淳于中博

(河海大學(xué)行政管理系,江蘇南京 211100)

三峽移民外遷過程中的公共政策研究

淳于中博

(河海大學(xué)行政管理系,江蘇南京 211100)

三峽工程移民是中國(guó)歷史上少數(shù)幾次大規(guī)模的工程移民之一,不論是對(duì)移民本身還是對(duì)移民的遷入地都將產(chǎn)生巨大的影響。在三峽工程移民外遷的實(shí)施工作中,存在一些公共政策方面的問題,如缺乏權(quán)威的移民職能管理機(jī)構(gòu),移民政策在具體執(zhí)行過程中產(chǎn)生偏差,移民法律、法規(guī)不健全,移民與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)難以融合等問題,應(yīng)通過建立國(guó)家移民局,完善法律、法規(guī),建立社會(huì)保障體系以及提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與加大扶持力度相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制,來(lái)解決移民外遷過程中的難題。

三峽工程;移民;外遷;公共政策

移民是人口在不同地區(qū)之間的遷移活動(dòng)的總稱,由工程建設(shè)所引起的人口在不同地區(qū)之間的遷移活動(dòng)通常稱為工程移民,包括水利、電力、鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、城建、工業(yè)、環(huán)保等工程的移民。三峽工程移民是中國(guó)歷史上少數(shù)幾次大規(guī)模的工程移民之一,不論是對(duì)移民本身還是對(duì)移民的遷入地都將產(chǎn)生巨大的影響,為妥善解決三峽工程百萬(wàn)移民搬遷、安置問題,國(guó)家和地方根據(jù)我國(guó)憲法和法律規(guī)定以及庫(kù)區(qū)的實(shí)際情況,制定并實(shí)施了一系列的政策,對(duì)于規(guī)范開展和圓滿完成三峽庫(kù)區(qū)移民工作任務(wù),保障移民合法權(quán)益,促進(jìn)庫(kù)區(qū)移民、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供了保障。

1 三峽工程移民的概況及政策分析

按三峽工程正常蓄水位 175m的方案,庫(kù)區(qū)淹沒涉及湖北省、重慶市的 21個(gè)縣 (市、區(qū)),共淹沒耕地、果園、林地 28000 hm2,淹沒區(qū)面積占全庫(kù)區(qū)總幅員面積的 1.17%,移民 84萬(wàn)人?？紤]到人口自然增長(zhǎng)等因素,到 2009年工程建成,預(yù)計(jì)共需動(dòng)遷 113萬(wàn)人。三峽工程水庫(kù)淹沒處理及移民安置規(guī)劃涉及面廣,項(xiàng)目多,是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

三峽工程移民總的規(guī)劃指導(dǎo)思想是:堅(jiān)持開發(fā)性移民方針,使移民以及安置區(qū)老居民的生活水平和發(fā)展水平達(dá)到或者超過原有水平,并為三峽庫(kù)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和移民生活水平的提高創(chuàng)造條件;貫徹國(guó)家扶持、政策優(yōu)惠、自力更生的原則,正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間的關(guān)系;遵循《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》和《長(zhǎng)江三峽工程水庫(kù)淹沒處理及移民安置規(guī)劃大綱》所確定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),堅(jiān)持科學(xué)的態(tài)度,實(shí)事求是的精神,合理確定各項(xiàng)工程規(guī)模和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);移民安置規(guī)劃要與庫(kù)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃緊密結(jié)合。

移民問題以往總被看成是水利工程建設(shè)中的附帶問題,是單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題,而實(shí)際上,移民問題是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題。三峽移民是由政府組織的大規(guī)模移民,具有明顯的政府行為性、規(guī)模性、社會(huì)整合性、跨地域性和時(shí)限性等特點(diǎn)。大量移民遷入安置地后,對(duì)當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、文化及居民的生產(chǎn)和生活必將產(chǎn)生一定的影響和沖擊,并隨之帶來(lái)一些社會(huì)問題。

為了妥善地解決長(zhǎng)江三峽工程中百萬(wàn)移民搬遷、安置問題,國(guó)家和三峽庫(kù)區(qū)各地根據(jù)我國(guó)憲法和法律規(guī)定以及庫(kù)區(qū)實(shí)際,先后制定和實(shí)施了一系列的政策、法規(guī),對(duì)于規(guī)范開展和圓滿完成三峽庫(kù)區(qū)移民工作任務(wù),保障移民的合法權(quán)益,促進(jìn)庫(kù)區(qū)移民、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,確保百萬(wàn)移民“搬得出,穩(wěn)得住,逐步能致富”的搬遷安置目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn),起到了巨大的推動(dòng)作用。

