李強(qiáng)

（吉林大學(xué)，吉林 長春 130012）

我國服務(wù)型政府建設(shè)的難點與突破口

李強(qiáng)

（吉林大學(xué)，吉林 長春 130012）

建設(shè)服務(wù)型政府需要解決很多的現(xiàn)實問題。本文分析了當(dāng)前我國服務(wù)型政府建設(shè)在政府施政理念、行政管理體制、領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)能力等方面存在的主要問題，并提出以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)、推進(jìn)績效評估工作和發(fā)揮群眾監(jiān)督等方面的對策和建議。

服務(wù)型政府；難點突破口；對策建議

黨的十七大報告明確指出要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國政府改革的價值取向和目標(biāo)模式。建設(shè)服務(wù)型政府仍面臨許多難點問題，成為制約其發(fā)展進(jìn)程的瓶頸。因此，正確認(rèn)識當(dāng)前我國服務(wù)型政府建設(shè)所面臨的難點并科學(xué)提出具有針對性的對策建議，是當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府所必須正視和亟待解決的首要問題。

一、我國服務(wù)型政府建設(shè)的難點分析

1.政府本位的施政理念成為建設(shè)服務(wù)型政府的觀念束縛

政府的施政理念直接影響到政府的施政模式。受傳統(tǒng)封建思想殘余和高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制影響，當(dāng)前我國政府施政理念在很大程度上體現(xiàn)著政府本位的色彩。這種政府本位的施政理念貫徹到政府實際工作當(dāng)中去，就會出現(xiàn)政府權(quán)力嚴(yán)重擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)林立、冗員充斥，以至于政府職能不斷出現(xiàn)越位、缺位、錯位和讓位的現(xiàn)象。正如2008年河南省漯河市出現(xiàn)了 “玉米秸稈砍伐證”的荒唐鬧劇，就是政府權(quán)力擴(kuò)張和越位的一個典型案例。自 1982年至2003年以來，我國已經(jīng)進(jìn)行過五次大規(guī)模政府機(jī)構(gòu)改革，但最終的效果都不是特別明顯。究其原因，與根深蒂固的政府本位思想是分不開的。

我國所要建設(shè)的服務(wù)型政府是堅持公民本位、社會本位的施政理念，與政府本位的施政理念恰恰截然相反。以公民本位和社會本位思想為指導(dǎo)的服務(wù)型政府要求切實轉(zhuǎn)變政府角色，政府將從原來的“劃漿者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺保稍瓉淼摹斑\動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，由原來的市場參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龇?wù)者。同時，政府職能也將發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，未來的服務(wù)型政府將以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)為主要職能；政府規(guī)模將要縮小，建設(shè)成為“小政府、大社會”的有限政府模式已經(jīng)成為服務(wù)型政府的必然發(fā)展趨勢；市場參與度將大大提高，以市場的力量參與公共產(chǎn)品的提供將成為未來公共服務(wù)供給的重要模式；第三部門的作用將得到進(jìn)一步發(fā)揮，通過第三部門的能動作用來促進(jìn)社會的發(fā)展將成為推動社會進(jìn)步的重要動因。

服務(wù)型政府所要求的政府施政理念與現(xiàn)有政府本位的政府施政理念的巨大沖突勢必會對后者構(gòu)成巨大的沖擊，與此同時，為了加快服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程，必須要求從根本上改變現(xiàn)有的政府本位的政府施政理念。但是，政府本位這一思想理念無論在百姓的思想觀念中，抑或公務(wù)員隊伍當(dāng)中，甚至在我國行政管理體制的文化積淀中都已經(jīng)根深蒂固。切實改變這一局面，構(gòu)建服務(wù)型政府所要求的以人為本和以社會為本的施政理念則顯得困難重重。

