孤島”。

第五，城市空間擴(kuò)張缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，不能有效協(xié)調(diào)一致，體制上存在諸多問(wèn)題。在上海目前的城市發(fā)展中，城市交通規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃常常獨(dú)立進(jìn)行。由于要素之間存在的相互作用，不同的規(guī)劃隸屬不同部門，因而從某一要素進(jìn)行的單方面規(guī)劃很難相互協(xié)調(diào)或同步進(jìn)行，常常出現(xiàn)城市交通規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃的相互矛盾。這不僅直接加劇了上海城市空間土地、交通、產(chǎn)業(yè)和居住等要素利用的成本，造成巨大浪費(fèi)，而且也直接阻礙了上海城市的有序擴(kuò)張和健康發(fā)展。②葉貴勛等：《上海城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》，北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社2003年版，第146-150頁(yè)。

第六，試點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)起步的基礎(chǔ)不同，遇到的困難也不盡相同。松江新城以及安亭、朱家角、羅店、浦江、高橋等鎮(zhèn)的交通條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都比較好，這些城鎮(zhèn)抓住機(jī)遇加快發(fā)展，取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但目前，浦江、高橋、羅店等試點(diǎn)城鎮(zhèn)原來(lái)批準(zhǔn)的用地面積已用完，要求增加土地供應(yīng)量。特別是浦江鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)系市政府大型動(dòng)遷基地和經(jīng)濟(jì)適用房基地，動(dòng)遷安置房的面積缺口達(dá)100萬(wàn)平方米。農(nóng)民動(dòng)遷戶因無(wú)法安置，在外過(guò)渡已有2-3年，造成社會(huì)矛盾。而奉城、楓涇、陳家鎮(zhèn)等遠(yuǎn)離中心城區(qū)的試點(diǎn)城鎮(zhèn)，因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，又加上規(guī)劃高起點(diǎn)，而對(duì)財(cái)力支持的研究不夠，投融資渠道很困難，建設(shè)剛剛開(kāi)始起步，政策方面已經(jīng)得不到任何支持和優(yōu)惠，發(fā)展的進(jìn)程自然十分緩慢。

第七，農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍游離于城鎮(zhèn)建設(shè)之外。農(nóng)民應(yīng)該是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主體，而在“一城九鎮(zhèn)”試點(diǎn)中，新城鎮(zhèn)建設(shè)缺少帶動(dòng)周邊中心村建設(shè)、發(fā)揮農(nóng)民作用的政策動(dòng)力，農(nóng)民基本處于等待動(dòng)拆遷的境地。農(nóng)民如何徹底“市民化”問(wèn)題并沒(méi)有完全解決，導(dǎo)致農(nóng)民即使身在城鎮(zhèn)，還過(guò)著農(nóng)村生活，沒(méi)有合適的就業(yè)機(jī)會(huì)，沒(méi)有一個(gè)良好的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城積極性大大下降。試點(diǎn)城鎮(zhèn)大都依靠自身和與其合作的房產(chǎn)商的力量進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，缺少區(qū)縣與試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，市里政策調(diào)整后，區(qū)縣對(duì)他們?cè)谝?guī)劃、用地、投融資等方面支持力度亦隨之下降，特別是經(jīng)濟(jì)條件比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)遇到的難題更多。

