田文利

重構(gòu)信訪制度，切實(shí)發(fā)揮其監(jiān)督政府功能

田文利

就目前我國的信訪制度而言，人們都在質(zhì)疑信訪定位問題，到底是一項(xiàng)什么性質(zhì)的制度？不論是在理論界還是在實(shí)務(wù)界都有不同的聲音。如果從公民權(quán)利救濟(jì)角度來看信訪，信訪與行政復(fù)議、行政訴訟制度等都是權(quán)利救濟(jì)的必要程序，既然已經(jīng)有了行政和司法的權(quán)利救濟(jì)方式，還要信訪做什么？而從公權(quán)力角度看信訪，信訪又與紀(jì)檢監(jiān)察、行政監(jiān)察、司法檢察等權(quán)力監(jiān)督模式類似，既然已經(jīng)有了這么多的監(jiān)督形式，那又何必再添一個(gè)信訪呢？因此，很多學(xué)者主張取消信訪，特別是隨著信訪量的不斷增多以及信訪帶來的種種社會(huì)問題，這種聲音似乎越來越主導(dǎo)人們的意見。

但筆者以為，我們還應(yīng)當(dāng)換一個(gè)角度、從更高層位來看信訪，才能從現(xiàn)實(shí)的束縛中超脫出來，從而找到信訪制度改革新的出路。因?yàn)?，首先，從信訪的憲法定位來看，信訪是一種具有憲政意義的民主監(jiān)督形式，它直接來自于人民群眾的監(jiān)督，信訪既不同于公權(quán)力的監(jiān)督，也不同于體系內(nèi)的自我監(jiān)督，因此，我們不應(yīng)僅僅看到它的法律功能，更為重要的是還要看到它的政治功能。一言以蔽之，信訪是一種高層位的監(jiān)督模式。其次，從信訪案件來源來看，它產(chǎn)生于立法、執(zhí)法和司法整個(gè)法治過程，范圍十分廣泛，而信訪的受理?xiàng)l件也異常寬泛。這表明信訪是一種綜合性和超越性的監(jiān)督模式。由此，筆者認(rèn)為，信訪制度的改革路徑應(yīng)當(dāng)從憲政的民主監(jiān)督視角入手，在我國完整法治體系中謀求信訪的準(zhǔn)確定位。

目前信訪制度的整體格局

1．封閉的結(jié)構(gòu)與附屬的地位形成自我監(jiān)督模式。

從目前我國信訪制度的總體格局來看，是一個(gè)以大信訪套小信訪的雙重結(jié)構(gòu)模式。大信訪指的是黨委、人大、政府、法院、政協(xié)、檢察院、軍隊(duì)等所有國家機(jī)關(guān)所立的信訪機(jī)構(gòu)接待信訪人并處理信訪事項(xiàng)的活動(dòng)，大信訪已經(jīng)成為我國民主監(jiān)督制的一種必要形式。而小信訪，則是指每一個(gè)黨委、人大、政府和法院、政協(xié)、檢察院、軍隊(duì)等系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)，以接待信訪人并處理信訪事項(xiàng)的活動(dòng)。從我國信訪體系來看，雖然各個(gè)黨政機(jī)關(guān)及國有企業(yè)內(nèi)部都設(shè)有信訪機(jī)關(guān)，但它們僅僅是信訪機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的法人資格，不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。信訪機(jī)構(gòu)在關(guān)系上，隸屬于同一級權(quán)力機(jī)關(guān)，功能上屬于附屬性機(jī)構(gòu)。因而，這些小信訪機(jī)構(gòu)只能按照本部門的信訪規(guī)定去處理信訪事項(xiàng)，即人大有人大的信訪規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有行政機(jī)關(guān)的信訪條例，而法院和檢察院也有各自的信訪規(guī)定。在這樣的格局下，信訪機(jī)構(gòu)只對本部門、本系統(tǒng)的信訪事件負(fù)責(zé)任，彼此之間也沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)和配合機(jī)制。實(shí)際上是一個(gè)大信訪中包括了幾個(gè)封閉的小信訪體系，而小信訪體系又是作為一項(xiàng)權(quán)力的功能附屬于同一級權(quán)力機(jī)關(guān)。這樣的模式最終的結(jié)果是自我監(jiān)督和單一解決方案的無效。

