張 莉 楊守廣

我國(guó)的城市治理與公眾參與

張 莉 楊守廣

改革開放以來，我國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快。城市已不再僅是公眾居住的物質(zhì)之所，更是其情感依托的精神空間。城市功能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變表明，公眾才是城市生活的真正主體。從政府主治到公眾參與，從城市管理到城市治理，意味著一系列理念的更新和實(shí)踐的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)，公眾參與城市治理不僅是邏輯的必然，也是轉(zhuǎn)型社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的要求。

公眾參與城市治理的必然

在一個(gè)物質(zhì)匱乏的社會(huì)，人們對(duì)物質(zhì)的追求往往成為一切，而當(dāng)社會(huì)整體財(cái)富極大豐裕之后，社會(huì)成員對(duì)精神、意義和價(jià)值的追求便會(huì)日益凸顯。當(dāng)今中國(guó)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型而帶來的結(jié)構(gòu)變遷導(dǎo)致了利益主體的多元化，而權(quán)利時(shí)代的到來喚醒了公眾的權(quán)利主體意識(shí)。因此，現(xiàn)代城市功能的變遷對(duì)公眾參與城市治理發(fā)出了最切實(shí)和最強(qiáng)烈的呼喚。理論上講，公眾參與的出現(xiàn)需要兩個(gè)前提：一是私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的區(qū)分。如果說私人空間通常需要私人來維護(hù)，那么真正需要公眾參與的往往是公共領(lǐng)域內(nèi)的公共事務(wù)；二是對(duì)社會(huì)成員利益多元化和對(duì)個(gè)體主張差異性的認(rèn)可。對(duì)待同一公共事務(wù)，人們的認(rèn)知和態(tài)度可能有所不同。如果凡事人們都利益一致、見解相同，那么任何人都應(yīng)當(dāng)可以代表大家作出決定，更多人的參與就顯得多余。

歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，公眾參與城市治理是在城市地域內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共利益的最佳途徑?，F(xiàn)代城市治理的根本目的無非是為市民營(yíng)造良好的生活、工作和學(xué)習(xí)環(huán)境，不斷提高人們的生活質(zhì)量。作為城市治理的最直接受益者，公眾有最大的動(dòng)力關(guān)心和關(guān)注自我生活空間的規(guī)劃建設(shè)和變化發(fā)展，從而成為促進(jìn)、保障和實(shí)現(xiàn)公共利益的忠實(shí)捍衛(wèi)者和監(jiān)督者。而公眾對(duì)現(xiàn)代社會(huì)生活的“公共性”吁求，要求政府改變行為模式，從以往的“單方管制”發(fā)展成為接受公眾參與的“共同治理”。

在我國(guó)，公眾參與城市治理不僅具有歷史的必然性，還具有政治上的合法性。人民主權(quán)是我國(guó)的基本政治原則，政府的權(quán)力來源于人民的授予，人民有權(quán)依法廣泛參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)高度重視民主政治建設(shè)，“公眾參與”一詞高頻率地出現(xiàn)在重要黨政工作報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)講話中。如十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地調(diào)動(dòng)和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)?！薄耙∪h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制?！?/p>

城市作為公眾的生活空間和精神寄托之所，其發(fā)展方向和發(fā)展水平與每個(gè)居民的權(quán)益息息相關(guān)。不僅如此，作為一種行政過程中的利益表達(dá)機(jī)制，公眾參與既有利于民眾意愿的表達(dá)，也有助于調(diào)和社會(huì)矛盾、避免社會(huì)沖突，與政府“執(zhí)政為民”的理念、構(gòu)建“和諧社會(huì)”的歷史目標(biāo)相契合。因此，公眾參與城市治理應(yīng)當(dāng)成為“公民有序政治參與”的主要場(chǎng)所與園地。