第八，政府在“1966”布局體系中主導(dǎo)過(guò)強(qiáng)，城鎮(zhèn)發(fā)展“畸形化”?！?966”城鎮(zhèn)體系的建設(shè)中政府主導(dǎo)意識(shí)過(guò)強(qiáng)，影響了城市空間調(diào)整的獨(dú)立性。政策導(dǎo)向使得城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏一定的獨(dú)立性，城市發(fā)展不是依靠市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)形成，而是靠政府大力的人力、物力和財(cái)力的投入形成。“1966”城鎮(zhèn)規(guī)劃體系在實(shí)施過(guò)程受到地方政府“政績(jī)情結(jié)”的影響，為了實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的“短、平、快”，政府憑借其掌控的資源不可避免進(jìn)行大規(guī)模圈地或大搞開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)。導(dǎo)致城市發(fā)展只注重城市建設(shè)的空間規(guī)劃和布局，而忽視城市經(jīng)營(yíng)與發(fā)展；只注重高樓大廈等硬件的建設(shè)，而忽視公共服務(wù)設(shè)施以及城市文化等軟件的配套。①高向東、江取珍：《對(duì)上海城市人口分布變動(dòng)與郊區(qū)化的探討》，《城市人口》2002年第1期，第66-89頁(yè)。導(dǎo)致的結(jié)果是城鎮(zhèn)發(fā)展畸形化，有的有產(chǎn)業(yè)無(wú)人口，有的有人口無(wú)產(chǎn)業(yè)。

以上八大關(guān)鍵問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響著上海城市郊區(qū)化過(guò)程中新城的健康發(fā)展，如何解決這些問(wèn)題，關(guān)系著上海整個(gè)城市體系的完善，關(guān)系著“中心城”與“新城”的共生共榮，關(guān)系著整個(gè)上海區(qū)域的繁榮與可持續(xù)發(fā)展。

四、上海城鎮(zhèn)體系健康發(fā)展的戰(zhàn)略模式與對(duì)策

以上問(wèn)題的解決是一個(gè)復(fù)雜而且艱巨的過(guò)程，需要上海各方面的相互支持與大力合作，也需要周邊地區(qū)的統(tǒng)籌安排與協(xié)調(diào)。在此提出以下解決思路。

1.要從整個(gè)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)視角出發(fā)規(guī)劃上海城市體系，通過(guò)上海大都市郊區(qū)化城鎮(zhèn)發(fā)展的新模式，來(lái)推動(dòng)上海城鎮(zhèn)空間體系的優(yōu)化

新城建設(shè)、中心鎮(zhèn)建設(shè)與中心村建設(shè)應(yīng)作為上海郊區(qū)城市化建設(shè)的三種重要模式。新城建設(shè)、中心鎮(zhèn)建設(shè)與中心村建設(shè)作為未來(lái)上海郊區(qū)郊區(qū)化的重點(diǎn)模式，須注意相互間的職能分工與功能銜接：新城應(yīng)突出對(duì)中心城的“反磁力中心”的作用，中心鎮(zhèn)則定位于對(duì)工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的集聚功能，中心村作為郊區(qū)農(nóng)村向城鎮(zhèn)的過(guò)渡狀態(tài)，應(yīng)突出“承上（城鎮(zhèn)）啟下（鄉(xiāng)村）”的作用。

通過(guò)這種模式，未來(lái)上海城市空間發(fā)展的戰(zhàn)略定位應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)由“單一中心”發(fā)展模式向“多中心”發(fā)展模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。通過(guò)培育若干個(gè)規(guī)模較大的新城，形成郊區(qū)次級(jí)中心?！笆晃濉逼陂g，從城鎮(zhèn)體系空間布局與人口分布的情況來(lái)看，上海城市發(fā)展仍然沒(méi)有擺脫“單中心”城市蔓延（或“攤大餅”）的發(fā)展模式。