2．單一的線式結(jié)構(gòu)使自我監(jiān)督也不能發(fā)揮作用。

在自我監(jiān)督模式之下，如果將權(quán)力交給信訪機(jī)關(guān)，會(huì)形成一個(gè)信訪機(jī)關(guān)在上、而信訪人和被信訪機(jī)關(guān)在下的三角型的權(quán)力模式，從而產(chǎn)生相對客觀的監(jiān)督結(jié)果。而遺憾的是，由于信訪機(jī)構(gòu)的封閉性和附屬地位，我國在信訪機(jī)構(gòu)的處理程序上，設(shè)定了一個(gè)垂直的線式權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，最上面的是被信訪機(jī)關(guān)，中間是信訪機(jī)關(guān)，最下面的是信訪人。按照信訪的處理程序，信訪機(jī)關(guān)對于信訪人所提出的信訪事件只能轉(zhuǎn)交給有權(quán)機(jī)關(guān)，而不能親自處理，因?yàn)樾旁L機(jī)關(guān)沒有專項(xiàng)權(quán)力，因此不能越權(quán)直接辦理。在轉(zhuǎn)交之后有權(quán)機(jī)關(guān)往往又按照以前的處理方式、甚至變相報(bào)復(fù)的處理方式拖延不辦，即使信訪機(jī)關(guān)再次督辦，也常常拿著處理結(jié)果沒有辦法。而信訪人又不認(rèn)可，于是又會(huì)發(fā)起新的一輪信訪“人民戰(zhàn)爭”，使信訪不斷升級為安全事件。

3．監(jiān)督無效產(chǎn)生不斷深化的社會(huì)矛盾。

從法治社會(huì)的整個(gè)體系來說，凡是信訪人所發(fā)生的事件，往往是具有綜合性，有的是法律和政策交織的問題，有的是立法和執(zhí)法疊加在一起的問題，有的是立法、執(zhí)法和司法三種國家權(quán)力交叉的問題，而即便是單一權(quán)力的作用，也往往經(jīng)過若干層級的權(quán)力作用。因而，這種需求與我國目前權(quán)力單一、結(jié)構(gòu)封閉的信訪模式很難吻合。因此，很多信訪人從司法上訪到行政，再從行政上訪到人大，同樣一個(gè)問題，在不同的部門里穿行打轉(zhuǎn)。而對于一個(gè)信訪案件，又不可能幾個(gè)部門坐在一起研究，拿出一個(gè)統(tǒng)一的方案，這樣案件越積越多，越來越重復(fù)，形成纏訪、越級上訪。而信訪人的不滿意又誘發(fā)了整個(gè)社會(huì)更深層次上的沖突，如公務(wù)員升遷問題、責(zé)任追究問題及穩(wěn)定問題等等，在這一輪信訪過程當(dāng)中，信訪人往往從人數(shù)上、級別上、程度上都有所增強(qiáng)，而政府則為了更深一層的長遠(yuǎn)利益不得不去截訪、送精神病院、進(jìn)行治安拘留等等，而上訪人再次將這些事件引向人命案、責(zé)任案、腐敗案等等，最終導(dǎo)致信訪人與信訪機(jī)關(guān)和被信訪機(jī)關(guān)越來越對立，使得政府用于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的費(fèi)用不斷增多，而信訪人也面臨越來越多的人身危險(xiǎn)和社會(huì)壓力。

信訪是中國特色的監(jiān)督模式

我國的國家機(jī)構(gòu)體系按照傳統(tǒng)的蘇聯(lián)模式設(shè)計(jì)的，在人民代表大會(huì)作為基本政治制度的基礎(chǔ)上，立法、執(zhí)法和司法權(quán)力之間呈現(xiàn)出一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)的局面，執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都產(chǎn)生于人民代表大會(huì)，并向其負(fù)責(zé)。這種結(jié)構(gòu)的模式的特點(diǎn)是在國家權(quán)力之間，縱向的控制力量強(qiáng)，而橫向制衡的力量則相對較弱。這種權(quán)力模式的優(yōu)點(diǎn)是集中力量，一旦上級引領(lǐng)方向正確，速度異?？?。這一點(diǎn)從我國改革開放以后經(jīng)濟(jì)的高速增長可以得到驗(yàn)證。而這種模式的弱點(diǎn)也是同樣明顯，一但方向錯(cuò)誤，或者機(jī)制錯(cuò)誤，那么基層單獨(dú)的權(quán)力機(jī)關(guān)和地方的權(quán)力機(jī)關(guān)解決問題的能力就會(huì)很差。而在這種模式下一旦出現(xiàn)問題也會(huì)從基層一直反映到中央，因?yàn)榛鶎拥牧α咳跤谥醒氲牧α?。因此筆者以為，我們應(yīng)當(dāng)將國家的信訪的監(jiān)督功能單獨(dú)列出來，集中起到協(xié)調(diào)、制衡、監(jiān)督、糾正功能，成為一種克服權(quán)力高度集中、問題高度集中的模式缺點(diǎn)的緩解方式，重點(diǎn)處理這種高效機(jī)制中產(chǎn)生出來的問題，修復(fù)機(jī)制中的錯(cuò)誤，從而保持機(jī)制的穩(wěn)定。