2 三峽工程移民過程中公共政策制定與執(zhí)行存在的缺陷

2.1 政策執(zhí)行過程中容易產(chǎn)生偏差

信息在傳遞過程中可能產(chǎn)生失效或誤差,而且由于政策執(zhí)行者自身的某些缺陷,會(huì)導(dǎo)致在政策的制定和執(zhí)行時(shí)產(chǎn)生偏差,主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行者對(duì)國(guó)家和地方的移民政策認(rèn)識(shí)不夠,理解不清,難以正確、全面地執(zhí)行。如一些地方政府沒有很好地領(lǐng)會(huì)上級(jí)的工作安排和意圖,導(dǎo)致工作出現(xiàn)偏差;在執(zhí)行政策過程中為了本地的利益,把本該用于移民生產(chǎn)、生活安置的資金挪作他用等。另外,某些地方政府利益意識(shí)較強(qiáng),奉行“上有政策,下有對(duì)策”的哲學(xué),導(dǎo)致政策執(zhí)行中的“政策貪污”。政策執(zhí)行者的領(lǐng)導(dǎo)能力、溝通協(xié)調(diào)能力不足,也對(duì)移民政策的執(zhí)行產(chǎn)生不同的影響。移民工作是一項(xiàng)政策性十分強(qiáng)的工作。同時(shí),它的受眾又是一個(gè)十分特殊的群體,政策執(zhí)行者要直接面對(duì)成千上萬(wàn)的移民,對(duì)具體執(zhí)行者的個(gè)人素質(zhì)要求非常高。在現(xiàn)實(shí)的移民工作中,常常見到因?yàn)橐泼窆ぷ魅藛T的一句話或一個(gè)政策解釋而導(dǎo)致移民對(duì)政策的不理解、不支持甚至引發(fā)不必要的矛盾沖突。

2.2 缺乏權(quán)威的移民職能管理機(jī)構(gòu)

移民管理體制涉及到兩個(gè)方面,即由誰(shuí)管理和怎樣管理。從實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)水庫(kù)移民主要由移民局的移民辦和地方各級(jí)政府管理。目前,我國(guó)水庫(kù)移民管理工作的組織機(jī)構(gòu)主要是政府機(jī)構(gòu),現(xiàn)行移民管理機(jī)構(gòu)如圖 1所示。

圖 1 我國(guó)現(xiàn)行移民管理機(jī)構(gòu)

由圖 1可以看出,在我國(guó)現(xiàn)行移民管理機(jī)構(gòu)中,中央沒有一個(gè)權(quán)威的行政機(jī)構(gòu),或者說(shuō)沒有一個(gè)高級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)來(lái)組織、協(xié)調(diào)和實(shí)施全國(guó)的移民工作。面對(duì)千千萬(wàn)萬(wàn)的外遷移民,涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、政治、工程、環(huán)境等領(lǐng)域和水利、建設(shè)、環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土資源、文化、勞動(dòng)保障、宣傳等十多個(gè)部門的移民工作,現(xiàn)有的移民管理機(jī)構(gòu)無(wú)法調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)各部門的工作,不能達(dá)到資源的最優(yōu)化配置。而且水利部移民局作為行業(yè)管理機(jī)構(gòu),只是一個(gè)副司級(jí)組織,行政級(jí)別不高,缺乏足夠的行政權(quán)威。同時(shí),地方移民機(jī)構(gòu)在具體工作開展中往往面臨多頭領(lǐng)導(dǎo)、分段指揮的現(xiàn)實(shí),導(dǎo)致無(wú)所適從、相互沖突和工作效率低下的局面。

2.3 移民法律、法規(guī)不健全

法制是現(xiàn)代文明社會(huì)的主要標(biāo)志之一,“依法治國(guó)”也是我們?cè)谏a(chǎn)、生活過程中重要的保障性政策,人們只有在統(tǒng)一、規(guī)范的法律指導(dǎo)及約束下,才能增強(qiáng)對(duì)事物判斷的準(zhǔn)確性,從而更好地保護(hù)自己的合法權(quán)益。我國(guó)現(xiàn)有的移民法律、法規(guī)還不健全,且具有一定的滯后性,導(dǎo)致公共政策在執(zhí)行過程中存在缺陷,主要表現(xiàn)在移民指導(dǎo)理念的滯后性和缺乏統(tǒng)一規(guī)范的移民法兩個(gè)方面。