從人口規(guī)劃角度來(lái)看，上海目前三個(gè)功能相對(duì)獨(dú)立的重點(diǎn)新城，如松江、嘉定和臨港新城的規(guī)模都應(yīng)達(dá)到120萬(wàn)人左右。青浦和奉賢新城也應(yīng)該大力發(fā)展，其規(guī)?？梢远ㄔ?0-100萬(wàn)人之間。到2020年，五個(gè)次級(jí)中心完全建成，基本形成多中心的城市空間布局。除了上述中心城區(qū)和郊區(qū)新城外，上海還應(yīng)該有三級(jí)和四級(jí)中心?？紤]到上海外來(lái)人口過(guò)多的原因，上海各級(jí)中心的規(guī)模可考慮為：中心城（約1000萬(wàn)人口）—新城/衛(wèi)星城（約100萬(wàn)人口）—中心城鎮(zhèn)（約15萬(wàn)人口）—一般集鎮(zhèn)（約2萬(wàn)人口）—中心村（約2000人），從而逐步實(shí)現(xiàn)上海城市空間發(fā)展由“單中心”向“多中心”發(fā)展模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。②左學(xué)金、權(quán)衡、王紅霞：《上海城市空間要素均衡配置的實(shí)證研究》，上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃系列課題《上海城市空間要素均衡配置的實(shí)證研究》課題研究報(bào)告，2004年。

同時(shí)，要調(diào)整好上海中心城市與腹地的關(guān)系。要自覺(jué)地建立并維護(hù)好兩種關(guān)系：一是要有明顯的“層次關(guān)系”，把貿(mào)易、金融、創(chuàng)新科技、信息放在層次的高端，把層次較低的工業(yè)分出去，要一層一層地分出去，從而使區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的大上海既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的龍頭，又是長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總調(diào)度室和總服務(wù)站。二是要有顯著的“塔型關(guān)系”，把長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的特大型城市、大城市、中等城市、小城市層層相連，連向中心，形成全面而又重點(diǎn)的“塔型關(guān)系”的功能鏈。上海郊區(qū)新城的發(fā)展不僅要符合整個(gè)上海發(fā)展的戰(zhàn)略安排，還要服從整個(gè)長(zhǎng)江三角洲發(fā)展的戰(zhàn)略安排。

2.針對(duì)上海在長(zhǎng)三角中的龍頭地位，應(yīng)該確立組團(tuán)式空間組織，城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)該包括兩大層面，遵循三大策略原則及“軸向”發(fā)展模式

上海應(yīng)按照軸狀發(fā)展模式，確立組團(tuán)式的空間組織。上海幾條環(huán)線的建設(shè)使上海城市空間結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為圈層式擴(kuò)展的特征，并有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢(shì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，這種空間擴(kuò)展方式應(yīng)該受到一定的控制。從上?？臻g生長(zhǎng)的趨勢(shì)和與長(zhǎng)三角地區(qū)關(guān)系上看，更需要軸狀發(fā)展。可以以發(fā)展軌道交通為突破口，由軌道交通推動(dòng)城市空間重組，促進(jìn)上海城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，并以空間優(yōu)化帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)而促進(jìn)新城發(fā)展。這種發(fā)展模式必須發(fā)揮交通軸線的導(dǎo)向作用，發(fā)揮快速通道和公共交通作用。城市交通以“三港兩路兩網(wǎng)”為建設(shè)重點(diǎn)，在新的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)模式中，上海需要把多心、多軸與多組團(tuán)的發(fā)展模式擴(kuò)展到整個(gè)大都市地區(qū)。上海整個(gè)城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)該包括兩大層面：一是上海與大都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的城市空間布局結(jié)構(gòu)；二是上海市轄范圍內(nèi)城鎮(zhèn)空間系列的構(gòu)成。

按照城市總體規(guī)劃要求的“多心、多軸、開(kāi)敞與組團(tuán)式”的城市發(fā)展方向，上海要形成以中心城為主體，以高速公路、高速鐵路、軌道交通和高等級(jí)航道為依托，結(jié)合生態(tài)走廊，跳躍式發(fā)展的“多心多軸”的空間布局。對(duì)于上海都市圈空間布局的優(yōu)化，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)三大策略原則①李鍵、寧越敏：《1990年代以來(lái)上海人口空間變動(dòng)與城市空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2007年第2期，第20-24頁(yè)。：一是要突出在集中發(fā)展中保持間隙的特征，防止“攤大餅”式的發(fā)展。城市建成區(qū)域與森林、綠地、農(nóng)田等生態(tài)綠地要能間隔相嵌；二要體現(xiàn)沿黃浦江“軸向發(fā)展”的特征；三是突出以“中心城區(qū)”為主體，東海、杭州灣和長(zhǎng)江口三島為“南北兩翼”的特征；對(duì)于上海市轄范圍內(nèi)城鎮(zhèn)空間體系，應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)有主城區(qū)、輔城區(qū)及近、遠(yuǎn)郊新城等構(gòu)成的城鎮(zhèn)空間體系。