2.行政管理體制存在的弊端成為建設(shè)服務(wù)型政府的制度障礙

行政管理體制是政府運行的制度保障，良好的行政管理體制是提高行政效率的基礎(chǔ)，是提高行政效果的手段，是提高政府公共服務(wù)能力的保證。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程的加快，我國行政管理體制所暴露出的弊端也與日俱增。首先，行政管理范圍過寬。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，行政管理范圍無所不包，涉及到了社會的各個層面。市場經(jīng)濟(jì)體制的建立對行政管理體制的沖擊效果并沒有達(dá)到令人滿意的程度。行政管理涉及面過廣和行政審批項目過多的現(xiàn)象仍是不爭的事實，這與服務(wù)型政府側(cè)重服務(wù)的要求有著很大的出入。其次，“政出多門”的現(xiàn)象嚴(yán)重。由于權(quán)力的分配不合理、部門利益和既得利益等多方面的原因?qū)е隆罢龆嚅T”的現(xiàn)象比比皆是。權(quán)力分散固然是權(quán)力制衡的一個手段，但權(quán)力的過于分散則容易導(dǎo)致行政效率低下和行政不作為的現(xiàn)象，這與服務(wù)型政府所倡導(dǎo)的績效要求并不相符。同時，政府規(guī)模過于龐大。計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府管理幅度和范圍決定了政府規(guī)模龐大這一現(xiàn)實需要。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和發(fā)展，政府規(guī)?？s小的步伐一直較為緩慢。當(dāng)前政府的“金字塔”規(guī)模結(jié)構(gòu)與服務(wù)型政府所要求的 “紡錘形”規(guī)模結(jié)構(gòu)還存在著很大的差異。再次，行政層級過多。現(xiàn)有的五級政府模式以及與此相對應(yīng)的繁雜的垂直部門層級為提高行政效率、降低行政成本、縮小政府規(guī)模設(shè)置了諸多障礙。

按照服務(wù)型政府指向性要求，這一政府模式同時必然是有限政府、責(zé)任政府、績效政府、透明政府。服務(wù)型政府兼具上述特征要求縮小政府規(guī)模、提高責(zé)任意識、注重行政效能、增加政府透明度、側(cè)重公共服務(wù)。但無論當(dāng)前政府的規(guī)模設(shè)置、責(zé)任危機(jī)感、行政效能、公務(wù)透明程度、向社會提供公共服務(wù)的能力與服務(wù)型政府的要求都相差甚遠(yuǎn)。同時，在減少政府部門數(shù)量、減少行政層級設(shè)置、削減冗余人員方面，在提高政府公務(wù)人員責(zé)任意識方面，在提高政府辦事效率方面，在進(jìn)一步增加政府公務(wù)透明度方面，在大幅度提高公共服務(wù)水平方面都存在著諸多的困難，成為建設(shè)服務(wù)型政府的制度障礙。

3.領(lǐng)導(dǎo)干部能力和素質(zhì)水平不高成為建設(shè)服務(wù)型政府的主觀制約

當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部整體素質(zhì)不高和能力不強(qiáng)的現(xiàn)實成為建設(shè)服務(wù)型政府的主觀制約。主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中以人為本的觀念不強(qiáng)。當(dāng)前，部分領(lǐng)導(dǎo)干部的“官本位”和“政府本位”的思想依然濃重，在具體工作中也不能充分考慮群眾的根本利益，不斷出現(xiàn)侵害人民利益的行為，這種現(xiàn)象的存在嚴(yán)重制約著服務(wù)型政府的進(jìn)一步推進(jìn)。二是部分領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展能力不強(qiáng)，無法正確處理好人口、資源、社會、環(huán)境等方面的關(guān)系，過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長速度，堅持以GDP總量作為業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)，以至于經(jīng)濟(jì)社會出現(xiàn)了能源消耗巨大、環(huán)境污染嚴(yán)重、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、公共服務(wù)供給不足等現(xiàn)象。建設(shè)服務(wù)型政府，要求領(lǐng)導(dǎo)干部具有能夠正確處理好人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，要求領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展能力。但綜觀當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會能力的水平，實現(xiàn)這個目標(biāo)還任重而道遠(yuǎn)。三是領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍整體知識水平不高，部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對馬克思主義基本理論和專業(yè)知識的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，以至于在運用這些知識分析問題、處理問題時顯得“捉襟見肘”。這與謀求發(fā)展、尋求創(chuàng)新、力求開拓的時代要求極為不符，同時也阻礙了建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程。

二、解決我國服務(wù)型政府建設(shè)難點的路徑選擇

1.深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，將行政管理體制改革作為建設(shè)服務(wù)型政府的突破口