2.3.1 移民指導(dǎo)理念的滯后性

目前,我國(guó)正處于從計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,由于法律、法規(guī)自身所具有的相對(duì)滯后性,導(dǎo)致非自愿移民政策的基本指導(dǎo)理念仍具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征。1999年新出臺(tái)的土地法,并沒有促使《土地管理法》、《大中型水電工程管理?xiàng)l例》即 74號(hào)令等一系列的規(guī)章、條例發(fā)生變化,條例應(yīng)以法律為依據(jù),母法調(diào)整了,條例卻沒有調(diào)整,導(dǎo)致指導(dǎo)移民工作的依據(jù)滯后,不利于有效地解決移民問題[1]。另外,我國(guó)《憲法》還明確規(guī)定了合法的私有財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)。但是,移民相關(guān)的法律、規(guī)范在對(duì)私有財(cái)產(chǎn)處理問題上,還是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的補(bǔ)償方式,而不是按照市場(chǎng)的賠償方式。移民法律、規(guī)范的滯后性有法律自身的穩(wěn)定性原因,但更重要的原因在于法律、規(guī)范的指導(dǎo)思想不能與時(shí)俱進(jìn)。

2.3.2 缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的移民法

“雞毛蒜皮的小事？”老婆轉(zhuǎn)過臉來(lái)質(zhì)問他，“哼，天上無(wú)云不下雨，地上無(wú)風(fēng)不起塵，既然知道為小事不應(yīng)爭(zhēng)競(jìng)，你為什么還要和我爭(zhēng)競(jìng)個(gè)沒完沒了呢？”

從中國(guó)的情況來(lái)看,水庫(kù)移民管理的法律體系主要由四個(gè)部分組成:第一部分是基本和通用法律、法規(guī);第二部分是專用或行業(yè)法律、法規(guī);第三部分是特大型水利水電工程項(xiàng)目的專項(xiàng)法律、法規(guī)和水電工程項(xiàng)目的專項(xiàng)法律、法規(guī);第四部分是結(jié)合本地實(shí)際的地方性法規(guī)和規(guī)章[2]。法律以其特有的規(guī)范性、概括性、普遍性、強(qiáng)制性發(fā)揮著其他手段和措施所不具備的作用。

我國(guó)《憲法》和《土地法》中并沒有關(guān)于水庫(kù)移民搬遷、安置的具體規(guī)定,而《大中型水利水電工程建設(shè)移民條例》和《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》等行政法規(guī),可操作性不強(qiáng)。在水庫(kù)移民外遷的實(shí)際過程中,一般均參照國(guó)務(wù)院水利水電部門制定的文件,屬于部門規(guī)章,法律層次較低,無(wú)法有效地保障移民工作的開展。另外,從國(guó)家到基層存在著大量的法律、規(guī)章、文件等,難免會(huì)產(chǎn)生相互矛盾的地方,這就導(dǎo)致水庫(kù)移民工作的混亂。

2.4 移民外遷的集中安置模式存在缺陷

三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)村移民外遷方向主要為上海、江蘇、浙江、福建、廣東和山東等沿海地區(qū) 6省市,在外遷過程中,由于生產(chǎn)、生活環(huán)境發(fā)生變化,移民群體本身的社會(huì)結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生變化,對(duì)移民產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,但一些公共政策的實(shí)施并沒有很好地解決移民的一些問題,導(dǎo)致移民難以與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)有效地整合[3]。沿海地區(qū)三峽外遷移民安置模式主要以“相對(duì)集中,分散安置”為原則。

集中安置模式[4],就是將移民集中安置在一個(gè)居民點(diǎn),形成自然村或村民小組,然后獨(dú)立建制成為行政村或村民小組,納入當(dāng)?shù)匦姓到y(tǒng)統(tǒng)一管理。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于可以保持移民原有社會(huì)集合的整體性,在建立移民村,產(chǎn)生新的村領(lǐng)導(dǎo)后,納入到當(dāng)?shù)氐男姓w制中,有利于保持外遷移民原有的生產(chǎn)、生活習(xí)慣,消除移民的不安全感和不適應(yīng)感。但這種安置模式也有較大的缺陷[5],主要是由于三峽庫(kù)區(qū)同沿海 6省市安置區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差異較大,采取集中安置模式,增加了移民同安置區(qū)原居民社會(huì)整合的難度,主要表現(xiàn)為:

(1)集中安置使移民和當(dāng)?shù)鼐用竦幕?dòng)受到限制,三峽移民的活動(dòng)半徑大多在現(xiàn)有社區(qū)范圍內(nèi),日常事務(wù)一般都在移民社區(qū)內(nèi)部解決,移民與安置區(qū)居民交往的需求大大弱化,相互交往減少,移民與安置區(qū)社會(huì)整合難度大大增加,很容易形成與當(dāng)?shù)夭煌莫?dú)特社區(qū),更嚴(yán)重的是可能產(chǎn)生幫派或宗族體系,影響社會(huì)治安。

(2)集中安置將會(huì)固化三峽移民和當(dāng)?shù)鼐用竦男膽B(tài)。在安置區(qū)居民的觀念中這永遠(yuǎn)是一個(gè)三峽移民村,而且在三峽移民的意識(shí)中這種心態(tài)也是難以消除的。

(3)三峽移民從庫(kù)區(qū)整批遷入當(dāng)?shù)?由于資源具有稀缺性,當(dāng)?shù)厝藬?shù)的大量增加必然會(huì)導(dǎo)致資源的緊張,移民必然會(huì)和當(dāng)?shù)鼐用褚黄鸱窒斫逃?、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等資源,這種情況容易讓當(dāng)?shù)鼐用窀杏X是移民在和他們搶資源,因而排斥外來(lái)移民,不利于移民與當(dāng)?shù)氐娜诤稀?/p>

3 建立三峽工程移民外遷管理的長(zhǎng)效機(jī)制

針對(duì)我國(guó)水庫(kù)移民管理存在的普遍問題,以黨的十六屆三中全會(huì)提出了的“以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”為指導(dǎo),從社會(huì)公正的角度提出對(duì)策和制度建議,以組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、法制建設(shè)、管理制度建設(shè)和補(bǔ)助扶持建設(shè)為重點(diǎn),建立移民管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.1 成立國(guó)家移民局

鑒于目前我國(guó)移民管理體制上的缺陷,中央政府缺乏權(quán)威的移民管理機(jī)構(gòu),因此,應(yīng)該在中央政府的直屬機(jī)構(gòu)中增設(shè)國(guó)家移民局,使其成為一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)權(quán)威的中央移民管理機(jī)構(gòu),以便地方移民機(jī)構(gòu)能夠擺脫多頭領(lǐng)導(dǎo)的混亂局面[6]。成立國(guó)家移民局不僅有利于在更高層次協(xié)調(diào)中央各職能部門和地方政府的關(guān)系,還有利于統(tǒng)一與移民相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和政策,避免法律、法規(guī)之間產(chǎn)生矛盾和沖突。國(guó)務(wù)院除了設(shè)立主要工作部門 (部、委、行、署)之外,還應(yīng)設(shè)立各種局和辦事機(jī)構(gòu)作為其直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)較之原來(lái)的下設(shè)在水利部的水庫(kù)移民開發(fā)局在行政級(jí)別上有了很大提高,如同現(xiàn)代企業(yè)管理中的項(xiàng)目經(jīng)理一樣,擁有較大的行政權(quán)威,在特定時(shí)期內(nèi)所有的職能部門都要支持這一項(xiàng)目的順利開展。唯有如此,地方政府的移民辦才可能在同級(jí)政府中提升行政權(quán)威,才能有效地在轄區(qū)范圍內(nèi)開展溝通和協(xié)調(diào)工作。

3.2 制定符合國(guó)情的《非自愿移民法》

因?yàn)檎鞯匾泼駟栴}不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膯栴},而是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題,涉及到戶籍的改變、經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、社區(qū)的調(diào)整、移民生活的適應(yīng)等各個(gè)方面。非自愿移民一般文化水平較低,多數(shù)屬弱勢(shì)群體,有一部分移民的生活相對(duì)比較貧困,要恢復(fù)和改善他們的生產(chǎn)和生活條件,需要各方面的幫助和支持,包括需要一系列的優(yōu)惠政策。這些工作需要有專門的法律制度作保證,形成獨(dú)立的非自愿移民的法律制度,國(guó)家移民局在綜合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,統(tǒng)一移民相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策,做到移民工作依法進(jìn)行而不會(huì)出現(xiàn)目前的法律沖突或法律缺陷問題。因此,在建立國(guó)家移民局之前就應(yīng)該通過全國(guó)人民代表大會(huì)頒布《非自愿移民法》。