3.新城開(kāi)發(fā)要注意規(guī)模，合理經(jīng)營(yíng)，形成若干人口和產(chǎn)業(yè)的集聚中心

國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究則表明，100萬(wàn)～200萬(wàn)人這個(gè)規(guī)模區(qū)間是能夠帶來(lái)最高凈收益的城市規(guī)模。因此，新城的開(kāi)發(fā)必須重視規(guī)模建設(shè)，同時(shí)，新城的成長(zhǎng)與發(fā)展離不開(kāi)功能的支持，在重視新城規(guī)模建設(shè)的同時(shí)，還必須重視功能的開(kāi)發(fā)。上海新城建設(shè)要注意以下三點(diǎn)：（1）新鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)要有生態(tài)環(huán)境“門檻”限定。（2）營(yíng)造優(yōu)美而富有特色的人居環(huán)境。（3）立體經(jīng)營(yíng)。立體經(jīng)營(yíng)是一種以快速公交為主的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)，核心思想是以技術(shù)創(chuàng)新節(jié)約利用土地等資源，創(chuàng)造高效、安全、舒適的生活和工作環(huán)境。②McgeeT.G.，“TheFutureofUrbanization in Developing Countries”，Third World Planning Review，1994，16（1）：3-11.通過(guò)規(guī)劃理論創(chuàng)新，緊湊發(fā)展。我國(guó)郊區(qū)新城建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)5個(gè)結(jié)合：（1）與本地區(qū)的自然地理?xiàng)l件相結(jié)合；（2）與本地區(qū)的文化內(nèi)涵相結(jié)合；（3）與本地區(qū)的功能定位相結(jié)合；（4）與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相結(jié)合；（5）與地區(qū)生活方式相結(jié)合。

4.借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)各方面政策來(lái)促進(jìn)郊區(qū)繁榮，推動(dòng)新城發(fā)展

應(yīng)借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建議政府為新城建設(shè)提供政策支持，以彌補(bǔ)滯后的交通支持條件的制約：—是在郊區(qū)建設(shè)適于工薪階層家庭的住宅。引導(dǎo)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商將郊區(qū)的住宅建設(shè)定位于大多數(shù)中產(chǎn)階層甚至工薪階層家庭，并通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；ㄔ?，降低成本，實(shí)現(xiàn)住宅產(chǎn)業(yè)化。二是實(shí)行郊區(qū)住房?jī)?yōu)惠的抵押貸款政策。對(duì)購(gòu)買郊區(qū)住房的市民采取低首付、固定利率的長(zhǎng)期抵押貸款政策和相關(guān)的配套政策，讓郊區(qū)住宅成為中產(chǎn)階層的首選。三是支持郊區(qū)建設(shè)多功能購(gòu)物中心。③[美]阿瑟·奧沙利文：《城市經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中信出版社2005年版，第216-243頁(yè)。四是通過(guò)實(shí)施“四個(gè)集中”——郊區(qū)人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)田向規(guī)?；?jīng)營(yíng)集中，商業(yè)綜合配套向中心鎮(zhèn)集中，來(lái)改變郊區(qū)村鎮(zhèn)點(diǎn)狀分散發(fā)展的格局。五是借鑒西方國(guó)家做法，成立專門的新城開(kāi)發(fā)及管理機(jī)構(gòu)。

5.新城建設(shè)應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)目臻g距離，具備一定規(guī)模，功能完善，具有相對(duì)獨(dú)立性；還要高度重視新城和內(nèi)城的協(xié)調(diào)