對人大的信訪來說，實(shí)際上是想否定和修改既定的法律和法規(guī)，對政府的信訪來說，是想否定和修改既定的行政行為的結(jié)果，對司法的信訪來說，是想否定和修改司法判決的結(jié)果。由此，筆者以為，信訪的本質(zhì)在于信訪人通過信訪活動(dòng)借助國家權(quán)力對某些國家權(quán)力已經(jīng)形成的既定事實(shí)進(jìn)行否定和修改。這種行為，應(yīng)當(dāng)屬于我國 《憲法》第42條所規(guī)定一種民主監(jiān)督形式。

由于我國目前信訪的分散、低效局面，筆者以為可以將信訪在民主監(jiān)督的理論框架下進(jìn)行重構(gòu)，具體來說，將上下級之間的監(jiān)督、檢察院的監(jiān)督、行政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)督、事前監(jiān)督或者事后監(jiān)督作為權(quán)力體系內(nèi)部之間的監(jiān)督方式，而將信訪監(jiān)督作為綜合監(jiān)督、全面監(jiān)督、外部監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、事后監(jiān)督方式，將人大信訪、政府信訪、法院信訪和檢察院信訪合并為一個(gè)綜合的國家信訪委員會(huì)，使這一機(jī)構(gòu)與政府、法院和檢察院處于同一憲法地位之上， 具有獨(dú)立的法律地位，配備專業(yè)的信訪人員，專門負(fù)責(zé)信訪事件，信訪主任由人大產(chǎn)生、向人大負(fù)責(zé)。內(nèi)部設(shè)立立法信訪、政府信訪、司法信訪、檢察信訪等不同的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，專門解決不同類別的信訪事件。

這種統(tǒng)一設(shè)立國家信訪委員會(huì)的模式，從宏觀上來講，可以與我國目前現(xiàn)有的憲政體制相銜接，使人大、政府、法院和檢察院專業(yè)專職，將精力從信訪洪峰中解脫出來，使信訪制度成為一種具有中國特色的民主監(jiān)督制度，真正做到權(quán)為民所用、情為民所牽。從微觀上來講，這種模式還有以下幾個(gè)方面的合理性：

第一，形成一個(gè)獨(dú)立的信訪監(jiān)督機(jī)關(guān)，容易發(fā)揮民主監(jiān)督作用，這樣克服了自我監(jiān)督的弊端，確立監(jiān)督機(jī)制的科學(xué)性。

第二，形成一個(gè)綜合性的信訪監(jiān)督機(jī)關(guān)，發(fā)揮統(tǒng)一優(yōu)勢，克服分散、重疊、重復(fù)的處理模式。

第三，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的信訪監(jiān)督模式，將立法、執(zhí)法和司法過程中的問題呈現(xiàn)出來，針對具體問題，提出專業(yè)解決方案，在保持制度穩(wěn)定性的同時(shí)，進(jìn)行有效的更新和完善。

第四，形成一個(gè)整體的信訪監(jiān)督模式，補(bǔ)足我國憲政制度中所缺少的外在監(jiān)督機(jī)制，使法治過程成為一個(gè)全面的、具有修復(fù)功能的有機(jī)整體。

信訪制度法治化建設(shè)框架

根據(jù)以上對信訪制度的分析，筆者以為，我們應(yīng)當(dāng)將民主監(jiān)督的理念嵌入信訪制度，在憲政的法治層面進(jìn)行全方位的建構(gòu)和調(diào)整。具體而言，筆者以為在如下幾個(gè)方面需要對信訪制度進(jìn)行法治化建構(gòu)：成立獨(dú)立的國家信訪委員會(huì)；信訪委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立立法信訪、執(zhí)法信訪和司法信訪等專職機(jī)構(gòu)；設(shè)立職業(yè)化的信訪專員制度；建立三角型的信訪事件處理結(jié)構(gòu)；以受理立法、執(zhí)法和司法中出現(xiàn)的問題為信訪職能；給信訪委員會(huì)配備現(xiàn)代化權(quán)力體系；建立冷卻、緩解、修復(fù)、調(diào)解、等待、救助、安撫制度；信訪委員會(huì)的合議庭組成實(shí)行開放式的組合；將信訪的實(shí)體性審查和程序性審查分開處理；信訪實(shí)行終極封頂?shù)纳暝V制度；信訪委員會(huì)不收取任何費(fèi)用；信訪委員會(huì)重在解決問題而非追究責(zé)任。

（田文利，河北工業(yè)大學(xué)副教授，法學(xué)博士／責(zé)編 張海鴻）