首先，行政管理體制改革必須要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是解決中國社會諸多問題的根本手段。各項工作都要服從于、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這是毋庸置疑的。行政管理體制改革同樣要遵從這一原則。今后，行政管理體制改革的推進(jìn)必須以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、繁榮社會為根本目的，縮小政府規(guī)模，充分發(fā)揮市場作用；減少行政層級和部門設(shè)置，努力提高辦事效率；縮減人員編制，積極節(jié)約財政支出；發(fā)展公共服務(wù)，努力提高人民生活質(zhì)量。其次，行政管理體制改革必須堅持以人為本。行政管理體制改革必須要充分考慮到人民群眾的根本利益和現(xiàn)實需要，必須要將人本因素充分考慮到制度設(shè)置中去，必須要努力實現(xiàn)制度從“管制”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。再次，行政管理體制改革必須實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。行政管理體制改革要充分考慮到其中的各個層面，要作為一項整體性工程來考慮。行政管理體制改革涉及到體制內(nèi)的各種制度安排、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配給等，同時還與社會的方方面面存在著緊密的聯(lián)系，因此要注重各種因素和環(huán)節(jié)的相互協(xié)調(diào)。行政管理體制改革不可能一蹴而就，需要長期系統(tǒng)的努力才能得以實現(xiàn)，同時還要秉承長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的眼光，因此要注重可持續(xù)性。最后，行政管理體制改革要運用統(tǒng)籌兼顧的根本方法。行政管理體制改革不但涉及到體制內(nèi)部的各個部分、各個環(huán)節(jié)，同時由于其與體制外的各個方面存在著必然的聯(lián)系，因此這一改革如果堅持片面、單一的方式方法，就會造成“顧此失彼”的局面，只有運用統(tǒng)籌兼顧這一根本方法，才能做到這一改革與其他方面的協(xié)調(diào)配合，才能真正做到將這一系統(tǒng)工程推進(jìn)下去。

2.以服務(wù)型政府建設(shè)為導(dǎo)向，將績效評估作為建設(shè)服務(wù)型政府的有力杠桿

在我國，服務(wù)型政府作為一種新的政府治理模式已經(jīng)成為政府改革的主題和目標(biāo)。服務(wù)型政府對行政理念的拓展、對政府角色的重新定位、對行政方式的重大變革等，決定了績效評估這一新的政府管理工具的服務(wù)對象、制度安排、方式手段和最終目標(biāo)。反之，績效評估這一管理手段和工具還是加快服務(wù)型政府建設(shè)的重要推動力。

以服務(wù)型政府建設(shè)為導(dǎo)向，將績效評估作為建設(shè)服務(wù)型政府的有力杠桿，應(yīng)該做好以下幾個方面的工作：第一，政府績效評估要將公共服務(wù)作為最重要考核內(nèi)容之一。更大范圍的公共服務(wù)領(lǐng)域，更高水平的公共服務(wù)質(zhì)量，是服務(wù)型政府的顯著特征，也是現(xiàn)階段我國建設(shè)服務(wù)型政府進(jìn)程中亟待解決的現(xiàn)實問題。針對當(dāng)前我國公共服務(wù)范圍過窄、公共服務(wù)投入力度過小、公共服務(wù)質(zhì)量不高的現(xiàn)實，要實現(xiàn)政府從傳統(tǒng)的“管制型”政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，必須要進(jìn)一步提高政府的公共服務(wù)水平。促進(jìn)政府改善公共服務(wù)質(zhì)量、提升公共服務(wù)水平，缺少績效評估這一有效工具則無法實現(xiàn)局面的根本改觀。第二，政府績效評估要將公眾滿意度作為硬性考核指標(biāo)。服務(wù)型政府是堅持以人為本的政府治理模式，這也是這一政府模式區(qū)別于其他政府模式的最顯著標(biāo)志，更是當(dāng)前實現(xiàn)政府模式轉(zhuǎn)變所致力的重要方向。政府績效評估指標(biāo)設(shè)計必須要將群眾滿意度的考察納入其中，并且群眾滿意度對政府績效評估具有“一票否決權(quán)”。這樣，政府在制度設(shè)計、政策出臺、行政執(zhí)行等一系列環(huán)節(jié)中才能真正將群眾的根本利益考慮其中，才能真正做到服務(wù)人民。第三，政府績效評估要引入外部問責(zé)。在注重行政管制、提高行政效率思想的指導(dǎo)下，政府績效管理的重點集中在內(nèi)部控制上，成為上級部門評審和控制下級的手段和工具。這種自上而下的考核方式，造成了部分領(lǐng)導(dǎo)干部為了升遷而只考慮上級意圖、專注于與上級拉近關(guān)系、搞業(yè)績工程或形象工程等。政府績效評估工作積極引入外部問責(zé)機(jī)制，借用普通民眾和第三方組織的視角來審視和追究政府的路線、方針、政策、行為、結(jié)果，從而實現(xiàn)給政府施加壓力，迫使政府提高工作質(zhì)量、改進(jìn)工作水平。第四，政府績效評估要堅持復(fù)合型效能指標(biāo)。傳統(tǒng)政府效能是以用更少的人力、物力、財力和時間辦更多的事。這種單一性行政效率的指標(biāo)造成了政府在側(cè)重對物的管理和提高行政效率的同時，在很大程度上忽視了人的因素和公共服務(wù)的力度。復(fù)合型效能指標(biāo)是行政效率指標(biāo)、群眾滿意度指標(biāo)、公共服務(wù)輸出指標(biāo)等多種指標(biāo)的統(tǒng)一體。政府績效評估堅持復(fù)合型效能指標(biāo)，能夠使得這一管理工具考慮到更多的合理因素和指標(biāo)，能夠使政府工作的指向和結(jié)果更趨于科學(xué)與合理，從而更好地提高政府公共服務(wù)的水平。