從國(guó)外新城建設(shè)的主導(dǎo)目標(biāo)來(lái)看，新城建設(shè)主要是為了有效疏解大都市中心城區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)，成為整個(gè)大都市區(qū)的有機(jī)功能區(qū)域。而要想真正發(fā)揮新城的“反磁力中心”作用，吸引中心區(qū)足夠的人口和產(chǎn)業(yè)，就必須與母城具有一定的距離，距離太近，往往會(huì)被攤?cè)氤鞘羞B綿建成區(qū)中。距離太遠(yuǎn)，又往往會(huì)成長(zhǎng)動(dòng)力不足。因此新城建設(shè)應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)目臻g距離，一般20公里為宜，同時(shí)具備一定規(guī)模，功能完善，具有相對(duì)獨(dú)立性。

很多國(guó)際大都市在郊區(qū)建設(shè)新城，培育新中心的同時(shí)，往往忽視對(duì)城市市區(qū)內(nèi)部空間的重組。這方面?zhèn)惗氐慕逃?xùn)比較深刻。倫敦自1946～l960年間多次增加新城的數(shù)量和規(guī)模，在一定程度上加劇了內(nèi)城的衰落。①Fujita，Masahisa，Paul Krugman，and Anthony J.Venables，“The Spatial Economy”，Cambridge，Massachusetts：The MIT Press，2000：168－175.從70年代中期開(kāi)始，政府被迫削減了大部分新城建設(shè)計(jì)劃，轉(zhuǎn)而關(guān)注倫敦的內(nèi)城改造，防止新城建設(shè)導(dǎo)致內(nèi)城衰落。因此新城建設(shè)必須要和內(nèi)城更新協(xié)調(diào)起來(lái)，須注重人口與就業(yè)、產(chǎn)業(yè)與功能、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的平衡，實(shí)現(xiàn)新城自身平衡。

6.客觀認(rèn)識(shí)“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)在上海城市發(fā)展中的應(yīng)有地位和作用；結(jié)合上?！笆濉背鞘幸?guī)劃，為“一城九鎮(zhèn)”未來(lái)發(fā)展重新定位

上海郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃從“一城九鎮(zhèn)”到“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，再到近期出臺(tái)的《關(guān)于本市開(kāi)展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)的政策意見(jiàn)》，其脈絡(luò)演化總體上是與城市化要求以及城市發(fā)展需求協(xié)調(diào)同步的，是上海未來(lái)發(fā)展由中心城區(qū)600平方公里逐步向全市6000平方公里跨越的過(guò)程。在這一過(guò)程中，為適應(yīng)宏觀環(huán)境、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及國(guó)家政策的變化，城鎮(zhèn)改革發(fā)展的試點(diǎn)內(nèi)容、試點(diǎn)范圍和具體試點(diǎn)城鎮(zhèn)發(fā)生變更有其必要性和合理性，由“一城”向“三城”、“四城”、“五城”的變化是符合城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展需求的。與此同時(shí)，經(jīng)過(guò)八年來(lái)的建設(shè)，“一城九鎮(zhèn)”也呈現(xiàn)出不同的發(fā)展階段特征，需要重新對(duì)“一城九鎮(zhèn)”的發(fā)展思路和推進(jìn)措施加以梳理和調(diào)整。但是，這種措施調(diào)整應(yīng)以充分考慮“一城九鎮(zhèn)”多年來(lái)的建設(shè)成就，以及所投入的人力物力財(cái)力為前提，不能因?yàn)樵圏c(diǎn)工作存在一些問(wèn)題而否認(rèn)其成績(jī)，或任由狀況不甚理想的試點(diǎn)城鎮(zhèn)自生自滅而無(wú)所作為。