《非自愿移民法》應(yīng)重點(diǎn)規(guī)定非自愿移民的原則,移民的權(quán)利和義務(wù),政府管理移民的權(quán)力和責(zé)任,移民安置的標(biāo)準(zhǔn)和途徑,社會(huì)參與移民的途徑,扶持移民的政策以及移民安置中的法律責(zé)任等。通過實(shí)行《非自愿移民法》,可以給移民一個(gè)更好的監(jiān)督機(jī)制,從而有利于監(jiān)督基層移民官員雙重身份問題,提高移民管理行為的合法性,實(shí)現(xiàn)依法管理。

3.3 建立較為完善的移民社會(huì)保障體系

三峽工程移民是一個(gè)非常特殊的群體,因此無(wú)論是在移民的搬遷過程中,還是在搬遷以后移民生產(chǎn)、生活的恢復(fù)、重建和發(fā)展過程中,社會(huì)保障體制的建立和有效運(yùn)行都具有特殊的意義。無(wú)論從社會(huì)安全還是社會(huì)穩(wěn)定的角度看,建立移民社會(huì)保障制度都是非常必要的。水庫(kù)移民的社會(huì)保障主要分為社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫四大部分。其中,水庫(kù)移民社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障最主要的組成部分。一方面,隨著我國(guó)老齡化社會(huì)的到來(lái),養(yǎng)老成了我國(guó)面臨的巨大問題;另一方面,水庫(kù)修建造成大面積的土地淹沒,使農(nóng)民賴以生存的土地?cái)?shù)量急劇減少,因此,移民迫切需要解決養(yǎng)老和醫(yī)療問題,應(yīng)建立移民在特殊風(fēng)險(xiǎn)情況下可能遭受損失的補(bǔ)償機(jī)制,增加移民的物質(zhì)和社會(huì)安全保障。

3.4 提高移民前期補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和加大后期扶持力度

我國(guó)目前的移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按 1991年國(guó)務(wù)院頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定的,隨著人民生活水平的提高,原有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足移民的需要。因此,應(yīng)提高移民前期補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),如提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大對(duì)移民財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償范圍,補(bǔ)助那些補(bǔ)償費(fèi)用不足以修建基本用房的貧困移民等。在對(duì)移民進(jìn)行前期補(bǔ)助的同時(shí),也要注重后期扶持。改變過去的后期扶持主要面向中央直屬水庫(kù)和大中型水電站農(nóng)村移民的現(xiàn)狀,要擴(kuò)大到全部大中型水庫(kù),覆蓋農(nóng)村新老移民;由中央統(tǒng)一制定后期扶持標(biāo)準(zhǔn),避免省區(qū)之間、不同水庫(kù)之間移民相互攀比,造成新的不平衡和不穩(wěn)定。

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[10]楊帆.水庫(kù)移民安置監(jiān)測(cè)與評(píng)估方法研究 [D].天津:天津大學(xué),2006.

Public policy research about the process ofmigrants relocation from Three Gorges Project

The Three Gorges Project is one of the several large-scale imm igration projects in Chinese history.It w ill have an enormous impacton bo th imm igrations them selves and the place where the imm igrants w illbe moving to.During the implem entat ion process,there exists m any problem s in the Three Gorges Project,such as the lack of the authority of the imm igration adm inistration,the imperfection of imm igrat ion policy,the lack of imm igration law s and regulat ions, imm igrations are difficult to integrate w ith the local comm unity.It should be solved by establishing the National Institute form igration,perfecting law s and regulations,establishing a social security system and a com binat ion which improves subsidy standards and increases grant support,in o rder to solve the imm igration problem s in the process of relocation.

Three Gorges Project;m igration;relocation;public policy

X37

B

1674-8069(2010)01-001-04

河海大學(xué)社科基金資助項(xiàng)目(2008421111)

2009-09-25;

2009-11-28

淳于中博 (1986-),男,黑龍江哈爾濱人,碩士研究生,主要從事行政管理學(xué)研究。E-mail:zhongbo_chunyu@sina.com