3.發(fā)揮市場機(jī)制的外部作用，以民眾監(jiān)督形成建設(shè)服務(wù)型政府的壓力集團(tuán)

政府治理和政府變革的主體和主導(dǎo)都是政府本身。政府所處位置、觀察視角、變革驅(qū)動力來源、自我問責(zé)等多種因素決定了單純依靠政府自身的力量會減緩建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程。因此，尋求獨立于政府之外的外部機(jī)制和力量，來輔助政府加快服務(wù)型政府建設(shè)步伐則顯得尤為重要。

第一，發(fā)揮市場機(jī)制的外部作用，推動服務(wù)型政府建設(shè)。實踐證明，政府不是萬能的，也不可能是萬能的。借鑒西方國家公共服務(wù)市場化經(jīng)驗，服務(wù)型政府要放棄政府“管不了、也管不好”的職能和領(lǐng)域，積極推進(jìn)公共服務(wù)市場化進(jìn)程，通過市場的自發(fā)作用來合理配置公共資源，進(jìn)一步提高政府對公共服務(wù)的供給能力和供給水平。同時，伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，市場機(jī)制在我國也得到了確立和發(fā)展。市場機(jī)制的繼續(xù)發(fā)展，要求政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，要求政府做到“有所為、有所不為”，要求政府為市場的良性運行創(chuàng)建優(yōu)良的服務(wù)環(huán)境。從這兩個角度來說，有必要進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制的外部作用促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程。第二，加強(qiáng)民眾監(jiān)督，加快服務(wù)型政府建設(shè)步伐。政府行政與政府改革的雙重主導(dǎo)身份合一的現(xiàn)實決定了政府在推進(jìn)自身改革時必然存在一些無法克服的局限性。政府突破改革中由于自身原因所造成的阻礙，有必要接受來自外部最廣泛的民眾監(jiān)督。首先，加強(qiáng)民眾監(jiān)督，需要做好相應(yīng)的制度安排。一方面，有必要出臺《行政監(jiān)督法》等法律，以法律的規(guī)定來保護(hù)對政府提出監(jiān)督行為的群眾；另一方面，設(shè)置相應(yīng)的獎勵措施，以物質(zhì)獎勵和精神獎勵相結(jié)合的方式激勵群眾監(jiān)督政府。其次，加強(qiáng)民眾監(jiān)督，政府公務(wù)人員要轉(zhuǎn)變觀念。轉(zhuǎn)變政府公務(wù)人員思想觀念，不但要通過教育、培訓(xùn)等方式，還需要完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔機(jī)制，使領(lǐng)導(dǎo)干部深刻認(rèn)識到權(quán)力來源于群眾，勇于接受群眾監(jiān)督。第三，積極發(fā)展第三部門，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。第三部門以其獨立于政府部門之外的特殊地位和對社會影響面廣等優(yōu)勢，對政府改革能夠堅持“置身事外”的客觀態(tài)度和實事求是的真實觀點，從而對政府改革起到很好的監(jiān)督作用。積極發(fā)展第三部門，政府不但要做出制度安排，提供相應(yīng)的政策和資金支持，還要創(chuàng)建有利于第三部門發(fā)展的環(huán)境氛圍。

［1］許碩，柏維春.服務(wù)型政府宏觀調(diào)控職能優(yōu)化［J］.社會科學(xué)家，2010，⑴.

［2］王春福.服務(wù)型政府的基本理念行為方式和建構(gòu)機(jī)制 ［J］.湖南社會科學(xué)，2005，（2）.

［3］易承志.構(gòu)建服務(wù)型政府對執(zhí)行機(jī)制的要求及其優(yōu)化路徑［J］.學(xué)術(shù)論壇，2009，⑷.

責(zé)任編輯 侯 琦

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1672－2426（2010）08－0060－03

李強(qiáng)（1979－），男，黑龍江海倫人，中共遼陽市委黨校講師，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，研究方向為公共管理與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。