按照建設(shè)“四個(gè)中心”的要求，上海依然存在著城市化發(fā)展的巨大潛力，調(diào)整和完善“1966”規(guī)劃布局，在整個(gè)市域范圍內(nèi)重新確定新城鎮(zhèn)的規(guī)劃和布局，并加大推進(jìn)的力度，是當(dāng)前的工作重點(diǎn)。要根據(jù)上海城市發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的大局，在新一輪城市化規(guī)劃建設(shè)中考慮、兼顧“一城九鎮(zhèn)”已有的工作基礎(chǔ)，并結(jié)合這些年來(lái)“一城九鎮(zhèn)”發(fā)生的變化，如安亭已與黃渡合并成新安亭鎮(zhèn)、朱家角已納入青浦新城等，重新定位“一城九鎮(zhèn)”的功能布局，確定其未來(lái)建設(shè)和發(fā)展的方向，結(jié)合整個(gè)“長(zhǎng)三角”區(qū)域?qū)ι虾Ｊ袃?nèi)與周邊的節(jié)點(diǎn)城市進(jìn)行發(fā)展目標(biāo)的設(shè)計(jì)，并由此對(duì)原來(lái)的規(guī)劃作出相應(yīng)的調(diào)整，制定發(fā)展建設(shè)新城的政策措施。

7.堅(jiān)持以改革增添動(dòng)力，發(fā)揮農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用；同時(shí)推動(dòng)土地制度的改革創(chuàng)新，促進(jìn)郊區(qū)產(chǎn)業(yè)的合理聚集

新城鎮(zhèn)建設(shè)要堅(jiān)持改革方向，發(fā)揮所在地農(nóng)民的作用。要采取宅基地置換、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少雙掛鉤和農(nóng)村集體建設(shè)用地有償流轉(zhuǎn)的辦法，盤活農(nóng)村建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地的土地瓶頸和建設(shè)資金。要推進(jìn)“三個(gè)集中”的策略，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)規(guī)劃的園區(qū)集中，培育具有一定地域特色的產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步由集聚向集群發(fā)展，營(yíng)造資源節(jié)約型和環(huán)境友好性的新型城鎮(zhèn)。要大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，加大教育、衛(wèi)生和文化體育設(shè)施的投入，創(chuàng)造良好的文化氛圍和居住環(huán)境。要建立穩(wěn)定的籌資渠道，依照市場(chǎng)法則，運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取擔(dān)保、貼息、補(bǔ)貼等辦法，積極開(kāi)展招商引資，動(dòng)員和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量、民營(yíng)資本參與新城鎮(zhèn)建設(shè)，形成國(guó)家、集體、社會(huì)和個(gè)人多元化投入格局。要重視保護(hù)農(nóng)民利益，解決進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療和社會(huì)保障，使農(nóng)民在小城鎮(zhèn)建設(shè)中受益。

在上海建設(shè)比較完整的城鎮(zhèn)體系的進(jìn)程中，要更加有效地利用有限的土地資源。為此，要積極推動(dòng)土地制度的創(chuàng)新。要打破僅僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)搞建設(shè)用地集中的做法，使建設(shè)用地的規(guī)劃和集中能跨越鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍。為了實(shí)現(xiàn)更大范圍的集中，應(yīng)考慮土地使用權(quán)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間置換。上海目前可利用的土地資源將主要集中在郊區(qū)。在郊區(qū)新城和中心鎮(zhèn)的建設(shè)中，要?jiǎng)澐殖鞘薪ㄔO(shè)用地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)農(nóng)業(yè)用地，要注意土地利用的協(xié)調(diào)，科學(xué)處理“集中”與“分散”的關(guān)系。可適當(dāng)合并人口規(guī)模在3萬(wàn)以下的城鎮(zhèn)，通過(guò)合并小規(guī)模的城鎮(zhèn)區(qū)劃來(lái)整合郊區(qū)基礎(chǔ)資源，在發(fā)展—定數(shù)量的規(guī)模較大的城鎮(zhèn)的同時(shí)，也應(yīng)保持有一定數(shù)量的規(guī)模較小的城鎮(zhèn)。對(duì)于生態(tài)農(nóng)業(yè)用地，不應(yīng)堅(jiān)持土地集中；對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地所在區(qū)域的村落，可實(shí)行必要的宅基地集中，以提高土地利用的效率。可以通過(guò)農(nóng)民土地的自愿入股、土地轉(zhuǎn)租、倒租反包以及土地可轉(zhuǎn)換債券等多種有效形式，使郊區(qū)農(nóng)民的土地有償流轉(zhuǎn)，形成集約化規(guī)?；?jīng)營(yíng)。①楊忠偉、范凌云：《中國(guó)大都市郊區(qū)化》，北京：化學(xué)工業(yè)出版社2006年版，第212頁(yè)。