公眾參與城市治理還具有決策學(xué)意義上的科學(xué)性與合理性?，F(xiàn)代城市治理是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，客觀上需要包括國(guó)家、城市政府、私營(yíng)部門和公民社會(huì)等在內(nèi)的諸多力量的相互協(xié)調(diào)和通力合作。以城市規(guī)劃為例，僅僅依靠政府主管部門和少數(shù)規(guī)劃設(shè)計(jì)人員，便決定一個(gè)城市十幾甚至幾十年的城市建設(shè)和發(fā)展格局，難免失卻其科學(xué)性和合理性。畢竟城市規(guī)劃不僅僅涉及技術(shù)問題，還涉及價(jià)值判斷和理念選擇問題。即便是在技術(shù)操作層面上，規(guī)劃也不僅僅涉及城市空間布局設(shè)計(jì)，還包括了人與自然的和諧共處、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展及行政管理的合法與高效等諸多問題。因此，充分吸收各方面專家意見，傾聽公眾對(duì)城市未來發(fā)展的設(shè)想與價(jià)值定位，接受公眾對(duì)規(guī)劃細(xì)節(jié)來自于生活體驗(yàn)的理性建議實(shí)屬必要。

我國(guó)公眾參與城市治理的現(xiàn)狀

“在我國(guó)，民眾自下而上的參與需求和執(zhí)政黨、政府對(duì)公眾參與自上而下的鼓勵(lì)構(gòu)成了公眾參與城市治理的雙動(dòng)力機(jī)制?！边M(jìn)入21世紀(jì)以來，政府與民眾在參與理念和政府治理模式轉(zhuǎn)型上的耦合促使我國(guó)很多城市進(jìn)行了公眾參與城市治理的有益嘗試，取得了一定的成績(jī)。例如，深圳在城市規(guī)劃領(lǐng)域開展的全過程公眾參與，北京、南京等城市進(jìn)行的社會(huì)評(píng)議推進(jìn)法治政府建設(shè)，沈陽、廈門、北京等城市在環(huán)保領(lǐng)域開展的公眾參與制度建設(shè)及個(gè)案嘗試，西安、福州等城市在古城、古建筑保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行的公眾參與地方制度建設(shè)，北京、溫嶺、蘭州等城市在社區(qū)治理領(lǐng)域開展的公眾參與實(shí)踐，深圳、廣州、武漢等城市通過有獎(jiǎng)舉報(bào)吸引公眾參與城市交通整治的嘗試等等。然而，由于歷史、觀念和制度等方面的原因，我國(guó)在公眾參與城市治理方面仍存在一些不足。

首先，城市治理主體多元化和組織化程度尚顯不足。城市治理的根本目的在于服務(wù)大眾。公眾是城市治理的主體，而非客體。然而，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)多數(shù)城市的決策仍是政府主導(dǎo)下少數(shù)專家、學(xué)者封閉式創(chuàng)造的結(jié)果，公眾通常較少參與，有時(shí)甚至在決策最終形成時(shí)仍毫不知情。當(dāng)然，這與民眾的參與意識(shí)和公民素養(yǎng)有關(guān)。目前，仍有許多市民抱著“多一事不如少一事”的想法，缺乏對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)心。而這種狀態(tài)的生成在很大程度上又與政府部門對(duì)民意的無視甚至輕視有關(guān)。

以價(jià)格聽證為例，聽證會(huì)“假戲假唱”、“逢聽必漲”的不好名聲無疑加劇了公眾在價(jià)格決策領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性缺席。另外，與其他國(guó)家相比，我國(guó)公眾參與城市治理多流于形式的另外一個(gè)重要原因便是公眾組織性的嚴(yán)重不足，這也在相當(dāng)程度上導(dǎo)致了當(dāng)前公眾參與的無序、公眾利益的分散和公眾力量的弱化。在我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，社會(huì)管理由政府單一主導(dǎo)向多元主體共同參與的轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，如何培育其他社會(huì)主體、引導(dǎo)其健康成長(zhǎng)是一個(gè)值得重視的問題。

其次，保障和實(shí)現(xiàn)公眾參與城市治理的制度仍有欠缺。我國(guó)《憲法》規(guī)定，人民依照法律規(guī)定有權(quán)通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)。如前所述，最近十年來執(zhí)政黨和中央政府的一系列文件也對(duì)擴(kuò)大公民有序政治參與作出了重要闡述。然而這些規(guī)定和闡述多是原則性的宣示，需要具有可操作性的制度加以落實(shí)。