8.加快郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低郊區(qū)城鎮(zhèn)與中心城之間的通勤成本

新城建設(shè)要能有效地解決居民的通勤（上下班交通）問(wèn)題。要用便宜便捷的公共交通（尤其是軌道交通）將郊區(qū)新城與中心城區(qū)聯(lián)結(jié)起來(lái)。這是上海能否建成比較完整的城市體系的一個(gè)關(guān)鍵。房?jī)r(jià)與通勤成本（包括相關(guān)費(fèi)用與時(shí)間）之間的平衡決定人們居住的決策。在發(fā)達(dá)國(guó)家，郊區(qū)的房?jī)r(jià)大約是中心城區(qū)的三分之一。便宜和便捷的公共交通（尤其是軌道交通）可以降低人們花費(fèi)在通勤上的貨幣和時(shí)間成本，因而可以鼓勵(lì)人們向郊區(qū)搬遷。目前上海中心城區(qū)的地價(jià)已經(jīng)達(dá)到每畝1000萬(wàn)元以上，郊區(qū)不少地方的地價(jià)還在每畝100萬(wàn)元左右，所以發(fā)展便宜便捷的軌道交通，還可以推動(dòng)郊區(qū)的地價(jià)升值，而用于建設(shè)軌道交通的投資的“外溢效應(yīng)”可以全部或部分收回，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)雙贏的局面。

On Countermeasures and Strategic Mode of Shanghai Metropolis Newtown Construction and Urban Space Layout

WU Yuanbo，WU Conglin

Based on the present situation，the paper points out that the population strategy，industrial strategy，transportation，infrastructure construction，development strategy mode，the function of government，financing strategy，and land policy must be carried on for Shanghai’s newtown construction，and Shanghai’s urban planning and layout must consider the Yangtze River Delta regional integration.It puts forward three important mode for Shanghai’s suburbanization:new town construction mode，building town by combining town─the mode of constructing central town，transfering or combining villages─the central village construction mode.

new town，Shanghai，urban layout，mode

本文屬教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目中期成果，項(xiàng)目名稱：《上海城市郊區(qū)化現(xiàn)狀、問(wèn)題與發(fā)展模式研究》，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：07 J C790042；上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目的中期成果，項(xiàng)目名稱：《上海大都市新型郊區(qū)化問(wèn)題及發(fā)展模式研究》，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2007 B C K004；上海市教育委員會(huì)創(chuàng)新項(xiàng)目《新型郊區(qū)化與上海城鄉(xiāng)空間經(jīng)濟(jì)一體化研究》中期成果（09 Y S178）；國(guó)家博士后科學(xué)基金項(xiàng)目成果，項(xiàng)目代號(hào)：K L H3258039；還獲得上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院教學(xué)研究與教學(xué)管理研究項(xiàng)目以及上海教委高水平特色發(fā)展項(xiàng)目（O B09008004）的資助。

吳元波（1971-），男，河南信陽(yáng)人，博士，上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院副教授，主要從事大都市郊區(qū)化、公司金融等方面研究；吳聰林（1967-），男，河北保定人，95866部隊(duì)上校，講師。

F292

A

1008-7672（2010）03-0107-10

亞立）