截至目前，環(huán)境保護(hù)堪稱中國(guó)公眾參與的典范領(lǐng)域。然而，即使是在有 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《環(huán)評(píng)公眾參與技術(shù)導(dǎo)則》等一系列文件保障的情況，實(shí)踐中依然存在著調(diào)查規(guī)避受影響人群、聽證會(huì)公告過遲、聽證時(shí)間過短、聽證過程缺乏完整記錄、對(duì)公眾反映意見缺乏及時(shí)、有效反饋等不盡如人意的地方。

又如，現(xiàn)行的 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然“強(qiáng)調(diào)公眾參與和社會(huì)監(jiān)督”卻沒有確立公眾參與的原則，2005年修訂后的 《城市規(guī)劃編制辦法》在公眾參與方面的技術(shù)要求也是過于原則，缺乏實(shí)踐操作性。這就造成了實(shí)踐中若干城市決策在作出時(shí)與民眾意愿相沖突，而此時(shí)民眾臨時(shí)性的“突發(fā)參與”又沒有可資利用的制度渠道，從而造成潛在的群體性事件，引發(fā)政府與民眾之間的緊張關(guān)系。這種因?yàn)橹贫惹啡倍斐傻闹卫頉Q策失據(jù)的局面亟待改觀。

最后，公眾參與城市治理的效果并不理想。目前，由于對(duì)公眾參與某種程度上的“懼怕”和偏見，我國(guó)不僅公眾參與城市治理的領(lǐng)域有限，而且即便是在允許公眾參與的領(lǐng)域也在很大程度上“形式大于實(shí)質(zhì)”，難以稱得上是真正意義上的參與。其實(shí)，公眾參與中的“參與”并不是目的，核心的問題是參與的層次和效果。1960年代，英、美組織社會(huì)學(xué)理論根據(jù)公眾參與效果的不同，將公眾參與分為三種類別、八個(gè)層次：分別是屬于假參與的“操縱”和“訓(xùn)導(dǎo)”，屬于表面參與的“告知”、“傾聽”與“咨詢”，屬于深度參與的“合作”、“授權(quán)”與“公眾控制”。由于缺乏強(qiáng)制的法律規(guī)定和制度保障，我國(guó)現(xiàn)有的公眾參與多依賴于城市主政者的價(jià)值取向、開明程度和執(zhí)政水平。至于最終決策對(duì)公眾意見的采納和吸收情況，公眾則一般無從知曉，也就談不上事后的監(jiān)督。這種流于形式的公眾參與無論對(duì)于政府決策質(zhì)量還是對(duì)于公眾權(quán)益保護(hù)都是極為不利的，需要未來在轉(zhuǎn)變觀念、深化對(duì)公眾參與城市治理的意義和價(jià)值的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，通過完善制度將公眾參與城市治理的效果落到實(shí)處。

加強(qiáng)公眾參與城市治理的對(duì)策建議

在當(dāng)今社會(huì)，日益復(fù)雜和無比繁重的城市治理任務(wù)早已大大超出了政府的承受能力。不僅如此，缺少社會(huì)其他主體和力量的參與也勢(shì)必使得城市治理決策本身喪失其科學(xué)性和合理性，造成執(zhí)行中的困難。為了實(shí)現(xiàn)真正意義上的公眾參與，必須在不斷增強(qiáng)各方主體公眾參與城市治理意識(shí)的同時(shí)，進(jìn)一步健全公眾參與城市治理的制度和法律保障。

增強(qiáng)公眾參與城市治理的意識(shí)包含兩方面內(nèi)容。一方面，必須強(qiáng)化公眾是城市主人的意識(shí)，增強(qiáng)其主人翁責(zé)任感，要有意識(shí)地引導(dǎo)民眾關(guān)心公共事務(wù)、思考社會(huì)問題，要進(jìn)行公民美德教育，幫助其合理運(yùn)用生活理性、將來源于生活的知識(shí)用演繹的方式上升為有預(yù)見性的公共利益目標(biāo)。另一方面，政府部門必須端正對(duì)公眾參與城市治理的態(tài)度，樹立“人民公仆為人民”的信念，發(fā)自內(nèi)心地接受公眾參與。在現(xiàn)代社會(huì)，城市治理是事關(guān)廣大民眾切身利益和全社會(huì)整體利益的事業(yè)，有理由使全體社會(huì)成員知曉、思考、理解和最大限度地參與其中。這固然是公眾應(yīng)該積極爭(zhēng)取和認(rèn)真對(duì)待的公共事務(wù)，但同時(shí)更應(yīng)是政府部門必須認(rèn)真對(duì)待、切實(shí)保障的重要事業(yè)，是其政務(wù)公開、建設(shè)法治政府工作的必要組成部分。

鑒于目前我國(guó)民眾在整體上尚缺乏參與意識(shí)、參與能力也有待提高，推進(jìn)公眾參與城市治理切實(shí)可行的辦法可能是以城市社區(qū)為單位，以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)公眾參與社區(qū)公共事務(wù)的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。另外，在一些關(guān)系民眾生活的微觀政策領(lǐng)域，有必要倡導(dǎo)公眾參與層次的“升級(jí)換代”，從目前的“無參與”或“象征性參與”逐步過渡到“實(shí)質(zhì)性參與”。既然公眾參與的廣泛性和多樣性是有效公眾參與的前提，既然公眾參與具有明顯的示范效應(yīng)，那么，我們?cè)谠O(shè)計(jì)公眾參與制度和具體組織公眾參與的過程中就要最大限度地表現(xiàn)出“誠(chéng)意”，不要將公眾參與停留在技術(shù)、方法層面，而應(yīng)使其服務(wù)于“增強(qiáng)民眾權(quán)利、實(shí)現(xiàn)良好治理”的終極目標(biāo)。古人曾經(jīng)教導(dǎo)我們，“輕諾必寡信、多易必多難”。在公眾參與問題上，我們要謹(jǐn)防重蹈價(jià)格聽證之覆轍，形成民眾對(duì)公眾參與的“二次排斥”。

在全面、準(zhǔn)確理解公眾參與概念及意義的基礎(chǔ)上，我們還要拿出“天下大事、必作于細(xì)”的精神，盡早解決公眾參與“制度瓶頸”問題。公眾參與城市治理實(shí)際效果的真正取得，有賴于相關(guān)法律制度的建立、健全和有效實(shí)施。因此，公眾參與城市治理必須納入法制化軌道，在逐步明確公眾參與城市治理的目標(biāo)、性質(zhì)、內(nèi)容、職能、機(jī)構(gòu)、組織、權(quán)限、程序、處罰等問題的同時(shí)，將其納入城市治理的立法體系。公眾參與城市治理的實(shí)體性權(quán)利離不開完善的程序保障。為此，我國(guó)需要在國(guó)家和地方兩個(gè)層面搭建起保障公眾有效參與的制度平臺(tái)，細(xì)化參與程序規(guī)則，建立有效的公眾意見回應(yīng)機(jī)制，填補(bǔ)在公眾參與的法律效力認(rèn)可、法律責(zé)任制度和救濟(jì)手段等方面的立法空白。

目前，我國(guó)的城市化進(jìn)程正以高于西方的速度推進(jìn)，“時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高”的形勢(shì)較任何國(guó)家都更為嚴(yán)峻。公眾參與無疑可以有效地減少社會(huì)轉(zhuǎn)型給城市生活帶來的震蕩，但其前提是要進(jìn)行有效的公眾參與，借助“官民共治”的社會(huì)管理新格局，真正實(shí)現(xiàn)“人民城市人民建、人民城市人民享”的美好愿景。

（張莉，法國(guó)巴黎第一大學(xué)公法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授、碩士生導(dǎo)師；楊守廣，中國(guó)政法大學(xué)法2008級(jí)碩士研究生。本文系北京市社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目“公眾參與城市治理法律保障機(jī)制比較研究”階段性成果／責(zé)編 張海鴻）